Boliggjøring av sykehjem og institusjonalisering av omsorgsboliger
Bo- og tjenesteforhold for yngre med nedsatt funksjonsevne
- Ivar Brevik

Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne 

Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne er et selvstendig forvaltningsorgan administrativt underlagt Barne- og likestillingsdepartementet. Dokumentasjonssenteret har som formål å øke kunnskapsgrunnlaget om situasjonen og samfunnsutviklingen for funksjonshemmede. En viktig oppgave er å dokumentere samfunnsskapte barrierer og diskriminerende praksis som stenger funksjonshemmede ute fra ulike samfunnsområder. Dokumentasjonssenteret skal samle inn og utvikle ny kunnskap innenfor og på tvers av samfunnssektorer, forskningsmiljøer og erfaringsbaserte arenaer. Hensikten er å gi myndighetene et bedre kunnskapsgrunnlag før de fatter sine beslutninger.

Nasjonalt dokumentasjonssenter skal:

• Analysere effekten av ulike virkemidler og utvikle metoder for å følge
  samfunnsutviklingen i Norge og land det er naturlig å sammenlikne seg med
• Gi en vurdering av utviklingen i Norge i forhold til FNs standardregler for like muligheter for menneske med nedsatt funksjonsevne.
• Ta initiativ til forskning/kartlegging på områder der vi har lite eller mangelfull kunnskap
• Formidle kunnskap og utviklingstrender

© Nasjonal dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne 2008

ISBN: 978-82-92786-04-8

Henvendelser vedrørende publikasjoner kan rettes til: Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne Munthesgt. 29, Postboks 3223 Elisenberg, 0208 Oslo

Telefon: 22 54 13 40

Telefaks: 22 54 12 01

E-post: dok@dok.no

Nettadresse: www.dok.no

Fra 1.1.2009 innlemmes Dokumentasjonssenteret i Likestillings- og diskrimineringsombudet. Eksemplarer av rapporten kan da bestilles på e-post: post@ldo.no

Forord

Til grunn for dette prosjektet lå et notat fra Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne av juli 2008. Her peker Dokumentasjonssenteret bl. a. på at det siden 1990-tallet har vært tverrpolitisk enighet om at unge mennesker som ønsker det, må ut av sykehjem. Men å bo under institusjonsliknende forhold i omsorgsboliger, kan oppleves som et like stort problem for mange unge med funksjonsnedsettelse. Dessuten bor 10 ganger så mange under 67 år i kommunale boliger som i eldreinstitusjoner. Mens det lenge har vært fokus på yngre i eldreinstitusjoner, har det vært mindre oppmerksomhet rundt forholdene i de nye omsorgsboligene med drift ofte på heldøgnsbasis. En pekte også på tendensen til å samlokalisere ulike grupper eldre og personer med funksjonsnedsettelse med kollektive opplegg for tjenesteyting. Og det ble reist¨spørsmål om hvor ofte de kommunale boligene er fellesskapsboliger med personalbase som noen ganger kan tendere mot miniinstitusjoner.

Videre hadde en inntrykk av at slike boliger gjennom sin utforming og beliggenhet nær omsorgsbaser, bidrar til institusjonspreget bebyggelse segregert fra den øvrige bosettingen.

I denne rapporten forsøker vi å gi svar på disse spørsmålene ved å gjøre rede for hvor ofte det dreier seg om langtidsopphold og hvor lenge oppholdene varer. Videre, hvor omfattende er hjelpebehovene, hva er årsakene til dem, hvor mye hjelp får de ulike gruppene og om denne hjelpen er tilstrekkelig.

Vi undersøker også hvor mange og hvem som bor i kommunale fellesskapsboliger og hvor ofte og for hvem tjenestene er organisert gjennom bruk av personalbase eller omsorgsbase. I rapporten vier vi mye oppmerksomhet til relevante kjennetegn ved personene, boformene og tjenestene.

Analysene er i hovedsak basert på materiale fra intervjuundersøkelser, særlig Statens Helsetilsyns store undersøkelse av pleie-og omsorgstjenestene på landsbasis i 2003 samt på Pleie- og omsorgsstatistikk fra SSB.

Det foreligger sammendrag for kapittel 1 og kapitlene 4-6, men ikke for de kortere kapitlene 2, 3 og 7.

Rapporten er skrevet på oppdrag fra Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne. Senteret har finansiert arbeidet.

Oppdragsmidlene har gitt rom for vel seks ukeverk og rapporten er skrevet i september/november 2008 av forsker Ivar Brevik ved Norsk institutt for by-og regionforskning (NIBR).

Forfatteren vil takke seniorrådgiver Eli Knøsen ved Dokumentasjonssenteret for godt og jevnlig samarbeid under veis. Særlig takk til spesialkonsulent Dag Abrahamsen i SSB for velvillige bidrag og faglige drøftinger. Takk også til seniorrådgiver Liv Klyve i Helse- og omsorgsdepartementet for bidrag til og gjennomlesing av kapittel 1.

Oslo, den 28. november 2008

Ivar Brevik, forsker

Innhold 

1 Enkelte bakgrunnstrekk

Denne rapporten omhandler spørsmål om yngre personer med funksjonsnedsettelse i «eldreinstitusjoner», noe av arbeidet med å få dem ut derfra samt en beskrivelse av hvem disse yngre personene er. Samtidig tar vi opp de samme gruppenes situasjon i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål samt spørsmålet om boforholdene også her i enkelte tilfeller kan likne dem i «eldreinstitusjoner».

1.1 Bakgrunnstrekk – unge i eldreinstitusjoner

1.1.1 Innledning

Innledningsvis vil vi gjøre rede for noe av arbeidet som tidligere er gjort med tanke på å få yngre personer med funksjonsnedsettelse ut av «eldreinstitusjoner».
Noen presiseringer
Det er i ulike sammenhenger benyttet ulike avgrensninger av hvem som er «yngre». Fra statlig hold er gruppen definert som personer under 50 år. I andre sammenhenger er grensen satt ved 67 år – dette har også vi gjort, og i kap. 4.2 begrunner vi dette valget. Ved gjennomgang av tidligere arbeid og undersøkelser refererer vi i denne rapporten til begge aldersavgrensningene.
Videre bruker vi betegnelsen «eldreinstitusjoner». Denne betegnelsen dekker imidlertid ikke bare ordinære syke-og aldershjem. I noen relativt få tilfeller dreier det seg også om hjemlede boformer med heldøgns pleie og omsorg (jf. kap. 5.1), dvs. boliger som ikke er eldreinstitusjoner, men som forvaltes som sådanne. I enkelte sammenhenger forholder vi oss til ordinære syke- og aldershjem, mens vi i andre har inkludert hjemlede boformer med heldøgns pleie og omsorg. Dette er presisert i rapporten, men for enkelhets skyld bruker vi generelt betegnelsen «eldreinstitusjoner».

Om innholdet i kap. 1
Vi gjør kort rede for de økonomiske tiltakene og initiativene til en såkalt handlingsplan. Deretter referer vi til de enkle kartleggingene som er gjennomført mht. omfanget av yngre i eldreinstitusjoner. Vi gjør særskilt rede for den eneste noe mer omfattende undersøkelsen som er gjort om dette, i 2001, med vekt på kjennetegn ved dem som det forelå utflyttingspaner for, og en vurdering av hvorvidt målsettingen for arbeidet med å flytte yngre ut av institusjon var nådd.
Antall personer som bor i kommunal regi under institusjonsliknende forhold, er imidlertid ikke begrenset til eldreinstitusjoner. Det er om lag 10 ganger så mange under 67 år med funksjonsnedsettelse som bor i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål sammenliknet med dem i eldreinstitusjoner. Derfor må vi i denne sammenhengen særlig undersøke i hvilken grad disse bor under institusjonsliknende forhold. Innledningsvis gjør vi av den grunn rede for hva som kjennetegner de kommunale omsorgsboligene, og gjengir kort noen synspunkter som funksjonshemmedes organisasjoner har gitt til kjenne som reaksjon på denne omsorgsformen, som skjøt fart i begynnelsen av 1990-årene. Det er dette som er utgangspunktet for arbeidet med denne rapporten, der fremstillingen i hovedsak er todelt. Vi har således fokus på personer under 67 år både i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål.

Oppsummering av kapittel 1:

Rapporten omhandler både personer under 67 år og under 50 år i eldreinstitusjoner og i omsorgsboliger.

Yngre i eldresinstitusjoner
Arbeidet med å gi yngre betydelig hjelpetrengende i sykehjem o.l. et tilbud i egne boliger har lenge vært sterkt prioritert. I årene 1996-2003 fikk kommunene statlig øremerket tilskudd for at yngre kunne flytte ut fra institusjon til egen bolig. Over 300 personer ble utskrevet ved hjelp av tilskuddet.

Fra 2004 har slike utflyttinger for personer under 67 år kunnet komme inn under toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester dersom kravene for tildeling er oppfylt. Til og med 2007 fikk kommunene kompensert 70 prosent av netto lønnsutgifter som oversteg kr 770.000 på landsbasis. Stortinget ba i 2001 Regjeringen utarbeide en handlingsplan med tiltak slik til at alle unge funksjonshemmede som ønsket det, kunne flytte ut av institusjon innen utgangen av 2005. Handlingsplanen forelå i 2003 som en rapport fra Sosialdepartementet. «Unge personer med nedsatt funksjonsevne i alders- eller sykehjem – forslag til tiltak».

Et flertall både under 67 år og under 50 år har imidlertid ikke ønsket å flytte ut av eldreinstitusjonene eller utflytting har blitt vurdert som uaktuelt. Potensialet for utflytting som har rådd i årene 2000-2007, har vært begrenset og overstiger selv på planstadiet antakelig ikke 25 pst, samtidig som de realiserte utflyttingene er færre.

Antallet under 50 år med langtidsopphold i eldreinstitusjoner, ble således redusert med 75 personer fra ca 250 i 2003 til 170 i 2006. Her synes den statlige innsatsen å ha hatt en viss effekt. Det er særlig i syke- og aldershjem at langtidsoppholdene er blitt færre.

Personer mellom 50-66 år i eldreinstitusjoner vokste imidlertid med noe under 200 fra ca 1.400 i 2002 til ca 1.600 personer i 2006. Disse utgjør majoriteten eller fire av fem under 67 år som bor slik. I 2007 var åtte av 10 på langtidsopphold i eldreinstitusjoner. Det var nærmere åtte ganger så mange som dem under 50 år med langtidsopphold.

Personer under 67 år i omsorgsboliger
I dag er det om lag 50.000 boliger til pleie- og omsorgsformål for eldre og funksjonshemmede. Ca 18.000 er bebodd av personer under 67 år. Vi vil avklare i hvilken grad disse eventuelt bor under institusjonsliknende forhold. Omsorgsboligene er fysisk tilrettelagte slik at det her kan ytes heldøgns omsorg og de kan være del av bofellesskap eller bokollektiv. De kan være lokalisert sentralt, ofte med personalbase eller tilknyttet omsorgsbase. Funksjonshemmedes organisasjoner har imidlertid tatt avstand fra kollektive boligløsninger preget av gruppetenkning der tjenestene knyttes til boligen fordi det kan føre til institusjonsliknende forhold. Videre har en vært motstander av sentral lokalisering nær omsorgsbase fordi det kan føre til boligsegregasjon. Organisasjonene er imidlertid for fellesskapsløsninger på boligsiden, men her må det ikke koples mellom bolig og tjenester ved bruk av personellbase eller omsorgsbase. De hjemmebaserte tjenestene må ytes på ordinær måte. Personer under 67 år i omsorgsboliger I dag er det om lag 50.000 boliger til pleie- og omsorgsformål for eldre og funksjonshemmede. Ca 18.000 er bebodd av personer under 67 år. Vi vil avklare i hvilken grad disse eventuelt bor under institusjonsliknende forhold. Omsorgsboligene er fysisk tilrettelagte slik at det her kan ytes heldøgns omsorg og de kan være del av bofellesskap eller bokollektiv. De kan være lokalisert sentralt, ofte med personalbase eller tilknyttet omsorgsbase. Funksjonshemmedes organisasjoner har imidlertid tatt avstand fra kollektive boligløsninger preget av gruppetenkning der tjenestene knyttes til boligen fordi det kan føre til institusjonsliknende forhold. Videre har en vært motstander av sentral lokalisering nær omsorgsbase fordi det kan føre til boligsegregasjon. Organisasjonene er imidlertid for fellesskapsløsninger på boligsiden, men her må det ikke koples mellom bolig og tjenester ved bruk av personellbase eller omsorgsbase. De hjemmebaserte tjenestene må ytes på ordinær måte.

1.1.2 Tiltak for å få yngre ut av eldreinstitusjoner

Arbeidet med å gi yngre, sterkt hjelpetrengende som bor ved alders-eller sykehjem et alternativt tilbud i egne boliger, har lenge vært sterkt prioritert – både fra sentralt politisk hold i Stortinget, fra fagadministrasjonen i departementet og fra interesseorganisasjonene.

Ved behandling av Stortingsmelding nr. 34 (1996-97), Resultater og erfaringer fra regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede og veien videre, henstilte sosialkomiteen regjeringen om å fremme forslag til tiltak, slik at alle unge funksjonshemmede med opphold i eldreinstitusjoner ble gitt anledning til å flytte ut innen år 2005 dersom de selv ønsket det. Samtidig må det legges til rette for at nye unge funksjonshemmede i det samme tidsrommet ikke flytter til institusjon dersom de ikke ønsker det, jf. Inst. S. nr. 114 (1997-1998).

Økonomiske overføringer
I 1996 fikk kommunene økonomisk støtte for at yngre personer skulle kunne flytte ut fra institusjon og over til egen bolig. Samtidig ble det gitt utskrivingstilskudd fra Staten til kommunene i perioden 1996–2000.1 For denne perioden fordelte fylkesmennene 258 millioner kroner til dette formålet. I forbindelse med årsbudsjettene har Stortinget presisert at arbeidet med å gi yngre institusjonsbeboere et tilbud i egen bolig, skal gis høy prioritet. Det økonomiske tilskuddet til kommunene er blitt økt, og i 2000, det siste året det ble gitt anledning til å søke om økonomisk tilskudd under denne ordningen, ble tilskuddet økt til 1 million kroner for hver utflytting. Ordningen ble foreslått avviklet i 2002 (Sosialdepartementet 2003). Ordningen med øremerket tilskudd ble avviklet fra 2003 (Sosialdepartementet 2003). I 2003 ble 30 millioner kroner av Kommunal-og regionaldepartements skjønnsmidler avsatt til formålet.

En særlig begrunnelse fra departementets side for både å begrense perioden som kommunene kunne søke statlig tilskudd for, og for å øke selve tilskuddets størrelse, var å motivere kommunene til å prioritere dette arbeidet (Nygård 2001).

Senere finansiering av slike utflyttinger har fra 2004 kunnet komme inn under toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester, dvs. personer under 67 år med behov for omfattende helse- og omsorgstjenester, dersom de fyller kravene for tildeling av tilskudd. Til og med 2007 fikk kommunene kompensert 70 prosent av netto lønnsutgifter som oversteg innslagspunktet på 770 000 kroner på landsbasis. Fra 2008 får kommunene refundert 85 prosent av lønnsutgiftene over innslagspunktet på 800 000 kroner.2

1 Tilskuddsordningen virket først fra 1996 og til og med 01.05.2001.

Handlingsplan

I tilknytning til Stortingets behandling av Sosialdepartementets budsjett for 2002 ble Regjeringen bedt om å utarbeide en handlingsplan med tiltak som skulle bidra til at alle unge funksjonshemmede som ønsket det, kunne flytte ut av institusjon innen utgangen av 2005 (Budsjettinnst. S. nr. 11 (2001-2002).3

Som svar på forslaget om handlingsplan ble det i 2003 etablert en arbeidsgruppe der Sosialdepartementet og Sosial- og helsedirektoratet i samarbeid med FFO og NHF skulle utarbeide en rapport med forslag til tiltak som kunne gjøre det mulig for personer med nedsatt funksjonsevne å flytte ut av eldreinstitusjoner, om de ønsket det.

SHdir ble tillagt ansvaret for å følge opp tiltakene. Rapporten forelå i desember 2003 som Unge personer med nedsatt funksjonsevne i alders- eller sykehjem – forslag til tiltak (Sosialdepartementet 2003). Vi viser til denne.
Etter en gjenomgang av eksisterende tiltak ble det her påpekt flere andre tiltak som kunne bidra til et annet botilbud for unge med nedsatt funksjonsevne, som individuell plan-og brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Som eksempel på tiltak som kunne motvirke at kommunene bosetter unge i eldreinstitusjoner, nevnes startlån, boligtilskudd, bostøtte og individuell plan-, kompetanse- og kvalitetsutvikling. Videre refereres det til Rekrutteringsplan for helse- og sosialpersonell samt Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene. Alle disse tiltakene var imidlertid allerede etablert eller under etablering uavhengig av denne særskilte problematikken, og utgjør dermed ikke noe eget som kunne knyttes til en såkalt særskilt handlingsplan.

2 Vi viser her til St.prp. nr. 1 (2008-2009), KRD, s. 102. For 2008 er det utbetalt 2926 millioner kroner – en økning på 948 millioner i forhold til 2007. I 2008 var det 4500 ressurskrevende tjenestemottakere i kommunene, en økning på ca. 500 personer (12 prosent) i forhold til 2007 (op. cit. s. 102).

3 St.meld. nr. 40 (2002-2003) viser til dette og tilføyer at det er «uakseptabelt at unge personer med nedsatt funksjonsevne som ikke ønsker det, bor på institusjon», op. cit. s. 98).

Det samme gjelder toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, som ble lagt frem i 2003. Dette er et tilskudd som omfatter langt flere brukere enn de relativt få under 50 år som er aktuelle for utflytting av eldreinstitusjoner (ca. 300 personer ble utskrevet ved hjelp av tilskuddet). Sosialdepartementet vurderte imidlertid den nye toppfinansieringsordningen som hensiktsmessig for å nå målet om utflytting. Toppfinansieringsordningen er forutsigbar og sikrer permanent drift av tiltak i kommunene.

1.1.3 Kartlegging av antall yngre i eldreinstitusjoner

Ifølge en kartlegging i regi av Sosial-og helsedepartementet høsten 1998 var det på permanent basis 156 fysisk funksjonshemmede under 50 år som bodde i kommunale alders- og sykehjem. I alt var det 706 personer under 67 år på permanent basis (med langtidsopphold) (NOU 2001:22, s. 221), mens det ifølge SSB samlet (inkludert tidsbegrensede opphold) var 1519 personer mellom 0 og 66 år i eldreinstitusjoner eller boformer hjemlet for heldøgns pleie og omsorg det året, jf. figur 3.1 i kap. 3.
Sosialdepartementet valgte å definere unge med nedsatt funksjonsevne som personer under 50 år (Sosialdepartementet 2003). En undersøkelse for 2000 (Nygård 2001) som Sosialdepartementet henviser til (Sosialdepartementet 2003), viste at det var 161 personer under 50 år i eldreinstitusjoner.4

For 2001 registrerte SSB 167 personer under 50 år innskrevet til langtidsopphold i syke- og aldershjem, og foreløpige tall for 2002 viste 172 personer. I denne registreringen forekommer det enkelte som er registrert som beboere på alders-og sykehjem, men som bor i egne boliger eller bofellesskap som er regulert etter forskrift for sykehjem, eller i boform for heldøgns pleie og omsorg (Sosialdepartementet 2003).

 4 Det virkelige tallet er imidlertid høyere, siden denne undersøkelsen er basert på et utvalg (737 personer mellom 0 og 66 år) som er mindre enn hele populasjonen, men som det ikke foreligger oppgaver over størrelsen på. Populasjonen anslås til 1000 personer (Nygård 2001). Ifølge SSB var det imidlertid 1598 personer mellom 0 og 66 år i slike institusjoner samt i boformer med heldøgns pleie og omsorg i 2000, jf. figur 3.1 i kap. 3 i denne rapporten. Hvis anslagsvis 1350 av disse bodde i syke-og aldershjem, betyr det at utvalget for ROs undersøkelse utgjorde 55 prosent av populasjonene. Hvis utvalget er statistisk riktig, betyr det at det ikke var 161, men 295 personer under 50 år i eldreinstitusjoner i 2000 (mot f.eks. 343 i 2006, ifølge SSB, jf. tabell 5.1 i denne rapporten).

En kartlegging for 2002 i regi av Sosialdepartementet viste at det var 125 personer under 50 år med langtidsopphold i sykehjem eller i boformer regulert i forskrift for sykehjem (Sosialdepartementet 2004).

Disse hyppige kartleggingene kan reflektere at det har vært tvil om omfanget, og at statistikken ble opplevd som noe usikker. Ifølge kartleggingene for perioden 1998 til 2002 var det mellom 125 og 167 personer under 50 år med langtidsopphold i eldreinstitusjoner og hjemlede boliger med heldøgns omsorg.

Statistisk sentralbyrås data for årene etter, fra 2003 til 2006, viser imidlertid at det var henholdsvis 247, 225, 178 og 172 personer under 50 år med langtidsopphold i eldreinstitusjoner eller hjemlede boformer med heldøgns omsorg, jf. tabell 5.1 i kap. 5 i denne rapporten. Det er jevnt over noe flere enn hva som er oppgitt i oversiktene ovenfor.

Antallet under 50 år med langtidsopphold ble således redusert med 75 personer fra 2003 til 2006. Her synes den statlige innsatsen å ha hatt effekt. Det er særlig i syke-og aldershjem at langtidsoppholdene er blitt færre, jf. kap. 5.1.
I 2006 var det imidlertid like mange (171) på tidsbegrenset opphold, slik at det i alt var 343 personer under 50 år i eldreinstitusjoner eller hjemlede boformer med heldøgns omsorg.
Dette er i landssammenheng svært få og under 0,5 person per kommune. Slik sett antar den sterke oppmerksomheten rundt unge under 50 år i eldreinstitusjoner til tider dimensjoner som ikke står i forhold til det antallet saken gjelder. Etter vår vurdering tenderer fokuseringen heller mot symbolsak, særlig når vi samtidig vet at en god del ønsker å bo slik og ikke å flytte ut.

Bringer vi inn yngre beboere mellom 50 og 66 år, endrer imidlertid bildet seg nokså radikalt, jf. kap. 5, tabell 5.1 og våre kommentarer til alderavgrensning ved 50 år i kap. 4.2.

I 2006 var det i alt 1581 personer mellom 50 og 66 år med opphold i eldreinstitusjoner, eller fem ganger så mange som blant dem under 50 år. Denne gruppen vokste fra ca. 1400 personer i 2002 til ca. 1600 i 2006, jf. tabell 5.1 i kap. 5.

 I 2007 var åtte av 10 personer mellom 50 og 66 år i eldreinstitusjoner på langtidsopphold. Det er nærmere åtte ganger så mange som dem under 50 år med langtidsopphold. Se forøvrig kap. 5.1.

Myndighetene synes å ha lagt seg på en registreringsstrategi som gjør at omfanget av dette fenomenet fremstår som så lite som mulig. Først ved konsekvent og uten god begrunnelse å holde seg til personer under 50 år. Dernest ved bare å forholde seg til dem med langtidsopphold. I 2006 gjaldt dette 171 personer av i alt 1924 personer mellom 0 og 66 år som ifølge SSB hadde plass i eldreinstitusjoner eller hjemlede boformer det året, dvs. ni prosent av totalen.

1.1.4 Potensial for utflytting

Kartleggingsundersøkelsen av yngre personer mellom 0 og 66 år i eldreinstitusjoner i 2000 fastslo at det forelå utflyttingsplaner for 19,2 prosent (Nygård 2001). Det var videre «en meget tydelig tendens til at jo yngre en person er, desto større er også sannsynligheten for at brukeren har avklarte planer for utflytting. I aldersgruppen 19–30 år har 58 prosent avklarte utflyttingsplaner. I aldersgruppen 61–67 år er det 10 prosent som har avklarte utflyttingsplaner» (Nygård 2001, kap. 2.4).

Om vi regner om i forhold til alle med slik plass i 2000 (1350) 5, gir det om lag 260 personer mellom 0 og 66 år. Videre var det 24 prosent som ikke ønsket å flytte. For de øvrige (57 prosent) ble utflytting vurdert som uaktuell. Vi kommer tilbake til disse resultatene i avsnitt 1.4 nedenfor.

Senere, i 2002, fant departementet at det på landsbasis var 62 personer under 50 år som var bosatt i eldreinstitusjoner, og som ønsket egen bolig eller burde vurderes nærmere i forhold til dette. De øvrige ønsket å bli boende eller var planlagt utflyttet (Sosialdepartementet 2003).

Denne undersøkelsen bekrefter funnene fra undersøkelsen i 2000 (Nygård 2001 – prosenttallene derfra for personer mellom 0 og 66 år i parentes) for alle mellom 0 og 66 år. Undersøkelsen viser at det i 2002 var vurdert eller planlagt utflytting for 18 prosent (19 prosent) av dem under 50 år i syke-og aldershjem, mens 32 prosent (24 prosent) ikke ønsket et annet botilbud. For de øvrige, 50 prosent (56 prosent), må det sannsynligvis være slik at utflytting er vurdert som uaktuelt.

5 Undersøkelsen i regi av RO for beboere i 2000 gjaldt dem med plass i alders- og sykehjem. SSBs registrering omfatter også en del som bodde i hjemlede boformer med heldøgns omsorg. Disse må trekkes fra. Problemet er at det ikke foreligger statistiske oppgaver fra SSB for 2000 som gjør dette mulig. Vi vet imidlertid at det i 2003 bodde 68 personer under 50 år i slike boliger (SSB, 2008). Hvis vi anslagsvis legger til grunn at det gjelder 150 personer mellom 0 og 66 år i 2000, betyr det at ca. 1350 personer mellom 0 og 66 år hadde opphold i alders- og sykehjem i 2000.

For 2007 rapporterer Helse- og omsorgsdepartementet at tallene er usikre, men at fylkesmennene har fulgt opp 100 personer under 50 år bosatt på alders-og sykehjem. De viser til at åtte personer ønsker et annet botilbud [St.prp. nr. 1, HOD (2008-2009), kap. 761, post 21].

Slik vi må vurdere det, innebærer dette at de resterende 92 ikke ønsker å flytte, eller at flytting ansees som uaktuell, jf. Nygård 2001. Dette kan bety at utflyttingspotensialet så langt i stor grad er tatt ut.
Disse spredte opplysningene tyder etter vår vurdering på at potensialet for utflytting av yngre i eldreinstitusjoner, under forholdene som rådde i årene 2000 til 2007, har vært begrenset. Selv på planstadiet oversteg det antakelig ikke 25 prosent, samtidig som den realiserte utflyttingsandelen antakelig var mindre.6

Slik vi her har vist, har det lenge blitt arbeidet med og rapportert planer for eller faktisk utflytting fra eldreinstitusjoner og hjemlede boliger for dem som har ønsket det. Med hensyn til mennesker med ulik funksjonsnedsettelse i alders-og sykehjem het det i NOU 2001:22 at «utflyttingsprosessen er igangsatt og i forhold til unge fysisk funksjonshemmede synes imidlertid stimuleringsmidler avsatt til formålet å ha vært et velegnet virkemiddel» (op. cit. 146).

Like fullt må vi konstatere at det ifølge SSB samlet sett har blitt flere personer, både under 50 år og mellom 50 og 66 år, i eldreinstitusjoner og hjemlede boliger. Fra den nevnte tilskuddsordningen trådte i kraft i 1996 og frem til 2006 har det i alt blitt 348 flere personer under 67 år med langtids- eller tidsbegrenset opphold i eldreinstitusjoner (en økning fra 1576 personer under 67 år i 1996 til 1924 personer i 2006, jf. figur 3.1 i kap. 3). Dessuten var andelen med langtidsopphold i alderen 50 til 66 år i 2007 som nevnt svært høy, 82 prosent. Denne andelen vil neppe reduseres over tid.

6 En slik antakelse styrkes av at det i perioden 1996 til 2000, med en betydelig bruk av statlige utskrivingstilskudd (258 millioner kroner, jf. pkt. 1.1.1 her), ble gitt et bo-og tjenestetilbud utenfor institusjon til 301 personer utskrevet fra institusjon. I perioden 2003 til 2006 ble det netto 75 færre personer under 50 år i eldreinstitusjoner, jf. kap. 5.1.

1.1.5 Kartlegging av resultater av arbeidet med å få yngre ut av institusjon

Ut fra signaler fra kommunene kunne en i løpet av 2000 konkludere med at langt fra alle de yngre i aldersinstitusjoner ville få et tilbud om tjenester i egne boliger. En hadde m.a.o. ikke kommet så langt som håpet. Departementet ønsket derfor en kartlegging av situasjonen til disse personene – hvorfor de ikke ville få noe tilbud, eventuelt hvor mange som ville få et tilbud, men hvor selve utflyttingen ville skje etter 31.12.2000. Samtidig hadde en del personer allerede flyttet fra aldersinstitusjon og over til egen bolig. Departementet ønsket også en enkel kartlegging av status for disse personene etter at de har etablert seg i egen bolig (Nygård 2001).

Andel planlagt utflyttede som ikke ønsker å flytte eller hvor flytting er uaktuelt
Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO) ble bedt om å gjennomføre en kartleggingsundersøkelse av den nevnte situasjonen. Undersøkelsen ble gjennomført i et utvalg kommuner og besto av 737 personer under 67 år.7 Resultatene foreligger i rapporten Yngre som bor eller har bodd i aldersinstitusjoner (Nygård 2001). Vi viser til resultater fra denne rapporten i flere sammenhenger i foreliggende rapport.

Ettersom dette er den eneste norske undersøkelsen om temaet som overhodet har noen analytisk karakter, vil vi i det følgende gjengi noen hovedresultater knyttet til dem med utflyttingsplaner, og dem som ikke ønsker å flytte, eller som flytting ikke er aktuelt for.

 Hver femte beboer (19,2 prosent) hadde avklarte utflyttingsplaner, jf. kap. 1.1.3. Disse kommer vi tilbake til. Av de resterende ønsket 24 prosent ikke å flytte, mens utflytting ble vurdert å være uaktuelt for de resterende 57 prosentene.

7 Informasjonen er innhentet ved at fagpersoner i den enkelte kommunen har fylt ut et prekodet spørreskjema vedrørende hver enkelt bruker. Forutsetningen var at fagpersonen som fylte ut skjemaet, personlig skulle ha 18 kunnskap til brukerens situasjon.

I 2000 fikk en rekke personer i eldreinstitusjoner presentert konkrete utflyttingsplaner. De som sa nei og ikke ønsket å flytte ut, utgjorde 24 prosent av personer under 67 år med slik plass. Det kan imidlertid anføres at en person som ikke ønsker å flytte til egen bolig, gjør det fordi tjenestetilbudet eller boligen som blir tilbudt vurderes som utilfredsstillende. Hvis kommunen stilte med et akseptabelt tilbud, kunne vedkommende egentlig ønske å flytte til egen bolig.

Andelen som ikke ønsket å flytte, kan ikke fastsettes så lenge vi ikke kan avgjøre om ønsket om å bli boende skyldes en genuin motvilje mot å flytte eller rett og slett mangelen på tilfredsstillende alternativer. Dette aspektet er ikke undersøkt.

Ble målet med utflyttingstilskuddene nådd?
Hovedkonklusjonen fra undersøkelsen var at målet med utflyttingstilskuddene i hovedsak var oppnådd. Yngre som bodde i eldreinstitusjoner hadde fått alternativt tilbud om tjenester i egen bolig. De øvrige ønsket å bli boende, eller helsestatus tilsa at fortsatt tilbud ved sykehjem ble vurdert som tilfredsstillende (Nygård 2001, kap. 2.5).

Det var imidlertid enkelte unntak som tilsa at målet ikke var nådd, idet det for et svært lite fåtall personer var angitt å være «konflikt» mellom beboere og pårørende, samt at manglende planer om utflytting for knapt én prosent av utvalget ble begrunnet med «systemfeil» – dvs. manglende tilgang på egnet bolig.

Enkelte problemer knyttet til utflytting av femtedelen med klarerte utflyttingsplaner
To tredjedeler av dem med avklarte utflyttingsplaner opplevde spørsmålet om egnet bolig som vanskelig. For fire av 10 var det vanskelig å finne en hensiktsmessig måte å organisere tjenestene på, og for like mange har det vært vanskelig å finne finansiering av tjenestene.

For dem som det forelå opplysninger om kostnader knyttet til tjenestetilbudet i egen bolig for, ville kostnadene i 55 prosent av tilfellene bli større enn i dag (Nygård 2001. kap. 2.6). For dem med antatt større driftskostnader lå kostnadene i 2000 i hvert tredje tilfelle mellom 450 000 og 750 000 kroner, mens det i ca. fire av 10 tilfeller dreide seg om 1,5 millioner kroner eller mer per år.

I denne undersøkelsen inngikk også et utvalg på 75 prosent av dem som hadde fått utbetalt utflyttingstilskudd fra Staten i perioden 1996 til 2000 (189 personer). Driftskostnadene i kommunale boliger ble nå vurdert til å være høyere enn i eldreinstitusjonene for vel halvparten av utflytterne, mens kostnadene var på samme nivå for 27 prosent og lavere for 17 prosent (Nygård 2001, kap. 5.7). Det synes med andre ord i mange tilfeller ikke å være ressursbruken alene som er avgjørende når enkelte blir boende i eldreinstitusjoner.

For øvrig fikk disse i gjennomsnitt 68 timer hjemmebaserte tjenester per uke. Selv om variasjonene i forhold til dette gjennomsnittet var store, har flertallet store hjelpebehov, idet om lag seks av 10 får 30 timer hjelp eller mer per uke, dvs. fra ett årsverk og oppover (Nygård 2001, kap. 5.7).

Undersøkelsen kan imidlertid tyde på at politikerne i enkelte kommuner var uenige i Stortingets målsetting med de aktuelle stimuleringsmidlene, idet en tredjedel av kommunene var helt eller delvis enige i påstanden om at det var liten vilje til å prioritere beboere som allerede hadde et tilbud ved institusjon.

Et mindretall blant fagpersonene stilte seg dessuten tvilende til om målet om å få alle yngre som ønsket det ut av institusjon, var realiserbart. Selv om de som ønsket å flytte inn i egen bolig, skulle få et slikt tilbud, antok mindretallet (37 prosent) at nye yngre likevel ville komme til å flytte inn i institusjon og bli boende der mot eget ønske (Nygård 2001, kap. 2.6).

Disse resultatene viser at det i år 2000 ikke var grunn til å forvente store endringer i belegget av personer under 67 år ved slike institusjoner i årene som fulgte. Statistikken for årene etter viser som nevnt at dette har blitt tilfelle.

1.2 Om omsorgsboliger

1.2.1 Hva en omsorgsbolig er

I dag er det om lag 50 000 boliger til pleieog omsorgsformål for eldre og funksjonshemmede, og ca. 18 000 er bebodd av personer under 67 år. Siden 1994 er nesten 20 alle disse boligene finansiert og bygget som «omsorgsboliger» (ca. 27 000 per 2007).

Omsorgsboligbegrepet er i Norge historisk – dvs. siden 1980-årene – i hovedsak blitt til ut fra tanken om å videreføre institusjonsomsorgen for eldre på en mer fleksibel måte, etter mønster fra bl.a. Sverige og Danmark.8

Omsorgsboligen er en bolig som bl.a. er tilpasset orienterings-og bevegelseshemmede, og som fysisk skal være tilrettelagt slik at beboere etter behov skal kunne motta heldøgns pleie og omsorg. Om utforming heter det at «omsorgsboligene må være fysisk tilrettelagt slik at beboerne etter behov skal kunne motta heldøgns omsorg» 9. Det innebærer at boligen skal være tilgjengelig for rullestol og ha sideplass ved seng samt toalett og dusj.

Omsorgsboligen må være på minimum 55 m² for å kunne defineres som selvstendig bolig. Boligen kan være en ordinær bolig eller inngå i ulike former for bofellesskap eller bokollektiver. 10

I veiledningen fra 1997 som vi her har referert til, pekes det på at «omsorgsboligene bør lokaliseres med tanke på tilgang til viktige nærmiljøfunksjoner og nærhet til omsorgsbase».

I utredningen Fra bruker til borger, (NOU 2001:22), ble det bl.a. foretatt en kritisk gjennomgang av omsorgsboligutbyggingen. Det ble f.eks. påpekt at kommunenes behov for samordning av tjenester har resultert i at omsorgsboligene ofte er blitt bygget sentralt, gjerne i tilknytning til eksisterende sykehjem eller baser for kommunale omsorgstjenester. Når omsorgsboliger blir lagt nært sykehjem, kan de lett bli del av eldreomsorgens regime og en forlengelse av sykehjemmene – der disse fungerer som såkalte «omsorgsbaser».

Her ble det vist til at det i de senere årene har blitt påpekt at «utviklingshemmede og andre sterkt tjenestetrengende har blitt ’sluset inn i’ omsorgsboligkomplekser [...] og påtvinges et fellesskap med andre i en boligsetting mange opplever som miniinstitusjoner», idet «tjenestene følger boligen i stedet for at det tas utgangspunkt i enkeltindividets behov» (NOU 2001:22, kap. 11.6, s. 147).
Videre påpekes det at boligen i liten grad er integrert i den ordinære boligmassen, og at en del funksjonshemmede opplever boligen som institusjonsliknende og frykter at den pågående lokaliseringen av omsorgsboliger vil føre til omsorgsreservater i kommunene (NOU 2001:22, kap. 15).

8 I Norge går vi ikke så radikalt til verks som danskene, som ved lov i 1987 forbød videre nybygging av pleiehjem (sykehjem) og satset ensidig på ulike former for omsorgsboliger som alternativ til den tidligere institusjonsomsorgen for eldre. Ideen er imidlertid den samme. Som i Danmark er denne nye linjen også i Norge knyttet opp mot tradisjonell eldreomsorg, nå som alternativ til klassisk institusjonsomsorg.

9 I det som i kalles «dimensjoneringsgrunnlaget» gjengis bl.a. krav til plass for hjelper (hjelpeareal) og til en viss grad bruk av tekniske hjelpemidler ved bestemte funksjoner i bad og soverom, jf. Omsorgsboliger – en veileder. Rundskriv I-29/97 og H-24/97 B, Sosial-og helsedepartementet og Kommunal-og arbeidsdepartementet, Oslo, 1997. Dette lå til grunn for bygging av omsorgsboliger under Handlingsplan for eldreomsorgen i perioden 1997 til 2001.

10 Omsorgsboliger kan være bygget av private foretak, stiftelser, boligbyggelag (eid og organisert som borettslag) eller i regi av kommunene.

1.2.2 Funksjonshemmedes organisasjoners synspunkter på bruk av omsorgsboliger

Dette avsnittet er i hovedsak basert på synspunkter fra to sentrale dokumenter som ble publisert i den perioden omsorgsboligbyggingen var godt i gang, og som gir til kjenne synspunkter på denne typen boligpolitiske spørsmål på dette tidspunktet ut fra drøftinger i organisasjonene.11 Vi tar her utgangspunkt i problemstillinger knyttet til en kopling mellom tjenester og bolig gjennom bruk av en omsorgsbase, ofte betinget av samlokalisering med sykehjem.

11 Vi viser her til Boligpolitikk mot år 2010, Norges Handikapforbund, Oslo 1997, et samarbeid mellom Norsk Forbund for Psykisk utviklingshemmede, Norges Handikapforbund, Landsforeningen for hjerte-og lungesyke, Norges Blindeforbund og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, jf. forord til ovennevnte publikasjon. NIBR deltok i utredningsarbeidet i tilknytning til dette boligpolitiske dokumentet. Vi henviser samtidig til NOU 2001:22, Fra bruker til borger. En strategi for nedbygging av funksjonshemmedes barrierer.

Vi viser først til at det er blitt påpekt at den manglende individrettede tankegangen i pleie-og omsorgstjenestene på systemnivå viser seg bl.a. «i den utstrakte satsingen på kollektive boligløsninger og samlokaliserte omsorgsboliger. Gruppetenkningen går på bekostning av individuelle behov og løsninger, og kommer i konflikt med målene om likeverd og normalisering» (NOU:2001:22, s. 231). Det vises til at til tross for de siste årenes inkluderende boligpolitikk «blir mange mennesker med funksjonsnedsettelser fortsatt segregert i institusjonsliknende forhold, og [...] ofte har boligene fast tilknyttet personale […] og i praksis fungerer boligene som institusjoner» (op. cit. s. 222).

Videre hevdes det at omsorgsboligene i praksis «ofte blir samlet på et sted i kommunen, gjerne i tilknytning til institusjon […] Husbanken bekrefter en slik tendens. En del mennesker med funksjonsnedsettelser opplever boligene som institusjonsliknende og frykter at lokaliseringen vil føre til omsorgsreservater i kommunene» (op. cit. s. 222). Det argumenteres videre for at det er kostnadseffektivt å legge omsorgsboligene nært opp til sykehjemmene. Der kan de imidlertid lett bli del av eldreomsorgens regime og en forlengelse av sykehjemmet – der dette fungerer som såkalt «omsorgsbase» – med de konfliktene dette kan skape mellom boligen som hjem og boligen som arbeidsplass. Funksjonshemmedes organisasjoner opplever således nær kobling mellom tjenester og boligetablering som problematisk og «avviser den praksisen som betyr at personer plasseres i en bolig kommunene finner mest hensiktsmessig ut fra egne ressurser [...] og plasserer eller tvinger personer med behov for tjenester inn i egne ’omsorgsgettoer’, for at kommunene kan levere omsorg på laveste kostnadsnivå» (Norges Handikapforbund 1997). Organisasjonene frykter en for sterk samlokalisering med institusjonsliknende forhold og kopling mellom tjenester og bolig.

Organisasjonene hevder at de ulike hjemmebaserte tjenestene som funksjonshemmede måtte trenge, må tilpasses individuelt og følge personene, ikke boligen, dvs. at en ikke skal måtte flytte til en bestemt bolig av slike hensyn. Tjenestene må ta utgangspunkt i mottakerens behov, ikke leverandørens (kommunens).
Samlokalisering av boliger betyr i dag ofte det samme som samlokalisering av tjenester, der det ikke skilles klart mellom tjenestebehovssiden og behovet for å bo selvstendig.

Den enkeltes valgfrihet er et ufravikelig prinsipp i funksjonshemmedes organisasjoners tilnærming til fremtidens boligpolitikk. Dessuten må det skilles mellom sosialpolitikk og sosial boligpolitikk. De boligpolitiske oppgavene bør helst løses allment.
I stedet for omsorgsboliger – som ut fra hensyn til areal, planløsning og lokalisering ofte er tilrettelagt for utøvelse av omsorgsarbeid
– ønsker funksjonshemmedes organisasjoner samlokaliserte boliger, ulike former for bofellesskap eller bokollektiver,12 men der tjenestene ikke er koplet til boligen. Bolig og tjenester må således ikke samles i fellesbegrepet «omsorgsboliger». Funksjonshemmedes organisasjoner mener i denne sammenhengen at omsorgsboligbegrepet må erstattes av rene boligbegreper (f.eks. selvstendige livsløpsboliger, samlokaliserte boliger, bofellesskap eller bokollektiver).
Vi oppsummerer med at funksjonshemmedes organisasjoner tar avstand fra kollektive
boligløsninger preget av gruppetenkning, der tjenestene knyttes til boligen. Dette fører til institusjonsliknende forhold. Videre er de motstandere av sentral lokalisering nær omsorgsbase, fordi dette kan føre til boligsegregasjon. Organisasjonene er imidlertid for fellesskapsløsninger på boligsiden, men her må det ikke koples mellom bolig og tjenester ved bruk av personellbase eller omsorgsbase. De hjemmebaserte tjenestene må tilføres utenfra.
12 Disse tre boformsbegrepene er nærmere omtalt i publikasjonen Boligpolitikk mot år 2010, s. 14–15. Vi nevner her kort at Samlokaliserte boliger er selvstendige boliger med mulighet til privatliv, boliger som er en del av et vanlig bomiljø. Disse boligene kan være basert på samlokalisering med andre funksjonshemmede eller eldre, men uten gettopreg. Boliger i bofellesskap bør være basert på former for fellesskap, gjerne med flere funksjonshemmede, men ikke med fellesarealer som gir påtvunget fellesskap. Disse boligene må ikke bære preg av opphoping. Bokollektiver innebærer at beboerne bor i et tettere forhold til hverandre. Denne boformen må imidlertid være selvvalgt (om nødvendig gjennom pårørende) og ikke begrunnet ut fra hensynet til effektiv hjelpetjenestedrift. Privatarealet må være slik at beboeren kan motta privat besøk.

Om mandatet for prosjektet

Til grunn for dette prosjektet ligger et no-
tat fra Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne av juli 2008.
Fra dette notatet vi vil innledningsvis gjengi noen synspunkter og eksempler som anskueliggjør noe av problematikken knyttet til at omsorgsboliger kan ha utviklet seg i retning av det som kan likne eldreinstitusjoner.

2.1 Tidligere gjennomgang og vurderinger av problematikken

Dokumentasjonssenteret viser til at det siden 1990-tallet har vært tverrpolitisk enighet om at unge mennesker som ønsker det, må ut av sykehjem. Unge funksjonshemmede som ikke får leve som andre jevnaldrende, opplever det imidlertid som et like stort problem å bo under institusjonslignende forhold.
Dokumentasjonssenteret tar utgangspunkt bl.a. i bekymringsmeldinger fra funksjonshemmedes organisasjoner over den praksisen de kaller for «reinstitusjonalisering av boliger for funksjonshemmede, og kraftig innskrenkinger av BPA-ordningen» (Brukerstyrt personlig assistanse).
Dokumentasjonssenteret ønsker å se nærmere på enkelte kommuners praksis og håndtering av mennesker med stort assistansebehov og situasjonen til et ukjent antall yngre mennesker med stort assistansebehov i de samme kommunene, herunder både bevegelseshemmede og utviklingshemmede og deres boligsituasjon.
Ved hjelp av flere eksempler hentet fra et notat fra Norges Handikapforbund tas det innledningsvis opp ulike problemer knyttet til institusjonalisering av omsorgsboliger.
Her vises det til at det har vært politisk enighet siden 1990-tallet, både i Oslo og nasjonalt, om at funksjonshemmede skal ut av eldreinstitusjonene. Likevel ser vi at det opprettes nye «institusjoner» for funksjonshem
mede under dekke av å være «bofellesskap» eller «omsorgsboliger» – ofte i tilknytning til sykehjem.13
Det vises til at slike omsorgsboliger i praksis kan fungere som institusjoner. Stigenga omsorgsboliger i Stovner bydel i Oslo trekkes frem som et eksempel på dette. «Dette er et boligkompleks som er ment som et alternativ til institusjonsplassering, men i praksis er en institusjon der beboerne har minimalt med styring over eget liv.»14
Interesseorganisasjoner for funksjonshemmede hevder at beboerne får mindre hjelp enn da de bodde hjemme. De får ikke assistanse til sosialt liv, må legge seg tidlig og bruke nære pårørende som gratishjelpere for å få et godt nok tilbud.
Det kommunale rådet for funksjonshemmede i Oslo har kalt dette for «gettoisering» og skriver: «Rådet har i sitt arbeid fokusert på begrepet eget hjem og fremhevet dette som en fane som skal henge høyt i Oslo

13 Her vises det til at «kommunene sparer penger ved å gjøre sykehjemsplasser om til omsorgsboliger, blant annet fordi beboerne må betale husleie og kan evt. få bostøtte, og at beboerne får større ansvar for egen økonomi og blant annet må betale stykkpris for tjenester som omsorg, renhold og mat» (Notat, Nasjonalt dokumentasjonssenter, juli 2008, s.1).

14 Det vises videre til at særlig Alna bydel i Oslo har institusjonalisert boligformen for unge mennesker. Der bygges det samlokaliserte boliger, som de andre bydelene også kan kjøpe seg inn. Eksempler på det samme finnes på Nordstrand.

kommunes boligpoliske arbeid. Derfor har rådet tatt avstand fra det som dessverre ser ut som en trend i kommunens boligpolitikk: en gettoisering som går ut på å samlokalisere ulike grupper av mennesker som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Rådet mener at dette er en svært uheldig og uønsket utvikling i forhold til at det handler om enkeltmenneskers ønsker og behov.» (Sitert i Notat, Nasjonalt dokumentasjonssenter, juli 2008.)
I notatet vises det også til enkelte forskeres synspunkt på denne problematikken. Forskeren Tor Inge Romøren ved NOVA15 har sett på boliggjøringen i eldreomsorgen, definert som en pleie-og omsorgstjeneste preget av få sykehjem, mange omsorgsboliger og et stort volum av hjemmeomsorg. I sin studie av eldreomsorgen 16 fant han flere eksempler på at unge fremdeles bor sammen med eldre i institusjonslignende boliger. Romøren skriver: «I løpet av de senere årene har det vært nedlagt mye arbeid med å få yngre
funksjonshemmede ut av sykehjemmene og over i egen bolig. [...] Det er derfor paradoksalt å observere tendenser til det motsatte i bokollektivene. Det er vanskelig å se hva som er forskjellen på å bo sammen med pleietrengende gamle i den ene eller den andre boformen».
Tor Inge Romøren konkluderer sin studie med følgende om «boliggjøringen»: «Sett fra et forskningsmessig ståsted vet vi fortsatt lite om hva en oppnår gjennom boliggjøring.
» (Romøren 2008, s. 25). Etter Romørens mening er det lagt altfor liten vekt på hva boliggjøring betyr for tjenestemottakerne.

15 Det vises også til at forskeren Ivar Brevik (NIBR) har vært opptatt av tilsvarende utviking for utviklingshemmede, som han kaller en ny form for kollektiv omsorgsyting for utviklingshemmede. Også forskeren professor Jan Tøssebro (NTNU) er bekymret over og skeptisk til utviklingstrekkene i boligpolitikken for denne gruppen 10 år etter HVPU-reformen.

16 Romørens studie er basert på data fra et utvalg av 32 norske kommuner i NOVAs NorLAG-prosjekt, hvor boliggjøringen i tre av dem er studert. Henvisningene til Romøren i Nasjonalt dokumentasjonssenters notat er basert på Romørens artikkel Tre ’boliggjorte’ kommuner, publisert i tidsskriftet Aldring og Livsløp, nr. 1, Oslo
26 2008.

2.2 Om mandatet

Mandatet for dette oppdraget er som nevnt nedfelt i et notat fra Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne av juli 2008. Her tas det
utgangspunkt i at det i svært mange år har vært «tverrpolitisk enighet om at unge mennesker som ønsker det, må ut av sykehjem», samt at det å bo under «institusjonslignende forhold oppleves som et like stort problem for unge funksjonshemmede».
Det vises til at både funksjonshemmedes organisasjoner og forskere er bekymret over utviklingen mot «reinstitusjonalisering av boliger for funksjonshemmede».
Videre pekes det på tendensen til å samlokalisere ulike grupper eldre og funksjonshemmede gjennom kollektive opplegg for tjenesteyting (ved bruk av personalbaser). Samlokalisering av mange slike enheter kan grense mot boligsegregasjon eller gettoisering.

Dokumentasjonssenteret ønsker å undersøke enkelte kommuners praksis og håndtering av mennesker med stort assistansebehov
– både bevegelses-og utviklingshemmede samt disse personenes faktiske behov og bosituasjon. Senteret ønsker en «sammenliknende studie av boligpolitikken for sterkt funksjonshemmede», samtidig som de ønsker å belyse den gjennom et begrenset antall kvalitative intervjuer.

Rent innholdmessig nevnes:

a. boligenes utforming, f.eks. innvendige fellesarealer, universell utforming eller som boligkomplekser eller nye institusjonsformer med små enheter,

b. innslag av bofellesskap og bruk av personalbase,

c. boligens eventuelle tilknytning til sykehjem og til omsorgsbase,

d. om boligen gir rom for et selvstendig liv med familie og venner, m.a.o. om den fungerer som et hjem,

e. beboernes selvbestemmelse, frihet og fleksibilitet i hverdagen versus styring, tvang, kontroll og makt i dagliglivet,

f. mulighet til å planlegge og å gjennomføre skole, utdanning, arbeid, deltagelse i organisasjonsliv og dyrking av egne interesser,

g. grad av individuelt tilpasset tjenestetilbud og om enkeltvedtak følges opp i praksis,

h. tjenestenes omfang samt personalets utdanningsnivå og orientering, og i. kostnader for den enkelte mht. bolig og tjenester.

2.3 Analysemuligheter og opplegg for analyse

Fra et forskningsmessig ståsted kreves det en nokså omfattende datainnsamling og analyse for å kunne gi rimelige gode svar på alle de spørsmålene som reises her, selv om arbeidet skulle begrenses til et mindre antall kommuner. Ved bruk av kvantitativt materiale er det siste forøvrig ikke avgjørende for arbeidsmengden. Begrensede ressurser og særlig den korte tiden for ferdigstillelse (2–3 md.) gjør dette etter vår vurdering lite gjennomførbart i denne omgangen.
Slik situasjonen er, har vi vært henvist til å bruke data fra eksisterende statistikk og undersøkelser i arbeidet med å belyse egenskaper ved og situasjonen til personer under 67 år med funksjonsnedsettelse, som oppholder seg i sykehjem, institusjonsliknende kommunale boliger eller andre kommunale boliger.
I samråd med Dokumentasjonssenteret foreslo NIBR i stor grad å basere arbeidet på data fra Helsetilsynets undersøkelse av boog tjenestetilbudet i de kommunale pleie-og
omsorgstjenestene i 2003 Undersøkelsen belyser de fleste spørsmålene som fra og med 2007 kan besvares gjennom analyse av IPLOS-data..
Hensikten med den omfattende undersøkelsen som Statens Helsetilsyn i 2003 gjennomførte av brukere og bruk av kommunale pleie-og omsorgstjenester, var å fremskaffe et bredere grunnlag for vurdering av tjenestenes innhold og kvalitet. Utvalget i tilsynets undersøkelse Pleie-og omsorgstjenestene i kommunene i 2003 besto av 73 kommuner, 17 prosent av landets kommuner. Undersøkelsen omfatter i alt 13 240 brukere og beboere, og er således den største undersøkelsen noensinne av brukere av kommunale pleie- og omsorgstjenester i Norge 17 .

I utvalget for Helsetilsynets undersøkelse inngår:

• samtlige med opphold i institusjon (sykeog aldershjem)

• samtlige beboere i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål

Undersøkelsen er særdeles verdifull på grunn av de detaljerte opplysningene om pleietyngde eller hjelpebehov, som igjen gjør det mulig å knytte detaljert kartlegging av tjenestetilførsel nettopp til behov. Slik foregriper undersøkelsen den lenge planlagte nasjonale statistikken IPLOS (individbasert pleie- og omsorgsstatistikk).
I en egen matrise i Vedlegg IV har vi gjort rede for de variablene i Helsetilsynets undersøkelse som er relevante i denne sammenhengen, knyttet til personlige opplysninger(1), egenskaper ved nåværende og tidligere oppholdssted(2) samt tilgang til og organisering av tjenester i hverdagen(3). Se også Vedlegg II, hvor vi har gjengitt utdrag av spørsmålsteksten i denne undersøkelsen.
I tillegg vil vi kunne støtte oss på resultatene fra den omfattende nasjonale undersøkelsen av bo- og tjenestesituasjonen for utviklingshemmede i 2005 og 2006 (Brevik og Høyland 2007). Denne undersøkelsen dekker nesten alle de områdene som er nevnt her, men den er begrenset til utviklingshemmede.

Slik vi leser notatet fra Dokumentasjonssenteret, og ut fra foreliggende relevante data, avtegner det seg et mandat for et prosjekt der NIBR undersøker:

1. antall beboere under 67 år i eldreinstitusjoner, særlig relevante kjennetegn ved beboerne og beboernes tilknytning til institusjonene (oppholdets type og varighet)

2. antall beboere under 67 år i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål, særlig relevante kjennetegn ved beboerne og beboernes bo- og tjenestesituasjon
   

Yngre personer i institusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål – utvikling over tid

17 Det er gjort nærmere rede for utvalg og datainnsamling i kap. 2 i rapporten Pleie-og omsorgstjenestene i kommunene: Tjenestemottakere, hjelpebehov og tilbud, Statens Helsetilsyn, Rapport 10/2003, Oslo, oktober 28 2003.

3.1 Innledning

3.1.1 Generell nedinstitusjonalisering de 20 siste årene

I perioden 1988 til 2006 fikk vi noen flere sykehjemsplasser, mens nesten alle aldershjemsplassene forsvant. Samlet antall institusjonsplasser ble redusert med 6000, fra 46 500 plasser i 1989 til 40 500 i 2006 (Brevik 2007a/SSB 2008). Samtidig ble også bruken av dem betydelig redusert ved at dekningsgraden gikk betydelig ned. Det ble m.a.o. etter hvert relativt færre med plass. Denne utviklingen med nedinstitusjonalisering av eldreomsorgen har pågått kontinuerlig siden slutten av 1970-årene. I perioden 1980 til 2006 ble det samlede institusjonstilbudet i Norge bygget ned til et nivå som i 2006 utgjorde 53 prosent av nivået i 1980, målt i antall enheter per innbygger over 80 år (Brevik 2007c).

Denne bevegelsen bort fra bruk av institusjon fikk sitt mest radikale og omfattende utrykk da vel 5000 utviklingshemmede ble flyttet ut av HVPU-institusjonene i perioden 1990 til 1996. Bevegelsen er videreført gjennom Opptrappingsplan for psykisk helse (1999–2008), hvor et betydelig antall personer med mentale plager er flyttet ut av institusjon. I begge grupper har de fleste flyttet til kommunale boliger.

Denne utviklingen er samtidig tett knyttet opp mot to fundamentale endringstrekk i kommunenes satsing i omsorgstjenestene – særlig etter 1988 – nemlig hjemliggjøringen og boliggjøringen av pleie- og omsorgstjenestene. Det første gjennom en omfattende satsing på mer intensiv bruk av hjemmetjenestene (hjemmehjelp og hjemmesykepleie) og gjennom utbyggingen av et kommunalt boligtilbud for eldre og funksjonshemmede.

3.1.2 Går institusjonene igjen i de kommunale fellesskapsboligene?

De siste 20 årene er generelt kjennetegnet ved avinstitusjonalisering, ikke bare for yngre personer med funksjonsnedsettelse, men også for eldre. Denne utviklingen har på den andre siden antakelig gjort det mer negativt å måtte oppholde seg i institusjon som relativt ung. Det er ikke urimelig å anta at det å bli plassert i eldreinstitusjoner eller sammen med eldre i kommunale fellesskapsboliger, kan virke krenkende og røre ved menneskeverdet hos unge. Det som ung å bli plassert sammen med gamle pleietrengende i livets sluttfase, vil rimeligvis måtte oppleves som og symbolisere mangel på verdsetting. Det vil dessuten kunne være en belastning å måtte dele hverdagen med pleietrengende eldre. Samtidig strider det klart mot de politiske prinsippene om normalisering av yngre med funksjonsnedsettelser. Det kommer vi tilbake til i kap. 6.4.

Enkelte studier (Romøren 2008, Romøren og Svorken 2003, Brevik 2007) har imidlertid vist at yngre personer fremdeles bor sammen med eldre i institusjonslignende boliger, på tross av vedvarende målsettinger om det motsatte. Den boliggjøringen vi her fremhever som en positiv utviklingstrend, synes foreløpig å ha enkelte klare begrensninger for en del av de yngre som er bosatt under slike ordninger. Vi henviste i forrige kapittel til Romørens studie av boliggjøring og eksempler på at det ikke engang i antatt «progressive» kommuner er særlig forskjell når det gjelder yngres situasjon i fellesskapsboliger og i eldreinstitusjoner, i forhold til det å måtte oppholde seg blant eldre.18 Det oppfattes på samme måte. Romøren må utvilsomt tolkes dit hen at det spiller liten rolle om yngre funksjonshemmede bor her eller der. Det må bety at felleskapsboligene i praksis oppleves og fungerer som institusjoner. Dette tankekorset bør vi ta med oss videre i lesingen av denne rapporten.

18 «Det er vanskelig å se hva som er forskjellen mellom å bo sammen pleietrengende gamle i den ene eller 32 andre konteksten » (Romøren 2008, s. 25), dvs. i sykehjem eller i kommunale felleskapsboliger.

3.2 Flere yngre i institusjon, kommunale boliger og hjemmebaserte tjenester

3.2.1 Flere yngre i eldreinstitusjoner

I kap. 1 viste vi at det i 2000 på landsbasis forelå utflyttingsplaner for 260 personer under 67 år (19 prosent) i syke- og aldershjem, jf. kap. 1.3.

På grunnlag av pleie- og omsorgsstatistikken i SSB gir vi en oversikt over utviklingen i antall personer under 67 år i syke- og aldershjem og i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål for eldre og funksjonshemmede. Resultatene fremgår av figur 3.1 nedenfor. Den viser at de nevnte planene ikke førte til noen netto reduksjon. Fra 2000 til 2002 var det tvert imot en økning på vel 200 personer under 67 år i eldreinstitusjoner, jf. figur 3.1.

Her fremgår det videre at antallet personer under 67 år i eldreinstitusjoner i perioden 1994 til 2000 lå stabilt på ca. 1600 hvert år. Siden har tallet imidlertid steget. I 2006 var det 326 flere personer under 67 år i slike institusjoner sammenliknet med år 2000, en økning på 20 prosent på seks år.

Vi skal her peke på to sentrale trekk i utviklingen av de kommunale pleie- og omsorgstjenestene de 10–15 årene, trekk som viser at personer under 67 år har blitt viktige brukergrupper. Det første gjelder den sterke veksten og den betydelige andelen som nå bor i kommunal regi i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål. Det andre er den sterke veksten og den omfattende bruken av hjemmebaserte tjenester, særlig hjemmesykepleie. Hovedtilbudet til sterkt funksjonshemmede er i dag en kommunal bolig med omfattende praktisk bistand og hjelp fra hjemmesykepleie, ofte i fellesskapsboliger med personalbase eller institusjonsliknende bo- og tjenesteopplegg.

Figur 3.1.

Antall personer under 67 år i syke-og aldershjem og i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål for eldre og funksjonshemmede 1994 til 2006. Kilde: SSB, Pleie- og omsorgsstatistikk.

3.2.2 Særlig sterk økning av yngre i omsorgsboliger etter 1994

Før 1994 ble det bygd et betydelig antall kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål, tilpassede boliger som ofte er benevnt som serviceboliger, trygdeboliger og lignende. Det ble bygd særlig mange slike boliger i tilknytning til HVPU-reformen i perioden 1990 til 1996.

Fra og med 1994 er det imidlertid bygd et stort antall såkalte omsorgsboliger, dvs. fysisk tilrettelagte boliger med minsteareal, finansiert med store bidrag fra Husbanken, jf. kap. 1.2. I 2006 var det fullført 26 400 slike boliger (Brevik 2007a).
Slik det går frem av figur 3.1 tilfalt 8500 av disse boligene beboere under 67 år (dvs. lik økningen i antall slike boliger i perioden 1994 til 2006). Relativt få av boligene har gått til utviklingshemmede, siden det vesentlige av HVPU-reformen var fullført i 1995, og veksten i antall registrerte utviklingshemmede har vært beskjeden.19 Majoriteten av disse boligene har således gått til andre brukere, dvs. yngre personer med ulike somatiske diagnoser samt til personer med psykiske diagnoser.
I 2006 tilfalt 17 575 av i alt ca. 50 000 kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål beboere under 67 år (SSB, Pleie- og omsorgsstatistikk, 2008), jf. figur 3.1. De kommunale boligene har blitt en vesentlig del av det kommunale tjenestetilbudet også til andre enn utviklingshemmede i løpet av de 10 siste årene (Brevik 2007c).

Samtidig har all vekst i de hjemmebaserte tjenestene de 10 siste årene tilfalt brukere under 67 år (Brevik 2008). En vesentlig del av denne tilveksten har gått til yngre brukere i kommunale boliger. Spørsmålet er så hvilken form for tilbud denne kombinasjonen utgjør, særlig for yngre brukere med store hjelpebehov. Dette spørsmålet gjenstår som sentralt å belyse i denne utredningen.

3.2.3 Bruk av hjemmebaserte tjenester blant brukere av pleie-og omsorgstjenestene under 67 år

I 2006 var det ca. 171 500 brukere av hjemmebaserte tjenester i Norge. Av disse var 33 prosent under 67 år, men de brukte om lag 60 prosent av årsverkene i de hjemmebaserte tjenestene. I perioden 1998 til 2006 var det en netto tilvekst på 18 500 brukere i de hjemmebaserte tjenestene (Brevik 2007c). Samtlige var under 67 år, og det ironisk nok under Handlingsplan for eldreomsorgen. Funksjonshemmede under 67 år er blitt en sentral brukergruppe av de hjemmebaserte tjenestene og i de kommunale boligene. Innslaget av hjemmesykepleie har vokst mest (Brevik 2008).

Denne sterke veksten i yngre brukere av de hjemmebaserte tjenestene er – slik vi har vist – i stor grad knyttet til veksten i antall kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål, generelt, men særlig blant de yngre brukere. Mens 46 prosent av volumet i de hjemmebaserte tjenestene til personer over 67 år i 2003 gikk til eldre bosatt i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål, gjaldt det 56 prosent blant beboerne under 67 år. Det betyr at disse jevnt over er dobbelt så ressurskrevende som dem som bor i ordinære boliger. Dette kan igjen føres tilbake til grad av funksjonstap og hjelpebehov. Boligene har således blitt en svært sentral størrelse i det kommunale tilbudet til funksjonshemmede under 67 år. 

19 betyr at disse jevnt over er dobbelt så ressurskrevende som dem som bor i ordinære boliger. Dette kan igjen føres tilbake til grad av funksjonstap og hjelpebehov. Boligene har således blitt en svært sentral størrelse i det kommunale tilbudet til funksjonshemmede under 67 år.

4 Sentrale kjennetegn ved yngre i institusjon og kommunale boliger

4.1 Opplegg for analyse av personlige kjennetegn og egenskaper ved bo- og tjenestesituasjonen til personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger

Vi vil her gi en oversikt over de temaene og problemstillingene som det er mulig å analysere ut fra foreliggende materiale i henhold til den innledende beskrivelsen av mandatet for en slik utredning. Vi vil i hovedsak måtte holde oss til dataene som foreligger i Helsetilsynets undersøkelse fra 2003. Det er for øvrig liten grunn til å anta at kjennetegnene ved forholdene for yngre i institusjoner og kommunale boliger er annerledes i dag enn den gang, ettersom tidligere analyser av utviklingen over tid viser at forholdene i de kommunale pleie-og omsorgstjenestene endrer seg langsomt. I tillegg vil vi støtte oss på relevant materiale og resultater fra andre undersøkelser som kan gi kunnskap om de spørsmålene vi har som mål å belyse iht. mandatet for utredningen. Vi viser her bl.a. til Nygård 2001, Romøren og Svorken 2003, Brevik 2007, Romøren 2008 og Brevik 2008, jf. litteraturlisten bakerst i rapporten.

Vi deler analysene av beboere under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål i fire bolker, hvorav bolk 1 til 4 tilsvarer kapittel 4 til 7 i denne rapporten. Bolkene omhandler:

1. (Kap. 4): sentrale kjennetegn ved yngre i institusjoner og kommunale boliger
2. (Kap. 5): kjennetegn ved opphold i institusjoner og kommunale boliger
3. (Kap. 6): kollektivisering av bo- og tjenestesituasjon
4. (Kap. 7): på vei mot segregert omsorgs boligbebyggelse i kommunene?

I en egen matrise i Vedlegg IV har vi gjort rede for de relevante variablene i Helsetilsynets undersøkelse, i tre deler knyttet til:

1. Personlig opplysninger
2. Egenskaper ved nåværende og tidligere oppholdssted
3. Tilgang på tjenester.

Se også Vedlegg II, hvor vi har gjengitt utdrag av spørsmålsteksten i Helsetilsynes undersøkelse fra 2003.

Vi gjør rede for personlige kjennetegn ved beboerne i institusjoner og kommunale boliger separat. Først viser vi hvordan de fordeler seg etter alder, med vekt på skillet ved 50 år. Deretter vil i gruppere dem i tre grupper etter hovedårsak til hjelpebehovet:

1. Somatiske diagnoser eller funksjonsnedsettelser
2. Psykiske diagnoser eller plager
3. Utviklingshemming

Denne inndelingen er basert på enkeltdiagnoser.

For somatiske diagnoser og nedsettelser gjør vi også rede for de mest sentrale diagnosegruppene. Videre kjenner vi konsekvensene av funksjonstapene gjennom et eget mål for nedsatt funksjonsevne i forhold til personlige gjøremål i hverdagen, gangførhet o.l. gjennom Barthels ADL-indeks, jf. Vedlegg III.

Oppsummering av kapittel 4

Beboere under 67 år i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål utgjorde i 2006 17 600 personer (35 prosent) av alle (50 200) som bodde i slike boliger, mens ca. 1900 hadde plass i eldreinstitusjoner. Forholdstallet mellom dem i institusjon og kommunal pleie- og omsorgsbolig er om lag 1:10. Vel 10 600 (55 prosent) var under 50 år.

I perioden 2001 til 2006 ble det 4000 (30 prosent) flere beboere under 67 år i kommunale boliger – de fleste med psykiske plager samt somatiske diagnoser og funksjonsnedsettelser.
I 2003 hadde seks av 10 i eldreinstitusjoner somatisk funksjonsnedsettelse som hovedårsak til hjelpebehovet. To av 10 var utviklingshemmede eller demente, mens de øvrige hadde psykiske diagnoser. Blant dem under 50 år var fysisk funksjonsnedsettelse hovedårsaken til hjelpebehovet for de aller fleste. For halvparten gjaldt det følgetilstand etter omfattende skade, hjerneslag og MS. I 2006 hadde nesten 800 av de om lag 1200 under 67 år med somatiske diagnoser og skader disse diagnosene samt medfødt funksjonsnedsettelse (annen enn utviklingshemming) og Parkinson. Det tyder samtidig på at hjelpebehovene er omfattende.
I kommunale boliger var om lag 2700 personer under 67 år kjennetegnet ved disse fem diagnosegruppene. Dette utgjør 65 prosent av alle i slike boliger med somatisk diagnose.

For 2006 har vi beregnet at det i kommunale boliger var 7850 utviklingshemmede, ca. 5000 personer med psykiske plager og om lag 4600 med somatiske diagnoser og funksjonsnedsettelser under 67 år. Samlet gir dette 45 prosent utviklingshemmede, 28 prosent med psykiske plager og 27 prosent med somatiske funksjonsnedsettelser.

Yngre i eldreinstitusjoner har noe større hjelpebehov enn eldre over 67 år i slike institusjoner. De fleste her under 50 år er svært assistansetrengende, og nesten alle kan karakteriseres som totalt hjelpeavhengige i alle basale funksjoner. I alt var om lag halvparten under 67 år med somatiske nedsettelser i eldreinstitusjoner totalt hjelpeavhengige.

I kommunale boliger hadde tre av 10 under 67 år svært stor eller stor grad av funksjonsnedsettelse. Funksjonsnedsettelse opptrådte noe hyppigere blant dem under 50 år. Av alle under 67 år i 2006 med somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpbehovet og med store eller svært stor grad av funksjonsnedsettelse, befant 900 seg i eldreinstitusjoner og ca. 1200 i kommunale boliger, dvs. at i overkant av 40 prosent var i institusjoner. Det betydelige innslaget av beboere med omfattende hjelpebehov i kommunal boliger viser at slike boliger kan erstatte institusjoner uavhengig av diagnose og grad av funksjonstap.

Utviklingshemmede hadde i 2003 en samlet hjelp fra de hjemmebaserte tjenestene på 27 timer per uke. Det var dobbelt så mye som for dem med somatiske diagnoser, og vel tre ganger så mye som blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet. Videre var det dobbelt så mange med omfattende hjelp (over 22 timer) per uke blant utviklingshemmede, som blant dem med somatiske diagnoser.

4.2 Aldersfordeling blant yngre beboere i institusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål

Avgrensningen av «yngre» i sammenheng med eldreinstitusjoner (oftest sykehjem) og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål, har vi valgt å sette ved 67 år. Institusjonene har gjennom en årrekke vært utformet og bygget for eldre, og bruken av dem regnes f.eks. i forhold til andelen av befolkningen over 67 eller 80 år. Dette er rimelig, ettersom 95 prosent av dem med plass, er over 67 år. Også i de kommunale boligene til pleie- og omsorgsformål er de eldre i flertall, idet 65 prosent i slike boliger var over 67 år i 2006. Disse boligene har imidlertid hele tiden både vært rettet mot eldre og andre funksjonshemmede, dvs. «kommunale boliger med heldøgns pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede».

Etter hvert som levealderen har gått opp, og folks helse gradvis har blitt forbedret, har også grensen for oppfatningen av og realiteten i det å være «eldre» endret seg. I dag er den øverste formelle aldersgrensen i arbeidslivet satt til 70 år. Sett i forhold til eldre og en eldretilværelse vil det være rimelig å sette grensen ved 67 år. Den samme grensen er brukt i andre sammenhenger ved analyse av «yngre i institusjon» (Nygård 2001).

Vi ser det derfor ikke som rimelig å avgrense problematikken knyttet til bruk av eldreinstitusjoner eller kommunale boliger som tilnærmet fungerer som institusjoner, til f.eks. personer under 50 år. En 55-åring vil neppe oppleve sin situasjon i en eldreinstitusjon annerledes enn en 35-åring eller en 65-åring. Vi vil imidlertid i våre analyser operere med ulike underaldersgrupper blant personer under 67 år. Vi sidestiller disse uten å begi oss inn i drøftinger av eventuelle ulikheter knyttet til spesifikke undergrupper etter alder.

På grunnlag av ikke-publiserte statistiske data fra SSB gjør vi her rede for fordelingen etter alder av personer under 67 år i «eldreinstitusjoner
20 og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål.

4.2.1 Personer under 67 år i kommunale boliger fordelt etter alder

I 2006 utgjorde beboere under 67 år i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål 35 prosent av alle (50 200) som bodde i slike boliger, eller 17 600 personer, jf. figur 3.1 i kap. 3. Dette er den dominerende boformen i kommunal regi for personer under 67 år, idet forholdstallet mellom personer under 67 år i institusjoner og kommunale pleie-og omsorgsboliger er om lag 1:10. Ut fra statistiske data er det helt på det rene at yngre funksjonshemmede som oftest er å finne i kommunale boliger, ikke i eldreinstitusjoner.

Slik det fremgår av figur 4.0 var flertallet av beboerne i kommunale boliger under 67 år. I 2006 var vel 10 000 (58 prosent) av til sammen ca. 17 500 beboere under 50 år. De øvrige beboerne var i aldersgruppen 50 til 66 år.

Økningen i antallet av disse beboerne har vært betydelig i perioden 2001 til 2006, idet det var ca. 30 prosent flere beboere i kommunale boliger i 2006 sammenliknet med år 2000. Den relative økningen har vært den samme i gruppene 0 til 49 og 50 til 66 år. Økningen har samlet vært på vel 4000 personer under 67 år. Som vi senere kommer tilbake til, er relativt få av disse utviklingshemmede. Mesteparten av tilveksten må således tilskrives personer med psykiske diagnoser og somatiske funksjonsnedsettelser. For nærmere omtale av denne utviklingen viser vi til avsnitt 4.3.5.

Figur 4.0.

Antall personer under 67 år i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål.
Gruppene 0–49 og 50–66 år. 2000–2006. Oppgaver fra SSB for NIBR 2008.

20 Vi har valgt denne betegnelsen, ettersom de aller fleste under 67 år med plass i institusjoner og hjemlede boliger har plass i somatiske sykehjem. Dette er en typisk eldreinstitusjon, idet 95 prosent av dem som oppholder seg her, er personer over 67 år, og 90 prosent er 75 år eller eldre (2006). Samtidig er det imidlertid slik at en mindre del av dem som vi har oppført som bosatt i «eldreinstitusjoner», har plass i såkalte hjemlede boformer (annen boform godkjent som institusjon) med heldøgns pleie og omsorg, dvs. boliger som er forankret i samme
lovgivning som sykehjemmene. Her bor det oftest personer under 50 år, jf. tabell 5.1 i kap. 5.1.

4.2.2 Personer under 67 år i eldreinstitusjoner fordelt etter alder

Det foreligger data fra SSB for perioden 2002 til 2006, som viser fordelingen av personer under 67 år i eldreinstitusjoner i gruppene under 18 år, 18 til 49 år og 50 til 66 år
for perioden 1997 til 2007, jf. kap. 5.1.

På grunnlag av Helsetilsynets undersøkelse fra 2003 av bo-og omsorgstilbudet til vel 13 000 personer (jf. kap. 2.3) kan vi beregne alderssammensetningen av beboerne under 67 år i både institusjoner og kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål etter de aldersgrupperinger etter vi ønsker. Dette kommer vi tilbake til i kap. 5.1, tabell 5.1.

4.3 Årsaker til hjelpebehov

En av antakelsene som ligger til grunn for denne utredningen, er at en del yngre personer urettmessig eller uriktig er plassert i eldreinstitusjoner, eller er bosatt i kommunale boliger som i utforming og drift kan likne på institusjoner. Selv om det – som vi kommer tilbake til – kan være flere grunner til at yngre er bosatt slik de er, vil de helsemessige årsakene likevel stå sentralt. For å kunne vurdere rimeligheten og hensiktsmessigheten ved at yngre er bosatt slik de er, vil kunnskap om den delen av årsakene som er knyttet til helse og nedsatt funksjonsevne uansett måtte stå sentralt. Derfor vier vi dette spørsmålet relativt stor plass i denne fremstillingen.
De fleste med nokså omfattende funksjonstap – slik tilfellet er for mange yngre i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål – har ofte flere plager og diagnoser. I det materialet som vi benytter, har man av ressurshensyn under datainnsamlingen konsentrert seg om den plagen eller nedsettelsen som etter en samlet vurdering står frem som hovedårsaken til hjelpebehovet, dvs. relatert i forhold til det kommunale bo- og tjenestetilbudet som beboeren har. Dette behøver likevel ikke være den nedsettelsen eller diagnosen som den enkelte selv opplever som den viktigste. Det siste faller imidlertid utenfor det som her er undersøkt.

 Ved hjelp av Helsetilsynets undersøkelse fra 2003 kan vi gjøre rede for årsaker til hjelpbehovet blant beboere under 67 år i institusjoner og kommunale boliger. Denne undersøkelsen kartlegger både enkeltdiagnoser hos samtlige beboere samt hovedårsaken til hjelpebehovet. I analysene vil vi gruppere disse i fire hovedgrupper: (1) utviklingshemming, (2) aldersdemens, (3) psykiske diagnoser og (4) somatiske nedsettelser. I tillegg kan vi analysere beboerne i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål etter noen sentrale somatiske diagnoser.

4.3.1 Sentrale årsaker til hjelpebehovet blant yngre i eldreinstitusjoner

Hovedårsaker

I en tidligere undersøkelse av beboere under 67 år i institusjon ble beboerne kategorisert etter om oppholdet i eldreinstitusjonen hadde bakgrunn i somatisk diagnose, sansesvikt, psykisk diagnose, kognitiv svikt, ulykke eller sosiale årsaker og uegnet bolig (Nygård 2001). Man fant at ulike somatiske diagnoser hadde en fremtredende plass, uten at disse ble spesifikt kartlagt i undersøkelsen.

En gjennomgang av materialet i Helsetilsynets undersøkelse fra 2003 (Helsetilsynet 2005) viste at de fire viktigste grunnene til hjelpebehov hos personer under 67 år i eldreinstitusjoner, var følgetilstand etter omfattende skade, hjerneslag, psykisk diagnose og demens (presenilitet). Videre fant man at sykehjemspasienter under 67 år fysisk sett var noe skrøpeligere enn gjennomsnittet. Vi kommer tilbake til disse resultatene i analysene av grunner til opphold i institusjon blant eldre under 67 år.

I den nevnte undersøkelsen fra år 2000 (Nygård 2001) var sykdom, ulykke eller sansesvikt primærårsaken når personer under 67 år ble innlagt ved en eldreinstitusjon. Selv om operasjonaliseringen av årsaken til innleggelse i denne undersøkelsen avviker noe fra Helsetilsynets undersøkelse (bl.a. ved at sosiale årsaker og boforhold er regnet som selvstendige årsaker for året 2000), understøtter disse funnene vår hypotese om at de somatiske årsakene er i majoritet.

Vår hovedhypotese har vært at en majoritet på om lag tredjedeler av beboerne under 67 år i eldreinstitusjoner har ulike somatiske diagnoser, og at denne andelen er størst blant de yngste.

Ved hjelp av data om assistansetyngde (Barthels ADL-indeks) vil vi kunne analysere hvor store funksjonsnedsettelsene og hjelpebehovene er, sammenliknet med øvrige beboere i sykehjem og andelen sterkt funksjonshemmede som bor i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål. Dette kommer vi tilbake til i kap. 4.4.

I begynnelsen av 2003 var situasjonen den at seks av 10 personer under 67 år i eldreinstitusjon hadde en somatisk diagnose som hovedårsak til hjelpebehovet. På aggregert nivå er dette den største hovedårsaken til hjelpebehov. Andelen er klart størst blant innlagte eller beboere under 50 år, hvor de aller fleste (86 prosent) er kjennetegnet ved somatiske diagnoser og funksjonsnedsettelser, jf. tabell 4.1. 

I den nevnte undersøkelsen fra år 2000 var sykdom, ulykke eller sansesvikt primærårsakene til innleggelse ved eldreinstitusjon. Selv om operasjonaliseringen av årsakene til innleggelse i denne undersøkelsen som nevnt avviker noe fra Helsetilsynets undersøkelse (bl.a. ved at sosiale årsaker og boforhold er regnet som selvstendige årsaker for året 2000), er det rimelig godt sammenfall, idet de somatiske årsakene er i majoritet.

Tabell 4.1

Hovedårsaker og sentrale somatiske enkeltårsaker til hjelpbehovet blant beboere under 67 år i eldreinstitusjoner. 2003. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.

Blant de øvrige er to av 10 utviklingshemmet eller demente, mens de resterende 15 prosentene av dem under 67 år i institusjon har psykiske diagnoser som hovedårsak til
hjelpebehovet. Kognitive plager (utviklingshemming eller demens) forekommer nesten utelukkende blant personer mellom 50 og 66 år, jf. tabell 4.2v /i xzet bakerst i rapporten).

Sentrale somatiske enkeltårsaker 21

På grunnlag av fordelingen av somatiske enkeltdiagnoser blant personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger, gir vi en oversikt over dem som jevnt over forekommer hyppigst, mens de øvrige somatiske diagnosene er ført til en samlegruppe: «andre spesifiserte somatiske diagnoser».22

Blant personer under 50 år i eldreinstitusjoner er det følgetilstand etter omfattende skade og hjerneslag som dominerer bildet, jf. tabell 4.1. Legger vi til andelen med multippel sklerose (MS) omfatter disse tre diagnosegruppene halvparten (52 prosent) av de yngste i eldreinstitusjoner, sannsynligvis oftest personer med skader i sentralnervesystemet. Senere vil vi gi mål for hvor stor
funksjonsnedsettelsen jevnt over er hos disse målt ved Barthels ADL-indeks.

En gjennomgang av 115 av 132 personer under 50 år i sykehjem i Norge i 2004 (Valnesfjord Helsesportsenter, 2005) viste at 85 prosent hadde en somatisk diagnose, mot 86 prosent i vårt materiale fra 2003. Sammenfallet er stort.
Her fant man imidlertid at andelen med MS var 32 prosent, og andelen med hjerneslag var 7 prosent, mot henholdsvis 7 og 14 prosent i Helsetilsynets materiale to år tidligere. Andelene med kreft (3 prosent) og hodeskade etter ulykke eller følgetilstand etter omfattede skade (30 prosent) var den samme i de to undersøkelsene. Det er imidlertid ikke urimelig at sammensetningen av de somatiske enkeltårsakene varierer over tid med et så lite absolutt utvalg. Andelen med somatiske diagnoser er imidlertid den samme.

21 Foruten hovedkategoriene er det for de somatiske diagnosene skilt ut til sammen 20 sentrale enkeltdiagnoser. De øvrige er samlet under kategorien «andre somatiske diagnoser». Etter en gjennomgang av forekomstenes hyppighet i målgruppen for denne analysen, har vi for personer i eldreinstitusjoner beholdt seks av disse diagnosene, og for dem i kommunale boliger åtte, jf. tabell 4.1. og 4.2v ( i tabellvedlegg bakerst i rapporten). De øvrige diagnosene – som alle forkommer i mindre enn 1 prosent av tilfellene – har vi slått sammen med den etablerte restkategorien «andre somatiske diagnoser».
22 For de aldersgrupperingene som vi benytter her, overstiger andelen personer med ulike øvrige enkeltdiagnoser sjelden 1,0 prosent av samtlige diagnoser. De viktigste er således representert i tabell 4.1. og 4.2v.

Blant personer mellom 50 og 66 år i eldreinstitusjoner er det vesentlig færre (56 prosent) med somatiske diagnoser og skader. Innslaget av personer med de tre nevnte diagnosegruppene (følgetilstand av skade, hjerneslag og MS) er imidlertid betydelig (37 prosent), jf. tabell 4.2v. Kreftsykdommer og rusproblemer gjelder imidlertid svært få.

Disse resultatene kan tyde på at plasseringen av personer under 67 år i eldreinstitusjoner i betydelig grad er knyttet til omfattende helseproblemer, sterkt nedsatt funksjonsevne og mangel på fullgode alternativer.
I Helsetilsynets undersøkelse ble hovedårsaken til hjelpebehovet kartlagt, men for de fleste har problemene som regel flere årsaker. I den nevnte undersøkelsen fra 2000 (Nygård 2001) ble dette aspektet kartlagt. Her går det frem at mange har svært sammensatte funksjonsnedsettelser, særlig de yngste.23

Det er imidlertid også slik at boforhold og sosiale forhold er medvirkende eller primære årsaker til plassering i eldreinstitusjon. Når uegnet bolig eller andre sosiale årsaker er
angitt som primærårsak, er det som regel angitt andre primærårsaker i tillegg.

Den gang viste undersøkelsen blant alle mellom 0 og 66 år at om lag hver 10. hadde uegnet bolig, og 8 prosent hadde andre sosiale årsaker som primær årsak til plassering i eldreinstitusjon. Dette gjelder særlig personer under 40 år.
Om lag hver tredje hadde boligforhold som medvirkende årsak, og for like mange var andre sosiale årsaker medvirkende årsak (Nygård 2001).

Dette viser at årsaksbildet er sammensatt. Det er ikke bare sykdom og funksjonsnedsettelse, men også boligforhold og ulike sosiale forhold som mer eller mindre ligger til grunn for slik plassering i 30 til 40 prosent av tilfellene. Det er ikke vesentlige grunner til å anta at dette er særlig annerledes i dag. Dette understreker etter vår vurdering at de fleste yngre med plass i eldreinstitusjon kjennetegnes ved å være omfattende hjelpeavhengige.

23 For de sju barna (kategorien 1-18 år) er det angitt 23 primærårsaker, noe som er en tydelig indikasjon på at disse personene har et omfattende og meget sammensatt sykdomsbilde. For de 24 personene i aldersgruppen 46 19-30 år er det angitt 39 primærårsaker (Nygård 2001, kap. 2.3).

4.3.2 Kommunal bolig for pleie-og omsorgsformål til eldre og funksjonshemmede

Hovedårsaker

Mens somatiske diagnoser og plager var hovedårsak til hjelpebehovet blant majoriteten av dem under 67 år med plass i eldreinstitusjoner, er det utviklingshemmede som dominerer diagnosebildet blant dem i samme alder som bebor de kommunale boligene til pleie- og omsorgsformål, jf. tabell 4.3.
Her er situasjonen den at halvparten av beboerne under 67 år ved årsskiftet 2002– 2003 var utviklingshemmet. Den andre halvdelen hadde ulike somatiske eller psykiske diagnoser, fordelt med tilnærmet halvparten på hver, jf. tabell 4.3.
Andelen utviklingshemmede i kommunale boliger er særlig stor blant de yngste beboerne, men den avtar betydelig med tiltakende alder, jf. tabell 4.3. Dette betyr igjen at andelene med psykiske og somatiske diagnoser tiltar gradvis med alder, fra 34 prosent i alderen mellom 0 og 29 år til 60 prosent i aldersgruppen 50 til 66 år, jf. tabell 4.3.
Økningen i andelen med somatiske diagnoser øker dessuten fra 17 prosent blant beboere under 30 år til 32 prosent i alderen 50 til 66 år. Dette betyr at det relativt sett er langt færre med somatiske plager blant yngre i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål enn blant yngre i eldreinstitusjoner. Målt i absolutte tall er imidlertid situasjonen helt annerledes. Dette kommer vi tilbake til i pkt. 4.3.3.

Sentrale somatiske enkeltårsaker

Selv om somatiske diagnoser og ofte somatisk betingete skader for hver fjerde beboer er hovedårsak til hjelpebehovet, og derfor en vesentlig del av forklaringen på at yngre personer er bosatt i kommunale boliger til pleieog omsorgsformål, dreier det seg også her i seks av 10 tilfeller om diagnoser og skader som ofte er relatert til sentralnervesystemet. Dette gjelder følgetilstander etter omfattende skade, medfødt annen funksjonsnedsettelse enn utviklingshemming, hjerneslag og multippel sklerose, som til sammen omfatter 15,9 prosent, mot 23,8 prosent med somatiske diagnoser i alt. Innslaget av de to første er det samme (8,4 prosent) blant alle under 67 år, uavhengig av aldersgruppering, jf. tabell 4.3. Andelene med MS og hjerneslag er rimeligvis lavere blant de yngste enn blant de eldste under 67 år.
Dermed er andelene med hovedårsak til hjelpebehovet utgått fra disse fire diagnosene vel dobbelt så stort blant dem mellom 50 og 66 år sammenliknet med dem under 30 år, henholdsvis 8 og 19 prosent, jf. tabell 4.3. De absolutte tallene ser imidlertid annerledes ut, jf. pkt. 4.3.3.

Tabell 4.3

Hovedårsaker og sentrale enkeltårsaker til hjelpebehovet blant beboere under 67 år i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål i 2003. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.

4.3.3 Antall personer under 67 år i kommunale boliger og eldreinstitusjoner etter hovedårsak til hjelpebehovet

Så langt har vi gjort rede for den relative fordelingen av personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål etter hovedårsak til hjelpebehovet. Vi ønsker imidlertid også å beregne hvor mange som i absolutte tall inngår i disse årsaksgruppene, både etter type oppholdssted og etter alder i dag (2006).24

Vi benytter her oppgavene over fordelingen mellom årsaksgruppene, slik de fremgår av Helsetilsynets undersøkelse fra 2003 – slik vi allerede har gjort rede for – og fordeler alle beboere i eldreinstitusjoner og kommunale boliger i 2006 på samme måte som i 2003. Videre beholder vi fordelingen av beboerne etter alder, slik den er i datamaterialet fra Helsetilsynets undersøkelse i 2003, og anvender den på beboerne i kommunale boliger i 2006, ettersom denne fordelingen er nærmest identisk med den vi finner ved bruk av de statistiske oppgavene.25

Vi forutsetter videre at fordelingen eller andelen personer i de ulike årsaksgruppene er den samme i 2006 som i 2003. De vil de nok ikke helt ut være, selv om hovedbildet er det samme. Dette kommer vi tilbake til, jf. avsnitt 4.3.5. Det er imidlertid dette vi ønsker å få frem, ikke en detaljert beregning av det nøyaktige omfanget.

24 Vi benytter året 2006, som er det siste året hvor registreringene av antall beboere i kommunale boliger og institusjoner er basert på summariske skjemaer og er sammenliknbare med tidligere år. Fra og med 2007 er de samme oppgavene basert på IPLOS (individbaserte data) og gir for boliger oppgaver som ikke er sammenliknbar med tidligere år, jf. kommentarer til statistikk om Pleie- og omsorgstjenester, tabell 4v ( tabellvedlegg bakerst irapporten), Bebuarar i bustader til pleie- og omsorgsformål etter alder. 1994-2007, SSB 2008.

25 En spesialutkjøring av data ved SSB for NIBR gir oppgaver over fordelingen av beboere i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål både i 2002 (2003) og 2006. Fordeling mellom aldersgruppene iht. fordelingen etter alder i Helsetilsynets undersøkelse fra januar 2003, gir en fordeling mellom personer under 50 år og 50 til 66 år på henholdsvis 58,5 og 41,5 prosent. Iht. Pleie- og omsorgsstatistikk, SSB, var den statistiske fordelingen i 2002 henholdsvis 58,3 og 41,7 prosent, mens den i 2006 statistisk var 59,0 og 41,0 prosent. Alle disse tre fordelingene er tilnærmet identiske. Dette betyr at data i Helsetilsynets undersøkelse om fordeling av beboerne i kommunal bolig etter alder er fullt ut representative. Avvikene er marginale (0,5 prosentpoeng i 2006 i forhold til Helsetilsynets undersøkelse 2002–2003). Fordelingen mellom de tilsvarende aldersgruppene blant personer under 67 år i eldreinstitusjoner var henholdsvis 18,6 og 81,4 prosent i Helsetilsynets materiale i 2002–2003, mens fordelingen iht. spesialkjøring for året 2006 i SSB viser henholdsvis 17,8 og 82,2, dvs. et avvik på 0,8 prosentpoeng. 49

På grunnlag av de relative fordelingene av antall personer i de ulike årsaksgruppene etter alder for beboere både i kommunale boliger og eldreinstitusjoner iht. til Helsetilsynets undersøkelse i 2003, har vi beregnet de tilsvarende absolutte tallene og dermed den absolutte fordelingen av de 17 575 beboerne under 67 år i kommunale boliger og de 1924 under 67 år med plass i eldreinstitusjoner i 2006, jf. tabell 4.4v ( i tabellvedlegget bakerst i rapporten). For å lette oversikten har vi gjengitt de samme absolutte talloppgavene for personer under og over 50 år og personer under 67 år samlet, jf. tabell 4.5v og 4.6v i tabellvedlegget bakerst i rapporten.

Fordeling etter type oppholdssted og alder
Flertallet av beboerne under 67 år i institusjoner og boliger er under 50 år og bor som oftest i kommunale boliger.

Oppholdssted

I 2006 var det 19 500 personer under 67 år som bodde i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål eller eldreinstitusjoner (sykehjem). Av disse hadde ni av 10, eller 17 600, opphold i kommunale boliger, mens vel 1900 hadde plass i sykehjem, jf. tabell 4.6v (i tabellvedlegget bakerst i rapporten).

Alder

50 En vesentlig andel, ca. 10 600 personer
(55 prosent), er under 50 år. De øvrige, ca. 8700, er mellom 50 og 66 år, jf. tabell 4.6v (i tabellvedlegget bakerst i rapporten). Blant beboerne i eldreinstitusjoner gjelder dette, som tidligere nevnt, imidlertid relativt få (18 prosent), mens i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål utgjør personer under 50 år nærmere seks av 10 (58,5 prosent av alle under 67 år – omregning av talloppgaver i tabell 4.5v og 4.6v). Det henger i vesentlig grad sammen med det stor innslaget av utviklingshemmede under 50 år i kommunale boliger, jf. tabell 4.4v (i tabellvedlegget bakerst i rapporten).

Om vi holder utviklingshemmede og de få aldersdemente (presenile) utenfor, er det blant beboere med psykiske og somatiske diagnoser i kommunale boliger og eldreinstitusjoner 43 prosent under 50 år (beregnet på grunnlag av talloppgaver i tabell 4.5v og 4.6v). Dette er likevel en betydelig andel.

Fordeling etter hovedårsak til hjelpebehovet

Innledningsvis vil vi vise fordelingen mellom de 19 500 personene under 67 år som i 2006 bodde i kommunal regi etter hovedårsak til hjelpebehovet, og hvordan personer med samme hovedårsak er fordelt mht. type oppholdssted (institusjon eller bolig) og alder. Dette på grunnlag av beregningene nevnt ovenfor og slik fordelingen fremgår av oppgavene i tabell 4.5v og 4.6v i tabellvedlegget bakerst i rapporten. Resultatet fremgår av figur 4.1.

Her går det frem at nesten halvparten 26 (46 prosent) av samtlige er utviklingshemmede. Videre har 25 prosent psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet. For de øvrige (27 prosent) ligger det i hovedsak somatiske diagnoser til grunn for hjelpebehovet. I tillegg er det to prosent som er demente.

Slik det fremgår av figur 4.1, var det i 2006 i kommunale institusjoner og boliger til pleie- og omsorgsformål om lag 9000 utviklingshemmede (8900), mellom 4500 og 5000
med psykiske diagnoser (4768) og mellom 5000 og 5500 med ulike somatiske diagnoser (5306).

Figur 4.1

Hovedårsaker til hjelpebehovet blant personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger fordelt mellom beboere under og over 50 år. Antall personer i 2006 fordelt som i 2003: Kilde: SSB og Helsetilsynet 2003.

Oppsummert var situasjonen i 2006 at den ene halvparten av personene under 67 år i kommunale eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål besto av beboere med somatiske og psykiske diagnoser, fordelt med om lag like mange i hver gruppe, eller ca. 5000. Dette er viktige opplysninger for forståelsen og vurderingen av omfanget av de funksjoner slike tilbud dekker. Like sentralt er det å være klar over at halvparten av de kommunale boligene til personer under 67 år er bebodd av utviklingshemmede.

Personer under 67 år i ulike årsaksgrupper fordelt etter type oppholdssted og alder

26 Her er 169 personer med uspesifisert diagnose holdt utenfor beregningen. Grunnlaget for denne prosentueringen er med andre ord 19 360 personer.

Utviklingshemmede

Av 8900 utviklingshemmede med kommunalt botilbud hadde nesten samtlige (97,5 prosent) opphold i kommunale boliger, jf. tabell 4.7v (i tabellvedlegget bakerst rapporten). Blant utviklingshemmede i slike boliger var 6000, eller to av tre, under 50 år, jf. figur 4.1. Disse utgjorde alene 31 prosent av alle beboere (19 500) under 67 år i slike boliger og eldreinstitusjoner i 2006. Unge utviklingshemmede var således den største
enkeltgruppen.

Psykiske diagnoser

Av de 4700 under 67 år med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, bor nesten samtlige (96 prosent) i kommunale boliger, jf. tabell 4.7v (i tabellvedlegget bakerst i rapporten). Også blant disse består majoriteten, vel 2400, av personer under 50 år.

Somatiske diagnoser

Av de 5300 under 67 år med somatiske diagnoser oppholdt 22 prosent seg i eldreinstitusjoner, jf. tabell 4.7v. Tre av fire av disse var imidlertid mellom 50 og 66 år, mens de øvrige (270 personer) var under 50 år i 2006, jf. figur 4.1. Blant de ca. 4100 som bor i kommunale boliger, er fire av 10, eller i underkant av 1800 personer, under 50 år. I kommunale boliger er det således færrest beboere under 50 år blant dem med somatiske diagnoser, en del flere blant dem med psykiske diagnoser og aller fleste blant utviklingshemmede.

4.3.4 Fordeling av antall personer med særskilte somatiske diagnoser etter type kommunalt oppholdssted og alder

Vi har allerede vist at personer med særskilte somatiske diagnoser som følgetilstander etter omfattende skade, medfødt annen funksjonsnedsettelse enn utviklingshemming, hjerneslag og multippel sklerose utgjør en betydelig andel av dem under 67 år med somatiske diagnoser som bor i kommunal regi. Som vi senere skal vise, har de fleste av disse omfattende funksjonstap og til dels store hjelpebehov. De vil være sentrale både i forhold til omfanget av bruken av kommunale tjenester og organiseringen av tjenester i forhold til hjelp, pleie og omsorg i hverdagen. Derfor vil vi gjøre nærmere rede for hvordan disse og de øvrige med somatiske diagnoser fordeler seg i forhold til type oppholdssted og alder.

Legger vi personer med Parkinson til de fire øvrige nevnte somatiske diagnosegruppene, dreier det seg om i alt om lag 3500 personer under 67 år, jf. figur 4.2. Av disse er nærmere 800 plassert i eldreinstitusjoner og utgjør således 23 prosent av personene med disse diagnosene som er bosatt i kommunal regi. De øvrige bor i kommunale boliger. Vår hypotese at det er betydelig sammenheng mellom grad av funksjonstap og plassering i institusjon blant personer under 67 år. Dette kommer vi tilbake til.

Figur 4.2

Sentrale somatiske årsaker til hjelpebehovet blant personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger fordelt på dem under og over 50 år. Antall personer i 2006 fordelt som i 2003. Kilde: SSB og Helsetilsynet 2003.

Videre er om lag 1400 (40 prosent) av dem som tilhører disse fem somatiske diagnosegruppene under 50 år. De yngste utgjør m.a.o. en betydelig andel av dem med slike diagnoser som er bosatt i kommunal regi. Personer med hjerte-eller lungediagnose, kreft eller rusproblemer utgjør bare en mindre del av dem som bor kommunalt, 650 personer, hvorav sju av 10 er mellom 50 og 66 år og bor i kommunale boliger.

De øvrige 1200 har en rekke andre somatiske diagnoser, og halvparten er under 50 år. Vår hypotese er at en betydelig del av disse har omfattende funksjonstap.

4.3.5 Personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger etter hovedårsak til hjelpebehovet

 Så langt har vi tatt utgangspunkt i fordelingen av beboerne under 67 år etter hovedårsak til hjelpebehovet. Vi har funnet det riktig først å ta utgangspunkt i hovedårsakene til hjelpebehovet, for deretter å gi en oversikt over hvordan personer med ulike helseproblemer eller funksjonsnedsettelser fordeler seg etter type oppholdssted og alder. Dette er bl.a. fordi en i pleie- og omsorgssammenheng nettopp har tatt separat utgangspunkt i ulike grupper på grunnlag av ulike helsemessige årsaker til hjelpebehov. En har således skilt klart mellom og fremstilt og behandlet utviklingshemmede, personer med psykiske diagnoser og øvrige funksjonshemmede hver for seg, jf. f.eks. HVPU-reformen, Opptrappingsplan for personer med psykiske diagnoser, rusomsorgen osv.

Vi har imidlertid valgt å beskrive forholdet mellom hovedårsaker til hjelpebehov og type oppholdssted også på en annen måte. Her tar vi utgangspunkt i boformer, for deretter å vise hvordan beboerne er fordelt etter hovedårsak til hjelpebehovet, dvs. etter om de bor i eldreinstitusjoner eller kommunale boliger. Vi kunne ha startet her, men har som anført ovenfor valgt å gjøre begge deler.

Vi har i kap. 4.3.1 og 4.3.2 gjort rede for den relative fordelingen av personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger. Her følger fordelingen i absolutte tall ut fra de relative fordelingene i 2003 overført på beboerne under 67 år i 2006. Resultatet fremgår av figur 4.3. 27 Denne fremstillingen endrer ikke de relative fordelingene som vi allerede har vist, den viser bare det samme i absolutte tall beregnet for året 2006.

27 Vi har valgt å bruke tallene slik de umiddelbart fremgår av beregningene, uten avrunding eller drøfting av maksimums-eller minimumsstørrelser. Dermed blir det lettere å relatere tallene i figurene til talloppgavene i tabellene. Vi pretenderer imidlertid ikke å utlegge de beregnede størrelsene som eksakte, bare som størrelsesordner.

I kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål

I de kommunale boligene til pleie- og omsorgsformål dominerer utviklingshemmede som beboergruppe med 8750 personer, hvorav 6000 – eller som tidligere nevnt, to av tre – er under 50 år. De demente er få og talte i 2006 ca. 100 personer i alderen mellom 50 og 66 år, mens det var 261 demente i samme alder i eldreinstitusjoner, jf. figur 4.3.

Dernest befant det seg i 2006 nærmere 4500 personer under 67 år med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpbehovet, i de kommunale boligene.
Til slutt var det 4100 personer under 67 år med somatisk diagnose som hovedårsak til hjelpebehovet.

Figur 4.3

Personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål fordelt etter hovedårsak til hjelpebehovet. Kilde: SSB 2008 og Helsetilsynet 2003.

Samlet fordelte de 17 575 under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål slik at det var 50 prosent utviklingshemmede, 25,5 prosent med psykiske diagnoser og 23,5 prosent med somatiske diagnoser, mens 0,5 prosent var demente.

Modifisert beregning for 2006 av antall personer i kommunale boliger etter hovedårsak til hjelpebehovet

Utviklingshemmede i kommunale boliger har imidlertid etter hvert fått et avtakende relativt omfang etter den store utbyggingen i regi av HVPU-reformen i årene 1990 til 1996. Det vesentlige av veksten i beboere under 67 år i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål etter den tid må derfor tilskrives beboere med somatiske og psykiske diagnoser.28

I 2006 vil det således både relativt og absolutt være noen få flere med psykiske og somatiske diagnoser, siden antall beboere under 67 år har økt med 3200 personer fra 2002 til 2006, samtidig som de utviklingshemmede antakelig ikke har blitt vesentlig flere.

Som nevnt i kap. 3.1.2, vokste også antall utviklingshemmede med 3200 fra 1997 til 2006, eller med gjennomsnittlig ca. 400 per år. De av disse i alderen 20 til 66 år som bodde i kommunale boliger, utgjorde i 2005 ca. 40 prosent av samtlige.29 Det betyr at økningen i antall utviklingshemmede i kommunale boliger anslagsvis har vært om lag 160 per år, eller ca. 650 i perioden 2002 til 2006.

Ut fra Helsetilsynets data var det 7200 utviklingshemmede i kommunale boliger i 2002. Med en antatt tilvekst på 650 gir dette 7850 utviklingshemmede i kommunale boliger i 2006. Dette gir igjen 9725, minus 100 (demente), er lik 9625 med somatiske diagnoser og psykiske plager av i alt 17 575 beboere det året, i stedet for 8665, slik vi tidligere har beregnet, dvs. om lag 1000 flere personer.

Om vi beholder fordelingen mellom dem med somatiske diagnoser og psykiske diagnoser slik den fremgår av tabell 4.2, gir dette estimatet som resultat at det for personer under 67 år i 2006 var om lag 5000 med psykiske diagnoser og ca. 4600 med somatiske diagnoser i kommunale boliger. Dette gir en samlet fordeling med 45 prosent utviklingshemmede, 28 prosent med psykiske diagnoser og 27 prosent med somatiske diagnoser.

28 Veksten på 3200 beboere under 67 år i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål fra 2002 til 2006 utgjøres sannsynligvis i det vesentlige av andre enn psykisk utviklingshemmede. Inntil det foreligger IPOS-data med diagnoser i forhold til samlet antall beboere i kommunale boliger, mangler vi imidlertid data til å kunne analysere dette eksakt. Dette betyr mest sannsynlig at den relative andelen personer med somatiske og psykiske diagnoser er noe større enn det som fremgår av tabell 4.4, men ikke vesentlig, ettersom vel 14 378 av de 17 575 brukerne i 2006 allerede var beboere i 2002.

29 Dette er beregnet på grunnlag av Brevik og Høyland 2007. I vår landsomfattende undersøkelse av utviklingshemmedes bo-og tjenestesituasjon fant vi at ca. 7850 i alderen 20 til 66 år bodde i kommunale boliger i 2005, pluss anslagsvis 150 under 20 år i samme type boliger, til sammen 8000 personer. Dette er sterkt sammenfallende med det antallet vi har beregnet for 2005 på grunnlag av Helsetilsynets undersøkelse, dvs. 7850 personer,
i 2002. Med en antatt tilvekst på 650 gir dette 7850 utviklingshemmede i kommunale boliger i 2006. Dette gir igjen 9725, minus 100 (demente), er lik 9625 med somatiske diagnoser og psykiske plager av i alt 17 575 beboere det året, i stedet for 8665, slik vi tidligere har beregnet, dvs. om lag 1000 flere personer.

I eldreinstitusjoner

Her tar vi for oss alle under 67 år under ett. Slik det fremgår av figur 4.3 er somatiske diagnoser hovedårsaken til hjelpebehovet for i underkant av 1200 av de vel 1900 som hadde plass i eldreinstitusjoner i 2006, mens de øvrige besto av ca. 300 med psykiske diagnoser, 260 demente og 150 utviklingshemmede. Det er dem med somatiske diagnoser som er de mest fremtredende.

4.3.6 Personer under 67 år med sentrale enkeltårsaker til hjelpebehovet

I eldreinstitusjoner

Av figur 4.4 går det frem at det blant personer under 67 år i institusjoner er om lag 270 som er kjennetegnet ved senfølger av omfattende skade eller medfødt annen funksjonsnedsettelse (enn utviklingshemming), samtidig som ca. 520 personer har sentralnervesystemrelaterte diagnoser som Parkinson, MS og hjerneslag. Disse fem diagnosene omfatter nesten 800 av de henimot 1200 med somatiske diagnoser i eldreinstitusjoner. Vi formoder at det ofte dreier seg om personer med omfattende hjelpebehov. Dette kommer vi tilbake til i avsnitt 4.4.

I kommunale boliger

Også blant beboere i kommunale boliger utgjør de nevnte fem diagnosegruppene et betydelig innslag, både blant dem over og under 50 år, relativt oftest blant de yngste. Vi finner således henholdsvis 600 og 900 personer med senfølger av omfattende skade eller medfødt annen funksjonsnedsettelse. I tillegg er det 1200 som er rammet av hjerneslag, MR eller Parkinson, herav 325 under 50 år. I alt er nesten 2700 personer under 67 år i kommunale boliger kjennetegnet ved disse nevnte fem diagnosegruppene, eller 65 prosent av alle i kommunale bolig med somatisk diagnose. Vår hypotese at disse er vel så hjelpetrengende som utviklingshemmede i kommunale  boliger.30 Hjerte- eller lungediagnose, kreft eller rusproblemer utgjør på sin side vel 500 tilfeller. De øvrige 900 har en rekke andre ulike somatiske plager, som også kan medføre betydelige hjelpebehov, slik vi kommer tilbake til.

4.4 Hjelpebehov målt ved pleietyngde

4.4.1 Om mål av funksjonsnedsettelse og pleiebehov

I tilknytning til tidligere analyser har vi utarbeidet en detaljert oversikt og en konkret funksjonell beskrivelse av de ulike nivåene for funksjonstap eller pleietyngde (Brevik 2007c). Ved hjelp av data om dette (Barthels ADL-indeks) vil vi kunne analysere i hvilken grad de ulike beboerne under 67 år er funksjonshemmet, og hvor store hjelpebehovene er. Dette er en ofte benyttet metode for å måle omfanget av funksjonssvikt i sentrale egenomsorgsfunksjoner som f.eks. personlig stell, evne til å kle på seg og spise selv samt gangførhet. Grad av funksjonstap er vurdert i forhold til noe mer omfattende funksjonssvikt målt i forhold til 10 ulike funksjoner knyttet til evnen til å klare seg i hverdagen på det personlige plan.31

Vi har i et eget vedlegg til dette notatet (Vedlegg IIIa og b) gjort rede for konstruksjonen av indeksen og rangeringen etter grad av funksjonstap i ulike grupper samt beskrivelsen av funksjonsnivået. Indeksen gjør oss i stand til rent funksjonelt å beskrive type og grad av funksjonstap hos ulike beboere. Dette målet gjør det også mulig å sammenlikne hjelpebehov hos vår målgruppe med øvrige beboere i sykehjem og ulike grupper yngre funksjonshemmede i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål.

Slik vi har brukt indeksen, tiltar grad av funksjonstap med tiltakende skåre på indeksen, som går fra 0 til 20. Funksjonsnivå og hjelpebehov brukes i det følgende som synonyme begreper.

30 Vår undersøkelse fra 2005–2006 (Brevik og Høyland 2007) viste at utviklingshemmede i kommunale boliger i gjennomsnitt mottok 32 timer praktisk hjelp per uke, eller om lag ett årsverk, op. cit. kap. 3.4.3, s. 87.

31 Det er benyttet 10 funksjoner knyttet til (a) grad av bevegelsesevne, (b) evnen til å ivareta personlige gjøremål, (c) kontroll av vannlating og avføring, og (d) evne til å kunne kle på seg og spise. Det er gjort nærmere rede for disse i Vedlegg II a.

Figur 4.4

Personer under 67 år i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål med sentrale enkeltårsaker til hjelpebehovet fordelt etter type årsak. Absolutte tall. 2006. Kilde: SSB 2008 og Helsetilsynet 2003.

Vi har tidligere analysert grad av funksjonstap hos personer over 67 år (Brevik 2007c) i institusjoner og kommunale boliger. Fra andre analyser vet vi at utviklingshemmede jevnt over har store ADL-tap og omfattende bruk av hjemmebaserte tjenester (Brevik og Høyland 2007). Vi vet imidlertid mindre om øvrige funksjonshemmede under 67 år. Det er imidlertid rimelig grunn til å anta at hjelpebehovene blant dem med somatiske diagnoser er vesentlig mer omfattende enn blant de eldre, og antakelig jevnt over større enn blant utviklingshemmede, særlig blant
de yngste under 67 år. Slike data er viktige for kunnskapen om noe av årsakene til at disse personene befinner seg i institusjoner og kommunale boliger.

4.4.2 Grad av funksjonstap etter hovedårsak til hjelpebehov, alder og type oppholdssted

Vi vil innledningsvis gi en samlet oversikt over gjennomsnittlig skåre i Barthels pleieindeks etter alder, både hos yngre i eldreinstitusjoner og kommunale boliger. Videre viser vi tilsvarende skåre for personer over 67 59 år og personer i de samme aldersgruppene som bor hjemme. Resultatene fremgår av tabell 4.8v (i tabellvedlegget bakerst i rapporten).

Generelt er det slik at de brukerne av pleie- og omsorgstjenestene som bor hjemme, jevnt over har minst hjelpebehov. Personer i kommunale boliger har i alle aldersgrupper jevnt over noe større grad av funksjonsnedsettelse, mens hjelpebehovene er størst blant dem som har opphold i institusjon, jf. tabell 4.8v.

Mens personer under 67 år i kommunale boliger i gjennomsnitt skårer 4,9 poeng i Barthels pleieindeks, er tilsvarende skåre 12,7 i eldreinstitusjoner, mot 11,4 blant personer over 67 år. Det betyr at yngre i eldreinstitusjoner har noe større hjelpebehov enn eldre over 67 år.
Hjelpebehovene i institusjonen er størst blant dem med somatiske diagnoser, med 13,9 poeng i gjennomsnitt, mot 10,0 poeng blant utviklingshemmede i institusjoner (som til gjengjeld er svært få). Funksjonsnedsettelse av den typen vi her måler, er rimeligvis lavest blant personer med psykiske diagnoser, jf. tabell 4.8v.

Vi skal her konsentrer oss om de nest største 60 gruppene blant de yngste, som er personer med somatiske funksjonsnedsettelser og psykiske diagnoser. De utviklingshemmede – som er den størst gruppen – skal vi komme tilbake til når vi ser på hjelpebehovene i forhold til antall timer mottatt hjelp per uke. Dette fordi utviklingshemmede bistandsbehov ikke bare er bestemt av den type funksjonsnedsettelser som måles ved hjelp av Barthels ADL-indeks, men også av selve utviklingshemmingen, med de ekstra behov for bistand som i ulik grad følger av den.

4.4.3 Funksjonsnedsettelse blant beboere med somatiske og psykiske diagnoser

Somatiske diagnoser 

I eldreinstitusjoner

Vi har allerede vist at personer med ulike somatiske diagnoser i gjennomsnitt skårer 13,9 poeng i Barthels ADL-indeks. Hva betyr så det? Vi har karakterisert gruppen som skårer fra 10 til 14 poeng i Barhels indeks – og som vi har betegnet som personer med «store» funksjonstap – på følgende måte (utdrag av beskrivelsen i Vedlegg IIb av de konkrete funksjonstapene på ulike nivåer):
«De aller fleste betydelige problemer med å forflytte seg, og tre av fire kan overhodet ikke gå i trapp, mens hver tredje enten må bruke rullestol eller ikke klare å flytte seg selv på golvplan. Forflytning mellom stol og seng er problematisk for de fleste. Hver tredje kan kun sitte med mye hjelp.

Samtlige må ha hjelp til bading og personlig hygiene og nesten alle trenger hjelp noe eller mye hjelp på toalettet. [...] Samtlige trenger hjelp til påkledning og sju av 10 til det meste, mens halvparten trenger noe hjelp til å spise. Gjennomsnittet for sykehjemspasienten befinner seg i dette området (Romøren og Svorken 2003).»

Vi har tidligere vist (tabell 4.1) at nærmere ni av 10 under 50 år i eldreinstitusjoner har somatisk diagnose som hovedårsak til hjelpebehovet. Selv om de er relativt få (jf. figur 4.1), er de fleste svært hjelpetrengende. De skårer i gjennomsnitt 16,8 poeng på Barthels ADL-indeks. I tillegg går det frem at 83 prosent tilhører den tyngste gruppen, målt ved funksjonsnedsettelse, dvs. den vi har betegnet som svært «Svært stor grad», med en skåre på 15 til 20 poeng i Barthels ADL-indeks, jf. tabell 4.9. I Vedlegg IIIb har vi beskrevet hva som konkret kjennetegner denne gruppen, og gjengir her:

«Omtrent samtlige har helt ut behov for hjelp til alle de basale funksjonene for å kunne eksistere i live. Evnen til å bevege seg og stelle seg er borte for omtrent samtlige. Bare noen få har enda inntakt den første av de nevnte funksjonene de ervervet som barn, det å spise på egen hånd idet ni av 10 trenger hjelp til å spise.
Nesten samtlige av disse personene kan karakteriseres som totalt hjelpeavhengige i alle basale funksjoner, og er dermed sterkt pleietrengende.

Også blant dem mellom 50 og 66 år har 45 prosent en svært stor grad av funksjonsnedsettelse og tilsvarende store hjelpebehov. Omregnet innebærer dette at vel halvparten av de nærmere 1200 under 67 år med somatiske diagnoser i eldreinstitusjoner i 2006 er fullstendig hjelpeavhengige. Ytterligere vel 20 prosent har store funksjonstap. Til sammen var tre av fire personer under 67 år, eller ca. 900, karakterisert ved betydelige funksjonstap, der de aller fleste av dem antakelig har hjelpebehov på linje med eller større enn en ordinær eldre sykehjemspasient.

I kommunale boliger

Grad av funksjonstap blant dem med somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, er vesentlig mindre blant dem under 67 år i kommunale boliger. Disse skårer i gjennomsnittet seks til sju poeng i Barthels ADL-indeks. Innslaget av personer med betydelige funksjonstap er likevel ikke ubetydelig, i det to av 10 har stor grad av funksjonstap, jf. tabell 4.9. Andelen med stor grad av funksjonstap er dessuten noe større blant dem under enn dem over 50 år.

Tabell 4.9

Grad av funksjonstap hos personer med somatiske diagnoser og psykiske diagnoser etter hovedårsak til hjelpebehovet i ulike aldersgrupperinger av brukerne og etter om de bor i eldreinstitusjoner eller kommunale boliger. Gjennomsnittelig skåre i Barthels ADL-indeks samt prosentvis andel med stort eller svært stor grad av funksjonstap. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.  

Om vi regner om i forhold til alle med somatiske diagnoser i kommunale boliger, er det om lag 640 personer under 50 år med svært stor eller stor grad av funksjonsnedsettelse og ca. 590 mellom 50 og 66 år, eller i alt om lag 1200 personer under 67 år.

Det betyr at blant personer under 67 år med somatiske diagnoser og med store eller svært store funksjonstap, bodde i 2006 om lag 900 i eldreinstitusjoner og ca. 1200 i kommunale boliger, dvs. at i overkant av 40 prosent av de med størst hjelpebehov var plassert i eldreinstitusjoner. Sett i forhold til den relativt langt større kapasiteten i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål, kan det i utgangspunktet hevdes at dette er en høy andel i eldreinstitusjoner, selv om hjelpebehovene jevnt over er omfattende. I tillegg er innslaget av dem med svært store hjelpebehov relativt sett langt større blant dem i eldreinstitusjoner. Hvorfor det er slik, er et spørsmål som bare kan besvares når vi har kunnskap om en lang rekke andre forhold enn bare grad av funksjonsnedsettelse. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 6.

Psykiske diagnoser

Personer med psykiske diagnoser har i hovedsak i liten grad behov knyttet til tap av evne til å gjennomføre de personlige funksjonene og gjøremålene som måles ved Barthels ADL-indeks, og antakelig har svært få f.eks. nedsatt bevegelsesevne. Likevel kan omfattende psykiske diagnoser på ulike måter svekke evnen til selv å ivareta en del personlige gjøremål. Det gjelder antakelig mest dem som bor i kommunal regi. Her vil vi kunne anta at også behovet for organisert praktisk hjelp nært i hverdagen kan være en del av grunnlaget for tildelingen av kommunal bolig. Samtidig minner vi om at det her er tale om psykisk diagnose som hovedårsak til hjelpebehovet. Dette forhindrer ikke at evnen til mer egenomsorgspregede oppgaver i forhold til personlige basalfunksjoner samtidig kan være svekket. Nærmere undersøkelse og analyse av dette har imidlertid falt utenfor Helsetilsynets undersøkelsesopplegg og vår analyse her.
Vi må nøye oss med å konstatere grad av funksjonstap i forhold til de funksjonene som Barthels ADL-indeks måler. Vi minner imidlertid om at de mer praktiske og huslige dagligdagse gjøremålene (innkjøp, matlaging og ulike husholdsoppgaver) ikke omfattes av indeksen, men at den som nevnt måler mer omfattende funksjonssvikt i sentrale egenomsorgsfunksjoner (personlig stell, evne til å på kle seg osv.), jf. omtale i Vedlegg IIb.

Personer i kommunale boliger under 67 år med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, har i gjennomsnitt liten grad av nedsatt funksjonsevne i forhold til ADLfunksjoner. Likevel vil en del måtte ha hjelp fra de hjemmebaserte tjenestene, bl.a. av grunner som er anført ovenfor. Dette kommer vi tilbake til i neste hovedavsnitt. Disse resultatene må derfor innebære en tilsvarende liten grad av hjelp fra de hjemmebaserte tjenestene. I tråd med hva vi her har anført, er det ingen som har stor grad av funksjonsnedsettelse i forhold til ADL-funksjoner målt ved Barthels indeks, jf. tabell 4.9.

Blant de relativt få personene under 67 år med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet som befant seg i eldreinstitusjoner i 2006, er det imidlertid et ikke ubetydelig innslag av personer med nedsatt evne til personlig egenomsorg. Om lag én av tre har store eller svært store hjelpebehov knyttet til ADL-funksjoner, jf. tabell 4.11. Dette kan tyde på at det nettopp er svikt i klassisk funksjonell ADL-forstand som sammen med andre forhold knyttet til de psykiske diagnosene ligger til grunn for plasseringen i institusjon.

4.4.4 Spesifiserte somatiske diagnoser etter hovedårsak til hjelpebehovet

Siden de somatiske diagnosene er den nest 64 største årsaksgruppen, og ettersom personer med slike diagnoser ofte har stor grad av funksjonsnedsettelse, vil vi se nærmere på disse delt inn i fire hovedgrupper, slik vi allerede har gjort, jf. kap. 4.3.4. Resultatene fremgår av tabell 4.10 og 4.11.

I institusjon

Blant personer under 50 år med plass i eldreinstitusjoner og med somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, er de fleste omtrent fullstendig hjelpeavhengige og skårer i gjennomsnitt 18 poeng i Barthels ADL-indeks, bortsett fra gruppen med hjerneslag, MS eller Parkinson, hvor gjennomsnittet er 13,2 poeng. Samtidig er det slik at to av tre med disse diagnosene befinner seg i gruppen med «svært stor» grad av funksjonsnedsettelse, dvs. med over 15 poeng i Barthels ADL-indeks, jf. tabell 4.10. De yngste i eldreinstitusjoner er nærmest alle som én svært funksjonshemmet.

Også blant personer mellom 50 og 66 år har de fleste betydelige funksjonstap, nærmest uavhengig av særskilt somatisk hovedårsak til hjelpebehovet. Gruppen hjerneslag, MS og Parkinson skårer imidlertid noe høyere og har det største innslaget av personer med stor eller svært stor grad av funksjonsnedsettelse, idet dette gjelder nesten ni av 10, jf. tabell 4.10 og 4.11, mens det samme gjelder vel seks av 10 blant dem med følgetilstand av omfattende skade eller medfødt funksjonsnedsettelse annet enn utviklingshemming og gruppen hjerte- eller lunge-
diagnose, kreft eller rusproblemer. Dette viser at også i alderen 50 til 66 år har de fleste jevnt over til dels store funksjonstap og tilsvarende hjelpebehov når de er plassert i eldreinstitusjon.

Tabell 4.10

Grad av funksjonstap hos personer med spesifiserte somatiske diagnoser etter hovedårsak til hjelpebehovet i ulike aldersgrupperinger av beboere etter om de bor i eldreinstitusjon eller kommunal bolig. Gjennomsnittelig skåre i Barthels ADL-indeks. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.  

I kommunale boliger

Som tidligere nevnt, er det betydelig færre med omfattende funksjonsnedsettelse blant dem med somatiske diagnoser i kommunal bolig, sammenliknet med dem som bor i eldreinstitusjoner, idet skåren på Barthels ADL-indeks jevnt over er halvert, jf. tabell 4.11.

Blant personer under 50 år i kommunale boliger er det imidlertid betydelig variasjon i grad av funksjonstap etter somatisk diagnosegruppe. Det er klart flest blant dem med hjerneslag, MS eller Parkinson og gruppen følgetilstand eller medfødt funksjonsnedsettelse. Samtidig utgjør disse to hovedgruppene to tredjedeler av dem under 50 år med somatiske diagnoser bosatt i kommunal boliger, jf. figur 4.4. I den førstnevnte gruppen har seks av 10 svært stor grad av funksjonsnedsettelse. Dette viser bl.a. at det for en god del er mulig å bo i egen kommunal bolig med omfattende funksjonstap. 66 Blant dem under 50 år er graden av funksjonstap imidlertid jevnt over vesentlig mindre i de to andre somatiske hoveddiagnosegruppene, jf. tabell 4.11. Blant dem i samlegruppen «andre somatiske diagnoser» har imidlertid én av fem svært stor grad av funksjonsnedsettelse.

Personer mellom 50 og 66 år med somatisk diagnose eller funksjonsnedsettelse som hovedårsak til hjelpebehovet, har jevnt over mindre grad av funksjonsnedsettelse målt med Barthels ADL-indeks enn dem under 50 år. Dette varierer imidlertid betydelig etter type somatisk diagnose, jf. tabell 4.10 og 4.11.

Personer med følgetilstand eller medfødt funksjonsnedsettelse og dem med hjerneslag, MS eller Parkinson har nesten samme omfang av funksjonsnedsettelse som dem under 50 år. I sistnente hoveddiagnosegruppe har halvparten (48 prosent) stor eller svært stor grad av funksjonsnedsettelse, jf. tabell 4.10. Dette er samtidig grupper som utgjør vel 60 prosent av dem mellom 50 og 66 år med somatiske diagnoser i kommunale boliger.

I de to øvrige somatiske hoveddiagnosegruppene er det et relativt lite innslag av personer med noe særlig nedsatt ADL-funksjonstap, noe som med rimelighet noen ganger følger av type diagnose – hjerte- eller lungediagnose, kreft eller rusproblemer, jf. tabell 4.11. Poenget er likevel at det også blant personer mellom 50 og 66 år med somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, er et betydelig innslag av beboere med omfattende hjelpebehov i disse boligene. Det synes derfor slik at kommunal bolig kan erstatte eldreinstitusjon som boform for de fleste, uavhengig av diagnose og grad av funksjonstap. Det er i boligene de fleste bor, men like fullt finner vi relativt sett flest av dem med de største funksjonsnedsettelsene i eldreinstitusjoner, både blant personer mellom 50 og 66 år og dem under 50 år.

Tabell 4.11

Grad av funksjonstap hos personer med spesifiserte somatiske diagnoser etter hovedårsak til hjelpebehovet i ulike aldersgrupperinger av personer etter om de bor i eldreinstitusjon eller kommunal bolig. Gjennomsnittelig skåre i Barthels ADL-indeks. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.  

4.5 Hjelpebehov målt ved omfang i bruk av hjemmebaserte tjenester per uke

I denne sammenhengen skal vi ikke spesifikt studere tjenestebruken blant de yngre beboerne. Vi kommer til å bruke opplysningene om bruk av hjemmebaserte tjenester (hjemmehjelp og/eller hjemmesykepleie) målt i samlet antall timer per uke som en konkretisering og utdyping av de målene for hjelpebehov som Barthels ADL-indeks gir. Forøvrig vet vi at kommunene bl.a. bruker omfanget av nødvendig hjelp som argument for bruk av fellesskapsboliger med personellbase. Dette kommer vi tilbake til.

Vi har i andre sammenhenger analysert omfanget av bruk av hjemmebaserte tjenester i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål (Brevik og Høyland 2007, Brevik 2008). Her har det gått frem at utviklingshemmede har den mest omfattende bruken av slike tjenester. Deretter følger de med somatiske diagnoser og plager, mens de med psykiske diagnoser rimeligvis har en mindre bruk. På grunnlag av tidligere analyser er vår hypotese at bruken av hjemmebaserte tjenester tiltar med avtakende alder.

4.5.1 Omfang av hjelp fra hjemmebaserte tjenester etter hovedårsak til hjelpebehovet

Vi har i forrige avsnitt (jf. tabell 4.8v) vist at personer med somatiske diagnoser jevnt over har mer omfattende funksjonstap enn utviklingshemmede, også når de er bosatt i kommunal bolig. Som forventet får utviklingshemmede imidlertid tilført vesentlig mer hjelp, selv om de funksjonstapene som måles ved Barthels pleieindeks er noe lavere. Dette er bl.a. fordi Barthels ADL-indeks ikke fanger opp alle hjelpebehov som avledes av utviklingshemmingen, dvs. kognitiv svikt i tillegg til de behovene som følger av funksjonsnedsettelse i ADL-egenomsorgsfunksjoner.

Den faktiske bruken av hjemmebaserte tjenester blant utviklingshemmede, og dermed hjelpebehovene, overskrider således det som følger av behov målt med Barthels ADLindeks. I gjennomsnitt mottok utviklingshemmede i 2003 samlet hjelp fra de hjemmebaserte tjenestene med 27 timer per uke, jf. tabell 4.14. Det er dobbelt så mye som for dem under 67 år med somatiske diagnoser, og vel tre ganger så mye som blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet.

Dette viser i klartekst at det vil være sterkt misvisende å fremstille omfanget i bruken av slike tjenester etter alder alene, uten å bringe inn sammensetningen av gruppene etter hovedårsak til hjelpebehovet, siden variasjonene er radikalt store.

Gjennomsnittet kan dekke over ulike fordelinger i bruken fra lite til mye. Derfor føyer vi her til hvor stor andel som har et lavt forbruk av tjenester, målt ved dem som mottar én til to timer per uke, og dem som har mer enn 21 timer per uke, dvs. beregnet i gjennomsnitt som mer enn tre timer per dag i alle ukedagene.

Når vi måler slik, er det dobbelt så mange med omfattende hjelp (>21 timer) blant utviklingshemmede som blant dem med somatiske diagnoser, henholdsvis 50 prosent og 27 prosent, jf. tabell 4.12. Blant personer med psykiske diagnoser er det bare 8 prosent som har en så omfattende bruk av hjemmebaserte tjenester når de bor i kommunal bolig.

Disse markante forskjellene etter hovedårsak til hjelpebehovet blir særlig tydelige når vi sammenlikner andelen med lite hjelp per uke. Mens fire av 10 blant dem med psykiske diagnoser har lite omfattende hjelp, er det i underkant av én av 10 blant de utviklingshemmede, mens personer med somatiske diagnoser plasserer seg midt imellom, jf. tabell 4.12. Videre er det slik at beboere under 50 år jevnt over bruker et større omfang av tjenester enn dem mellom 50 og 66 år. Dette gjelder for alle de tre hovedårsaksgruppene, men forskjellene er ikke markante, bortsett fra for yngre beboere med somatiske diagnoser. Her er andelen med omfattende hjelp og antall timer samlet hjelp per uke vesentlig høyere blant de yngste, idet personer under 50 år i kommunal bolig i gjennomsnitt mottok 17 timer per uke i 2003, mot 10 timer blant dem mellom 50 og 66 år. Dette er betydelig, selv sammenliknet med utviklingshemmede. Derfor vil vi se nærmere på dem med somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet.

Tabell 4.12

Bruk av hjemmebaserte tjenester blant personer under 67 år i kommunale boliger etter hovedårsak til hjelpebehovet i tre grupper og etter alder. Samlet hjelp per uke fra hjemmehjelp og/eller hjemmesykepleie i gjennomsnitt samt andel med lite (<3 timer per uke) og mye hjelp (>21 timer per uke). Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.  

4.5.2 Omfang av hjelp fra hjemmebaserte tjenester etter ulike somatiske hovedårsaker til hjelpebehovet

Vi vil få brakt på det rene hvorvidt hjelpebehov, og dermed bruken av kommunale hjemmebaserte tjenester, varier vesentlig blant personer under 67 år med somatiske diagnoser som bor i kommunal bolig, etter hvilken særlig diagnosegruppe de hører hjemme i.

I gjennomsnitt er bruken av hjemmebaserte tjenester mest omfattende blant dem med hjerneslag, MS eller Parkinson som hovedårsak til hjelpebehovet, jf. tabell 4.13. Bruken er imidlertid nokså omfattende også blant dem med følgetilstand etter omfattende skade eller medfødt funksjonsnedsettelse, og det er vel så mange her som befinner seg blant dem med omfattende hjelp (>21 timer per uke), som i førstnevnte gruppe.
I samlegruppen «andre somatiske diagnoser
» er gjennomsnittlig bruk noe lavere, og det samme er innslaget av beboere med omfattende bruk.

Gruppen med hjerte- eller lungediagnose, kreft eller rusproblemer skiller seg ut ved relativt liten bruk av hjemmebaserte tjenester, og spesielt få med omfattende slik hjelp, jf. tabell 4.13.
Bortsett fra disse – som utgjør relativt få av alle med somatiske diagnoser, jf. avsnitt
4.3.6 – er bruken av hjemmebaserte tjenester noenlunde jevnt fordelt, selv om personer med diagnoser eller skader som er knyttet til sentralnervesystemet, ofte har et noe mer omfattende behov. Det betydelige større innslaget av brukere med omfattende hjelpebehov og faktisk bruk av hjelp blant personer med somatiske diagnoser under 50 år, sammenliknet med de øvrige, gjentar seg også når vi ser på diagnosegruppene, bortsett fra dem med følgetilstand av omfattende skade eller medfødt funksjonsnedsettelse, der forskjellene rimeligvis ikke er vesentlig større etter alder blant personer under 67 år. Blant en del av de øvrige er imidlertid de aldersbetingete forskjellene til dels betydelige.

Dette materialet utgjør ikke noe godt grunnlag for å drøfte grunnene til dette. Vi må her nøye oss med å konstatere. Det er imidlertid mulig å analysere variasjonen i tilgangen på hjelp blant disse i henhold til ulike grader av funksjonstap, for slik å kunne gi et noe nærmere svar på de observerte forskjellene. Det må ligge i denne sammenhengen.

Tabell 4.13

Bruk av hjemmebaserte tjenester blant personer under 67 år i kommunale boliger, med somatisk diagnose som hovedårsak til hjelpebehovet, fordelt på fire somatiske undergrupper etter diagnose og alder. Samlet hjelp per uke fra hjemmehjelp og/eller hjemmesykepleie i gjennomsnitt samt andel med lite (<2 timer per uke) og mye hjelp (>21 timer). Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.  

5 Noen kjenne tegn ved opp hold i institusjon og kommunale boliger

I dette kapitlet skal vi se nærmere på i hvilken grad oppholdene i eldreinstitusjoner dreier seg om langtidsopphold eller tidsbegrensede opphold, og hvor lenge en har bodd i slike institusjoner og i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål. Dernest gjør vi rede for i hvilken grad den hjelp en her får, eventuelt er utilstrekkelig.

Oppsummering av kapittel 5

Oppholdstid i eldreinstitusjoner

I 2006 var det vel 1900 personer under 67 år i eldreinstitusjoner, en økning fra 2002 med 210 personer Av disse var 343, eller 18 prosent, under 50 år – omtrent det samme som i 2002. Den store majoriteten, eller fire av fem, var 50–66 år.

Personer med langtidsopphold blant dem under 50 år ble redusert fra ca. 250 i 2003 til 170 i 2006. Her synes den statlige innsatsen å ha hatt et visst monn. Det er særlig i syke- og aldershjem at langtidsoppholdene er blitt færre. Reduksjonen ble imidlertid fulgt av en tilsvarende økning i antallet med tidsbegrenset opphold.

I 2007 var imidlertid åtte av 10 i alderen 50–66 år på langtidsopphold i eldreinstitusjoner, eller om lag åtte ganger så mange som dem under 50 år. Mest sannsynlig har antallet personer under 67 år med langtidsopphold økt noe i perioden 2002–2006/2007. Det viser at fokuset på dem under 50 år i arbeidet med å få yngre ut av eldreinstitusjoner, kan synes noe fordreid.

Den statlige økonomiske innsatsen i form av utskrivingstilskudd (1996–2003) og senere bruk av toppfinansiering for særlig ressurskrevende tjenester til personer under 67 år, synes ikke å ha bidratt til samlet redusering av antallet under 67 år på langtidsopphold i eldreinstitusjoner, selv om tiltakene isolert sett sannsynligvis har hatt positive effekter.

Helsetilsynets undersøkelse i 2003 viser at om lag hver 10. person både under 50 år og mellom 50–66 år med plass i sykehjem var inne på korttidsopphold eller avlastning. De øvrige var inne på andre og mer varige typer opphold.

Gjennomsnittlig oppholdstid for beboere 0–66 år, inkludert dem med korttidsopphold, var 3 ½ år i 2003. Spredningen rundt gjennomsnittet var imidlertid stor. Mens fire av 10 hadde oppholdt seg i sykehjem i mindre enn ett år, var det en tredjedel med opphold som hadde vart i fire år eller mer.

Tidligere oppholdssted for dem i eldreinstitusjoner

Av yngre med plass i eldreinstitusjoner var fire av 10 kommet fra sykehus eller 76 den psykiatriske spesialisthelsetjenesten (andrelinjetjenesten), særlig personer under 50 år, mens tre av 10 kom fra kommunale boliger, sykehjem o.l. Blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet var 70 prosent kommet dit fra andrelinjetjenesten, de aller fleste fra den psykiatriske spesialisthelsetjenesten.

Av dem som kom fra sykehus, hadde seks av 10 svært omfattende helseproblemer. Det samme gjaldt sju av 10 av dem som hadde kommet fra sykehjem. Men de aller fleste hadde omfattende funksjonstap uansett hvor de kom fra i utgangspunktet. Nærmere fire av 10 under 67 år i eldreinstitusjoner i 2003 var personer med somatiske diagnoser som kom fra somatiske institusjoner.

Tidligere oppholdssted for dem i kommunale boliger

Blant personer under 67 år i kommunale boliger var 45 prosent kommet hjemmefra og 25 prosent fra en annen kommunal bolig.

Få (fire prosent) kom fra sykehjem o.l. Majoriteten, eller 75 prosent av dem med somatiske diagnoser, kom imidlertid hjemmefra eller fra andre kommunale boliger. Bare sju prosent kom dit direkte fra andrelinjetjenesten. Blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet kom imidlertid fire av 10 fra spesialisthelsetjenesten.

Andel med utilstrekkelig hjelp i institusjoner

 Ifølge det faglige personalet var det i 2003 jevnt over relativt få (under fem prosent) under 67 år i eldreinstitusjoner som hadde utilstrekkelig hjelp til personlig hygiene, hjelp til måltider og tilsyn om kvelden/natten. De under 30 år skiller seg ut, idet vel en tredjedel f.eks. har utilstrekkelig hjelp til personlig hygiene og tilsyn.

Om lag hver sjette person under 67 år har utilstrekkelig sykepleiefaglig tilsyn og legetilsyn, og dette gjelder hver tredje under 30 år. Det synes nokså utilfredsstillende at så vidt mange fra sitt eget fagpersonale rapporteres å få så utilstrekkelig medisinsk faglig tilsyn.

Sosiale tiltak og aktiviseringstiltak ble av fagpersonalet rapportert å være utilstrekkelige for tre av fire i 2003. Dette må betraktes som et nokså alvorlig aspekt ved plasseringen av yngre funksjonshemmede i eldreinstitusjoner.

Andel med utilstrekkelig hjelp i kommunale boliger

 Jevnt over hadde én av seks utilstrekkelig hjelp til personlig hygiene, måltider og tilsyn i kommunale boliger i 2003 – en vesentlig høyere andel enn i eldreinstitusjoner.

Om lag én av 10 har utilstrekkelig sykepleiefaglig assistanse og legetilsyn, men andelen tenderer mot å være mindre enn blant eldre. Og for mellom fem og seks av 10 var aktivisering og sosiale tiltak utilstrekkelige.

Hjelp til personlig hygiene, hjelp til måltider og tilsyn om kvelden/natten, sykepleiefaglig tilsyn og legetilsyn er sjeldnest utilstrekkelig for dem med de aller største hjelpebehovene. Paradoksalt nok er det vanligst at den er utilstrekkelig for dem med store hjelpebehov. Prioriteringen av de tyngste kan på sett og vis synes å gå på bekostning av de nest tyngste.

5.1 Type opphold og oppholdets lengde

5.1.1 Langtidsopphold og kortidsopphold

Hvis det er slik at yngres plassering i eldreinstitusjoner oftest er knyttet til korttidsopphold i forbindelse med rehabilitering eller i påvente av behandling, eller er midlertidig/ tidsbegrenset plassering av ulike andre grunner, ville slike opphold stå i et annet lys enn om majoriteten var der som langtidspasienter.

Vi har imidlertid bare kunnskap om oppholdenes lengde for personer under 50 år, og da bare forstått som langtidsopphold eller tidsbegrenset opphold.
Uttrykket «tidsbegrenset opphold» er heller ikke nærmere definert. 32 Vi kjenner således ikke lengden på disse oppholdene. Data fra Helsetilsynet gir oss imidlertid opplysninger om oppholdenes faktiske lengde, jf. pkt. 5.1.3.

32 Det refererer ifølge SSB bare til dem som i statistikken står oppført med «avsluttet opphold», uten at en kjenner lengden på det avsluttede oppholdet. Dessuten kan det være slik at ett tidsbegrenset opphold følges av et nytt vedtak om tidsbegrenset opphold. Det kompliserer spørsmålet om lengde ytterligere.

For dem med opphold i sykehjem har vi imidlertid for året 2003 (Helsetilsynets undersøkelse) presise opplysninger for alle om hvorvidt oppholdet er et korttids-/avlastningsopphold eller et vanlig opphold, dvs. opphold som ikke er presisert til å være et korttids-/avlastningsopphold. På bakgrunn av hva en allerede vet om oppholdenes lengde, jf. pkt. 5.1.3, er vår hypotese at relativt få er knyttet til midlertidige opphold. De fleste under 67 år vil ha en betydelig og til dels svært lang tid bak seg i eldreinstitusjon.

Beboere under 50 år i eldreinstitusjoner

Vi tar først for oss personer under 50 år med langtids-/tidsbegrenset 33 opphold, fordelt etter om en oppholder seg i eldreinstitusjoner og i «boform med heldøgns omsorg», dvs. i såkalt hjemlet bolig. Resultatet av fordelingene går frem av tabell 5.1.
I 2006 var det i alt 343 personer under 50 år i institusjoner / hjemlede boliger, eller omtrent det samme antallet (320 personer) som i 2002, da en avsluttet de statlige utflyttingstilskuddene, jf. kap. 1.1.2. Men antall personer under 50 år med langtidsopphold ble noe redusert, fra ca. 250 personer i 2003 til 170 i 2006. Tre av fire under 50 år i eldreinstitusjoner var på langtidsopphold i 2003, mens dette var tilfelle for bare to av fire i 2006, jf. tabell 5.1. Her synes den statlige innsatsen å ha gitt resultater.

Denne reduksjonen er imidlertid ledsaget av en tilsvarende økning i antall personer under 50 år med tidsbegrenset opphold, jf. tabell 5.1.

Personer under 50 år med langtidsopphold i hjemlede boformer med heldøgns omsorg har jevnt over utgjort en femtedel av samtlige under 50 år i institusjon/hjemlede boformer i perioden 2003–2006, jf. tabell 5.1. Derimot er andelen med langtidsopphold i eldreinstitusjoner redusert fra 55 prosent til 33 prosent regnet av alle 0–50 år, jf. tabell  5.1.

Således er det særlig i syke- og aldershjem at personer med langtidsopphold er blitt færre. (Likevel befant majoriteten – 2/3-deler av personer under 50 år med langtidsplass – seg i eldreinstitusjoner i 2006). En har således i noen grad lykkes i forhold til intensjonene om å redusere bruken av langtidsopphold i eldreinstitusjoner blant dem under 50 år, selv om det samlet sett er omtrent like mange med plass her nå (2006) som tidligere (2003) 34. Forskjellen er at innslaget av tidsbegrensede opphold er større.

33 Vi forutsetter at differansen mellom antall personer under 50 år i langtidsopphold og det samlede antall personer under 50 år i slike institusjoner, ifølge de statistiske opplysningene fra SSB, utgjøres av personer med 78 tidsbegrenset/korttidsopphold.

34 I 2006 var det 284 personer med lang-og kortidsopphold (113 + 171) i eldreinstitusjoner, mot 257 i 2003 (179 + 78), jf. tabell 5.1. Det under forutsetning av at alle med tidsbegrenset opphold bare befinner seg i institusjoner og ikke i hjemlede boformer med døgnkontinuerlig omsorg.

Tabell 5.1

Fordeling av personer under 67 år i eldreinstitusjoner etter om en er i langtids- eller tidsbegrenset opphold/korttidsopphold og etter type boform (institusjon/hjemlet bolig). Fordeling innen aldersgrupperingene under 50 år og 50–66 år. Absolutte tall og prosent. Kilde: SSB*) og Helsetilsynet 2003.

*) Denne oversikten er basert på delvis upubliserte data fra SSB til NIBR nov. 2008. **) Data fra Helseundersøkelsen 2003 og fordelingen av personer med ordinære opphold og personer med korttidsopphold/opphold for avlastning.

Beboere 50–66 år i eldreinstitusjoner

Personer under 50 år med opphold i eldreinstitusjoner / hjemlede boliger utgjorde i 2006 18 prosent av alle mellom 0–66 år i institusjon / hjemlet bolig, mot 19 prosent i 2002. Det betyr at fire av fem som bor slik under 67 år, er i aldersgruppen 50–66 år. Disse utgjør den store majoriteten.

 De statistiske opplysningene viser at denne gruppen har holdt seg nokså konstant i de senere årene, eller faktisk har vokst med noe under 200 personer, fra ca. 1400 personer i 2002 til ca. 1600 i 2006, jf. tabell 5.1. Om personer 50–66 år i eldreinstitusjoner har vi frem til 2006 fra SSB ikke opplysninger om oppholdets varighet eller type oppholdssted. Her vil vi imidlertid benytte data om oppholdstid i Helsetilsynets undersøkelse fra 2003, jf. neste punkt.

For 2007 har vi imidlertid på grunnlag av IPLOS data for gruppen 50–66 år som viser fordelingen av langtids-og tidsbegrenset opphold i eldreinstitusjoner / hjemlede boliger med heldøgns pleie og omsorg. Den viser at 82 prosent av disse var på langtidsopphold i 2007.

I IPLOS-registreringen var det for øvrig i alt 172 flere personer med slik plass i 2007 enn hva som ble registrert av SSB for 2006. 35
Mens langtidsoppholdene er redusert blant personer under 50 år etter 2003, er omfanget av langtidsopphold dominerende i gruppen 50–66 år. Om andelen er redusert i de senere årene, har vi ikke data som kan vise dette. Like fullt er åtte av 10 registrert med langtidsopphold i 2007. Og disse utgjør 1344 personer, mot 171 personer under 50 år i 2006 – dvs. nærmere åtte ganger så mange med langtidsopphold.

35 I 2007 var det 1753 personer 50–66 år i eldreinstitusjoner/hjemlede boliger, derav 1344 på langtidsopphold. Det er nærmere åtte ganger flere enn dem med slik plass under 50 år i 2006. Samtidig er det registrert 172 flere personer med slike plasser samlet sett, sammenliknet med 2006. Kilde: Pleie-og omsorgsstatistikk, IPLOS, Statistikkbanken, tabell 06969, SSB, nov. 2008.

Disse resultatene viser at ved å fokusere på yngre under 50 år mister en det som burde være hovedfokuset, nemlig det betydelige antallet av relativt unge mennesker i aldersgruppen 50–66 år som til enhver tid er på langtidsopphold i eldreinstitusjoner.

Vi kan m.a.o. konkludere med at i 2006 hadde sannsynligvis minst 1400 personer under 67 år langtidsopphold i eldreinstitusjoner / hjemlede boliger. I og med at andelen med langtidsopphold i aldersgruppen 50–66 år er så vidt høy som 82 prosent i 2007, samtidig som gruppen samlet sett har vokst i antall etter 2002, må konklusjonen bli at det er svært sannsynlig at antallet under 67 år med langtidsopphold har økt noe i perioden 2002–2006/2007.

Den statlige økonomiske innsatsen i form av øremerkede tilskudd (1996–2003) og senere bruk av toppfinansiering for særlig ressurskrevende tjenester til brukere under 67 år, jf. kap. 1, synes ikke å ha bidratt til å redusere det samlede antallet personer under 67 år på langtidsopphold i eldreinstitusjoner, selv om tiltakene isolert sett sannsynligvis har hatt positive effekter.

5.1.2 Andel med korttids-/avlastningsopphold i sykehjem i 2003

I Helsetilsynets undersøkelse spør en om oppholdet i sykehjem gjelder «korttidsopphold/avlastning». For de øvrige oppholdene kan det imidlertid tenkes at ikke alle er langtidsopphold, men kan være «tidsbegrensede» uten at de kan karakteriseres som korttids-/avlastningsopphold. Eventuelle grader av tidsbegrensning i de oppholdene i sykehjem som ikke eksplisitt er oppgitt å være korttidsopphold, vil vi undersøke nærmere ved hjelp av opplysninger om oppholdstid, jf. neste punkt.

Helsetilsynets undersøkelse i 2003 viser at om lag hver 10. person under 67 år med plass i sykehjem på det tidspunktet var inne på korttidsopphold eller avlastning, jf. tabell 5.1. Dette gjelder både i aldersgruppen under 50 år og 50–66 år. De øvrige var inne på andre og mer varige typer opphold.

For personer under 50 år viser data fra SSB for 2003 at 24 prosent var inne på ulike tidsbegrensede opphold. På grunn av ulike typer avgrensninger i de to datakildene er de imidlertid ikke sammenliknbare. Men opplysninger for 2003 om oppholdenes lengde vil fortelle noe om ikke-kortidsoppholdenes karakter det året.

5.1.3 Om oppholdenes lengde i 2003

Eldreinstitusjonene er fremfor alt innrettet mot å gi et samlet tilbud om bolig, tjenester i hverdagen eller tilsyn samt faglig medisinsk stell til svært skrøpelige eldre mennesker. I prinsippet er disse institusjonene rettet mot å ivareta et begrenset antall basale behov hos personer i livets sluttfase. Her er perspektivet f.eks. verken arbeid, utdanning eller nevneverdig sosial deltakelse. Siden de fleste oppholder seg der i to-tre år, er perspektivet som regel kortsiktig, og horisonten er døden, og over 70 prosent av dem med varig opphold (langtidspasientene) «skrives ut» som døde (Otterstad og Tønseth 2007).

Undersøkelse av yngre i eldreinstitusjoner i 2000 (Nygård 2001) viste imidlertid at gjennomsnittlig botid blant beboere i aldersgruppen 30–67 år var fire-fem år, men rimeligvis vesentlig lavere blant dem under 30 år. Vi vil analysere både gjennomsnittlig oppholdstid og variasjonen i den. Vår hypotese er at lengden også i 2003 er på det nivå som ble funnet for året 2000.

I vår beregning i tabell 5.2 av gjennomsnittlig oppholdstid inngår også de som har oppgitt å være på kortidsopphold. Våre data fra 2002–2003 viser at i sykehjem var gjennomsnittlig oppholdstid for beboere i gruppen 0–66 år tre og et halvt år, og denne tiden er jevnt over den samme uavhengig av alder, bortsett fra for dem under 30 år, hvor den er vesentlig kortere (dog lite utvalg). Disse har imidlertid langt flere år i institusjon enn de eldre. Personer over 67 år hadde i 2002–2003 oppholdt seg i gjennomsnitt 2,9 år i institusjon.

I gjennomsnitt er oppholdstiden noe, men ikke vesentlig lengre blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, sammenliknet med dem med somatiske diagnoser.

Spredningen rundt gjennomsnittet er imidlertid stor. I 2003 var det fire av 10 som hadde hatt et opphold på ett år eller mindre. Blant dem under 50 år gjelder det halvparten, jf. tabell 5.2. De statistiske data fra SSB for 2003, jf. tabell 5.1, viste imidlertid at 27 prosent var på tidsbegrenset opphold. Det kan bety at en betydelig del som er rubrisert med «langtidsopphold», hittil har vært inne i relativt kort tid. Som tidligere nevnt, vet vi dessuten ikke nøyaktig hva som ligger i begrepet «tidsbegrenset» (men sannsynligvis er perioden som oftest vesentlig mindre enn ett år).

Undersøkelsen viser på den annen side at en tredjedel av personene under 67 år i eldreinstitusjoner i 2002–2003 hadde opphold som hadde vart i fire år eller mer. Det er imidlertid bare litt i overkant av hva som var tilfellet for personer over 67 år (28 prosent), jf. tabell 5.2. Og andelen er omtrent den samme for personer under 50 år og dem mellom 50–66 år.

Tabell 5.2

Antall år med plass i eldreinstitusjoner og kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål etter alder. Gjennomsnittlig antall år. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.

5.2 Hvor personer i eldreinstitusjoner kom inn fra

Hvorvidt en har kommet fra andrelinjetjenestene, annen kommunal eldreinstitusjon / kommunal bolig eller rett fra eget hjem / foreldrehjem til den eldreinstitusjonen hvor en nå oppholder seg, kan gi kunnskap om noe av bakgrunnen for plassering i institusjon. Tidligere analyser av samtlige personer i eldreinstitusjoner viser at halvparten av dem med plass på sykehjem/aldershjem i 2003 kom dit hjemmefra. Bare en mindre del kom fra andrelinjetjenesten, mens henimot en tredjedel kom fra andre kommunale institusjoner / kommunale boliger (Brevik 2008).

Vi har allerede vist (kap. 4.4) at de fleste i yngre i institusjon har omfattende helseproblemer. Av den grunn vil det være rimelig å anta at de ofte kommer fra andrelinjetjenesten, men også fra andre kommunale institusjoner og boliger. Vår hypotese er at bare en mindre del har kommet direkte fra ordinært hjem.

5.2.1 Tidligere oppholdssted for personer under 67 år i eldreinstitusjoner

Undersøkelsen viser at en betydelig del (fire av 10) med plass i eldreinstitusjoner kommer fra andrelinjetjenesten, både fra somatiske sykehus og fra den psykiatriske spesialist helsetjenesten. Dette gjelder særlig personer under 50 år, hvor halvparten kommer herfra, særlig fra somatiske sykehus, jf. tabell 5.3.

Og tre av 10 kommer fra kommunale boliger, sykehjem o.l. Blant dem under 50 år er hver fjerde kommet dit fra kommunal bolig til pleie- og omsorgsformål. Ideelt sett burde en forvente at det var omvendt. Det kan tyde på at det er særskilte omstendigheter som ligger til grunn for slik plassering.

Blant personer i gruppen 50–66 år er det få som er kommet fra kommunal bolig, men én av fem hadde tidligere plass i annet sykehjem, dvs. en har flyttet fra en institusjon til en annen.

Til sist er det nærmere tre av 10 som kommer fra eget hjem, rimeligvis langt flere i gruppen 50–66 år enn blant dem under 50 år. Dette antakelig fordi flere i den førstnevnte gruppen er etablert i egen bolig sammenliknet med de yngste. I en rapport fra en arbeidsgruppe som har arbeidet med disse spørsmålene, 36 ble det hevdet at det for personer over 50 år var enklere å vurdere hjelp i hjemmet som alternativ til institusjonsinnleggelse, nettopp fordi en i den alderen oftere hadde egen bolig. Disse dataene viser imidlertid at egen bolig er det stedet institusjonaliserte personer 50–66 år hyppigst kommer fra. I absolutte tall utgjør disse flere enn alle under 50 år i eldreinstitusjon i 2002–2003, dvs. ca. 420 personer (beregnet på grunnlag av tabell 5.1), mot i alt 350 personer under 50 år i eldreinstitusjoner i 2002–2003 (20 prosent av 1714).

36 Det refereres her til rapport fra en arbeidsgruppe bestående av representanter fra NHF, FFO, Sosial- og helsedirektoratet og Sosialdepartementet: Unge personer med nedsatt funksjonsevne i alders- og sykehjem – forslag til tiltak, Oslo 2004

Tabell 5.3

Personer under 67 år i eldreinstitusjoner etter type sted/institusjon som de kom inn fra. Fordeling etter alder gruppert. Prosent. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003

Personer med somatiske diagnoser og psykiske diagnoser utgjør som tidligere vist (tab. 4.3) nærmere åtte av 10 under 67 år med plass i eldreinstitusjoner. Og blant dem med somatiske diagnoser har 39 prosent kommet dit fra somatiske sykehus og 23 prosent fra andre sykehjem. Det betyr at nærmere fire av 10 under 67 år i eldreinstitusjoner i 2002– 2003 var personer med somatiske diagnoser som kom fra somatiske institusjoner.

Blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet var 70 prosent kommet dit fra andrelinjetjenesten, de aller fleste fra den psykiatriske spesialisthelsetjenesten.

Vi har tidligere vist at de fleste under 67 år med plass i eldreinstitusjoner har omfattende funksjonstap, jf. kap. 4.4. Halvparten har svært store hjelpebehov, og to av 10 har store hjelpebehov, se vedlegg III, hvor vi har vi gitt en beskrivelse av de ulike gradene av funksjonstap. Graden av funksjonstap i disse gruppene er omfattende. Og gruppen med «store» funksjonstap er i gjennomsnitt på
86 linje med eldre sykehjemspasienter.

Det er jevnt over slik at de fleste i eldreinstitusjoner har omfattende funksjonstap uansett hvor de kommer fra. Vår analyse viser imidlertid at særlig noen personer skiller seg ut, idet 57 prosent av dem som kom fra sykehus, hadde svært omfattende helseproblemer, mens det samme gjaldt 73 prosent av dem som hadde kommet fra sykehjem. Men også de som kommer fra private hjem, har omfattende funksjonstap.

Jevnt over er det 10–15 prosent som i forhold til Barthels pleieindeks karakteriseres ved små eller moderate funksjonstap. Disse kan imidlertid ha funksjonstap som ikke fanges opp ved dette målet, f.eks. av kognitiv art.

Konklusjonen må uansett bli at de aller fleste under 67 år med plass i eldreinstitusjoner har omfattende funksjonstap, uansett hvor de i utgangspunktet kom fra. På den annen side vet vi at det er mulig å bo i kommunale og egne boliger med omfattende funksjonstap når det legges til rette for det.

Omfattende funksjonsnedsettelse er ikke et selvstendig argument for plassering i institusjon. Men noen vil hevde at av ressursmessige årsaker eller ut fra positive ønsker hos dem det gjelder, kan plass i institusjon noen ganger være en rimelig riktig løsning, også over noe tid. En analyse på kommunenivå vil muligens vise at det er i små kommuner, med mindre fleksibilitet i det samlede tilbudet, at vi relativt sett finner flest yngre i eldreinstitusjoner. Det kan analyseres ut fra dette materialet, men må ligge i denne omgang.

5.2.2 Tidligere oppholdssted for beboere i kommunale boliger

Kom hjemmefra

Blant personer under 67 år som er bosatt i kommunale boliger, hadde en betydelig del kommet dit direkte hjemmefra. I 2002–2003 gjaldt dette for i gjennomsnitt 45 prosent av dem som bodde slik. For dem under 30 år gjaldt det to av tre.
En separat analyse viser at mens det var om lag fire av 10 som kom hjemmefra til dagens kommunale bolig blant dem med utviklingshemming og psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, gjelder dette halvparten av dem med somatiske diagnoser (går ikke frem av tabell).

Kom fra annen kommunal bolig

Videre tyder undersøkelsen på visse omflyttinger fra én kommunal bolig til en annen, idet hver fjerde beboer under 67 år i 2002– 2003 kom til dagens kommunale bolig fra en annen slik bolig, jf. tabell 5.3. Dette gjelder hver tredje utviklingshemmede. Dette er rimelig, siden utviklingshemmede var den første og største gruppen blant dem under 67 år som i stort omfang fikk plass i kommunale boliger, og som pga. generell lang botid har hatt rom for å foreta flyttinger. Dette er for øvrig analysert nærmere i Brevik og Høyland 2007.

Kom fra sykehjem

Relativt få (fire prosent) kom fra kommunale sykehjem o.l. Blant dem med somatiske diagnoser gjaldt det imidlertid 15 prosent. Majoriteten, eller 75 prosent av dem med somatiske diagnoser, kom imidlertid hjemmefra eller fra andre kommunale boliger. Bare sju prosent kom direkte fra andrelinjetjenesten. Tilveksten av beboere i kommunale boliger med somatiske diagnoser er m.a.o. oftest resultatet av tilbud som kommunene egenhendig har skapt.

De relativt få som har kommet fra sykehjem til slike boliger, har imidlertid nokså omfattende helseproblemer, mer enn dem som kommer fra andre typer oppholdssteder. Seks av 10 har store eller svært store funksjonstap, jf. kategoriseringen i vedlegg III. Dette er konsistent i forhold til at vi alt har vist at personer som er kommet til eldreinstitusjoner nettopp fra andre sykehjem, ofte har store helseproblemer, jf. pkt. 5.2.1.

Vi har også lagt merke til at av de relativt få som har kommet fra sykehjem, har nesten halvparten kommet i løpet av det siste året (2002) og ytterligere en tredjedel i løpet de to-tre siste årene. Det er mulig at vi her ser spor av den statlige aktiviteten i perioden 1996–2003 med henblikk på å få flyttet yngre brukere ut av institusjon. Det kommer vi tilbake til i neste avsnitt.

Kom fra andrelinjetjenesten

Det er samtidig en ikke ubetydelig del som har kommet direkte fra andrelinjetjenesten, særlig den psykiatriske spesialisthelsetjenesten, jf. tabell 5.3. Det gjaldt ifølge Helsetilsynets undersøkelse 12 prosent av de 14 400 beboerne under 67 år i kommunale boliger i 2002, eller vel 1700 beboere det året.

En egen analyse viser at blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet bosatt i kommunale boliger, kom 39 prosent fra spesialisthelsetjenesten. På den annen side kom 18 prosent fra andre kommunale boliger, mens 42 prosent kom hjemmefra.

Denne fordelingen er et godt eksempel på det forhold at kommunene både får og tar nye oppgaver. De har gitt et tilbud uavhengig av andrelinjetjenesten like ofte som de har tatt over personer fra andrelinjetjenesten.

Data fra Helsetilsynets undersøkelse viser at det er stor spredning mht. tidsrommet for når personer kom til kommunale boliger fra den psykiatriske spesialisthelsetjenesten. Vår analyse viser f.eks. at en tredjedel kom inn for sju år siden eller tidligere, mens en annen tredjedel var kommet inn i løpet av det siste året (2002). Dette tyder på at kommunene her har gitt alternative tilbud over lang tid, men at antallet har økt de senere årene. Dette mest sannsynlig som en effekt av Opptrappingsplan for psykisk helse (1999– 2008).

Kom fra HVPU-institusjoner

Til sist nevner vi at 11 prosent i 2002–2003 kom fra HVPU-institusjoner, eller ca. 1600 personer i 2002. En separat analyse viser at 90 prosent av dem som var kommet fra HVPU-institusjon, i 2002–2003 hadde kommet dit for sju år siden eller tidligere, dvs. før HVPU ble avviklet i 1996

Nærmere om personer i kommunale boliger som kom inn fra sykehjem og HVPU-institusjoner

Relativt få (fire prosent eller anslagsvis 640 personer i 2002, jf. figur 4.0) kom fra sykehjem o.l. Disse 640 kan i utgangspunktet være et foreløpig minstemål 37 på hvor mange under 67 år som har forlatt sykehjemmet og gått over i et annet kommunalt tilbud, fortrinnsvis en bolig, i løpet av de seks årene 1997–2002 (gjennomsnittlig botid for alle under 67 år var 5,8 år i 2002, jf. tabell 5.2).

Hvis det har vært en omfattende praksis å føre personer under 67 år i eldreinstitusjoner bort derfra, er det rimelig å anta at kommunale boliger i det alt vesentlige må ha vært det faktiske alternativet. I årene før (1996–2002) ble det gitt betydelige statlige tilskudd til dette formålet, og 300 personer fikk et kommunalt tilbud utenfor institusjon i perioden 1996–2000. 38

Disse 640 personene representerer også et lavt tall sett på bakgrunn at det for året 2000 ble rapportert (Nygård 2001) å foreligge utflyttingsplaner i perioden 2000–2002 for 19 prosent av beboerne under 67 år i syke-og aldershjem (i alt 1350 personer i 2000, jf. kap. 1.1.4), eller ca. 300 personer beregnet ut fra det samlede antallet beboere i 2002. Om så disse faktisk flyttet ut frem mot 2002, ville de da måtte komme i tillegg til de 300 som allerede var blitt flyttet ut i årene 1996–2000 (vi må forutsette liten avgang blant disse, dvs. at de aller fleste som flyttet ut i perioden 1996–2002, fortsatt var bosatt i januar 2003 da Helsetilsynets undersøkelse ble gjennomført).

 Disse til sammen 600 personene stemmer ganske bra med vår beregning, som tilsier at 640 av dem som bodde i kommunale boliger i 2002–2003, kom dit fra sykehjem o.l. Gitt en periode på 6 år, representerer dette ca. 100 personer i året på landsbasis, noe som ikke kan sies å reflektere en betydelig innsats. Dette også sett på bakgrunn av at disse 640 samtidig utgjør en svært liten del av det samlede antallet personer under 67 år med plass i kommunal bolig, idet de utgjorde sju prosent av de 14 400 beboerne under 67 år i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål i 2002. Derfor er det lite sannsynlig at grunnen til at noen blir værende i eldreinstitusjoner (mot sin vilje), er knyttet til selve kapasiteten innen kommunale boliger. Mest sannsynlig er problemene vanligvis knyttet til det å yte omfattende tjenester til sterkt hjelpetrengende personer med ofte omfattende og krevende funksjonstap, jf. kap. 4.4 og 4.5.

37 Dette er imidlertid noe mer sammensatt, idet det her bare er siste flytting som er registrert. En person kan f.eks. ha flyttet fra sykehjem, men først til en annen kommunal bolig, for så å flytte derfra til dagens kommunale bolig. Hvis dette er tilfelle i noe særlig omfang, vil det faktiske antallet med fortid i sykehjem være noe større, siden 25 prosent oppgir å ha kommet til dagens kommunale bolig fra en annen kommunal bolig.

38 I perioden 1996–2000 ble det ytt tilskudd med 258 mill og «301 funksjonshemmede fikk et individuelt boog tjenestetilbud utenfor institusjon» (Sosialdepartementet 2003, s 5).

Vi har senere vist at det i 2005 var 4500 personer med fortid fra HVPU i kommunale boliger (Brevik og Høyland 2007). Her må vi huske at det en registrerer i Helsetilsynets undersøkelse, er det stedet /den institusjonen personen sist kom fra. En registrerer ikke de flyttinger som eventuelt har skjedd i mellomtiden. Derfor registreres her bare de som kom direkte fra HVPU-institusjoner til dit de er i dag uten i mellomtiden å ha vært innom andre bosteder. Den samme begrensningen gjelder de øvrige steder/institusjoner som en her har oppgitt å ha kommet fra. Derfor kan vi ikke på grunnlag av disse dataene avgjøre hvor mange av dem som i dag (2002–2003) bor i kommunal bolig, som har en fortid på det angitte stedet/institusjonen. Samtlige med fortid f.eks. i andrelinjetjenesten vil være flere enn dem som oppgir å ha kommet derfra direkte. De kan f.eks. ha hatt plass i annen kommunal bolig tidligere, som de så i sin tur kom til f.eks. fra andrelinjetjenesten.

5.3 Grad av utilstrekkelig hjelp i institusjon

5.3.1 Tidligere analyser av utilstrekkelig hjelp blant eldre

Helsetilsynets undersøkelse gir kunnskap om i hvilken grad den hjelp den enkelte får, er 90 tilstrekklig eller utilstrekkelig. Her er registrert eventuell utilstrekkelig hjelp i forhold til tre hovedområder eller situasjoner:

 * personlige gjøremål i hverdagen – hjelp til praktiske oppgaver, personlig hygiene, mat og måltider samt tilsyn om kvelden/natten

* medisinsk faglig tilsyn – fra lege og sykepleiefaglig hold eller annet faglig tilsyn

* sosiale tiltak og aktivitetstiltak

Vi har tidligere analysert dette temaet for personer i aldersgruppen 67 år+ (Brevik 2007b). Her fant vi at tjenestene oftest var mest tilfredsstillende for eldre i institusjoner, mens de var noe mindre tilfredsstillende i kommunale boliger. Videre fant vi at det jevnt over er slik at de hjemmebaserte tjenestene oftest er utilfredsstillende for dem med de største hjelpebehovene, dvs. for dem som trenger det mest både levekårsmessig og i forhold til utsettelse av plassering på institusjon. På bakgrunn av dette vil pleietyngde og hjelpebehov være en sentral faktor i analysen av hvor tilfredsstillende situasjonen er for yngre beboere i eldreinstitusjoner og kommunale boliger sammenliknet med f.eks. eldre beboere.

Undersøkelsen viser at det særlig er aktivitetstiltak og sosiale tiltak som over hele landet oftest vurderes som utilfredsstillende. Det gjelder for 50–60 prosent av de eldre, og det uavhengig av type oppholdssted. Dette synes å være en allmenn mangel, og er derfor den samme uavhengig av eldres av alder og kjønn. Vår hypotese er at disse aspektene ved livet i institusjon og kommunal bolig kanskje er enda mindre tilfredsstillende for de yngre beboerne, siden disse som til dels har andre behov enn de eldre, er henvist til å leve i omgivelser dominert av eldre eller ofte av andre funksjonshemmede.

Men utilstrekkeligheten gjelder fremfor alt dem med størst funksjonssvikt. Dette bekrefter at når den enkelte er redusert i forhold til å få til aktivitet på egen hånd eller i egen regi, er det offentlige bidraget oftest fraværende og kompenserer ikke for det som følger av tap av egen funksjonsevne.

Analysen av i hvilken grad hjelpesituasjonen, det faglige tilsynet og de sosiale aktivitetstiltakene fungerer overfor vår målgruppe, vil måtte stå sentralt i en analyse som har som utgangspunkt kritisk å undersøke boog tjenestesituasjonen til yngre funksjonshemmede bosatt i kommunal regi.

5.3.2 Andel med utilstrekkelig hjelp i eldreinstitusjoner etter alder

Vi tar først for oss hjelp til egenomsorg i hverdagen knyttet til personlig hygiene, hjelp til måltider og tilsyn om kvelden/natten. Slik det går frem av tabell 5.4, er det ifølge det faglige personalet flere som har utilstrekkelig hjelp til slike oppgaver blant dem under 50 år enn blant dem som er 50–66 år.

Forskjellene må imidlertid tilskrives personer under 30 år, hvor vel en tredjedel f.eks. har utilstrekkelig hjelp til personlig hygiene og tilsyn. Gruppen 30–49 år kommer jevnt over ut som personer 50–66, der en liten del, eller 4 prosent, oppgis å ha utilstrekkelig hjelp til disse tre funksjonene. Data tyder på at utilstrekkelig hjelp i institusjon fremfor alt er knyttet til de aller yngste. Selv om antall observasjoner er relativt få, er forskjellene så vidt store at de er signifikante.

Sammenliknet med personer 67 år+ i institusjon kommer beboere under 67 år som gruppe jevnt over like godt ut når det gjelder disse funksjonene. Relativt få synes å oppholde seg under utilfredsstillende forhold mht. de nevnte oppgavene.

Faglig tilsyn

Om lag hver sjette person under 67 år i eldreinstitusjoner oppholder seg under utilstrekkelige forhold mht. sykepleiefaglig tilsyn og legetilsyn. Men også her drar personer under 30 år denne andelen opp, idet forholdene er utilfredsstillene på disse punktene for vel hver tredje. Det samme er imidlertid tilfelle for jevnt over hver sjette person både i alderen 30–49 år (går ikke frem av tab. 5.4) og 50–66 år. Dette er betydelig flere enn for eldre i gruppen 67 år+, hvor situasjonen i forhold til disse funksjonene er utilstrekkelige for én av 10.

Sett på bakgrunn av at de fleste under 50 år i eldreinstitusjoner har omfattende helseproblemer og betydelige funksjonstap, skjerpes betydningen av disse observasjonene. Det synes nokså utilfredsstillende at så vidt mange unge i eldreinstitusjoner rapporteres med utilstrekkelig medisinsk faglig tilsyn av deres eget fagpersonale i hverdagen, selv når de er anbrakt i institusjon.

Aktivitetstiltak og sosiale tiltak

Vi har tidligere vist at situasjonen for eldre i institusjoner er særs lite tilfredsstillende når det gjelder sosiale tiltak og aktiviseringstiltak, idet den er slik for 64 prosent for begge typer tiltak, jf. tabell 5.4. For dem under 67 år er det imidlertid enda verre. Fagpersonalet bedømmer situasjonen som utilstrekkelig for tre av fire personer. Det er ubetydelige forskjeller mellom aldersgruppene under 67 år. Nettopp fordi dette også gjelder yngre mennesker, må dette betraktes som et nokså alvorlig aspekt ved plasseringen av yngre funksjonshemmede i eldreinstitusjoner. At de kommer så svakt ut, må ha betydelig sammenheng med at de er plassert i eldreomsorgsregimer som generelt lider – slik det er vist her – under til dels svært lite utviklede tilbud på aktivitetssiden og mht. sosiale tiltak. Det er mulig å hevde at de på sett og vis «straffes dobbelt», både i kraft av å innplasseres i mangelfulle regimer og ved i kraft av sin alder 39 å ha andre rimelige krav til aktivitet ut over «pleie og omsorg».

5.3.3 Andel med utilstrekkelig hjelp i kommunale boliger

Det er ikke vesentlige forskjeller mellom aldersgrupperingene under 67 år mht. andeler med utilstrekkelig hjelp til egenomsorg i forhold til personlig hygiene, måltider og tilsyn når en bor i kommunale boliger. Jevnt over er det slik at én av seks har utilstrekkelig hjelp til disse funksjonene i slike boliger. Det er en vesentlig høyere andel sammenliknet med dem som er plassert i institusjon, men her er sammenlikningsgrunnlaget noe annerledes, siden det her dreier seg om boliger og ikke institusjonsorganiserte tjenester.

39 Selvsagt er det ikke slik at eldre i utgangspunktet har mindre krav til aktivitetstiltak og sosiale tiltak enn dem som er yngre. Likevel er det på det rene at yngre i kraft av sin alder har et bredere spekter av behov, og at det selv i drift innenfor begrensede ressurser var slik at en tok hensyn til at personer i ulike aldersfaser fordrer ulik tilgang på innsats mht. aktivisering og sosiale tiltak.

Tabell 5.4.

Andel i institusjoner med utilstrekkelig hjelp i forhold til personlige egenomsorgsfunksjoner i hverdagen, tilsyn og aktivitets-og sosiale tiltak i ulike aldersgrupper. Prosent. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.

Det er tre–fem prosentpoeng flere som vurderes å ha utilstrekkelig hjelp i forhold til egenomsorgsfunksjoner i hverdagen blant beboere under 67 år sammenliknet med dem over 67 år. Selv om forskjellene i forhold til eldre er relativt små, bør det oppta oss at så vidt mange ikke får den hjelpen de trenger, til og med målt med kommunenes egen standard.

Ut fra et snevert omsorgsperspektiv kan resultatene tolkes dit hen at personer bosatt i kommunale boliger, har et utilfredsstillende tilbud på disse områdene oftere enn personer i institusjoner. Men her er det en rekke andre forhold, bl.a. omfanget av helseproblemer og livssituasjon for øvrig, som bør ha betydning for tolkningene av resultatene.

Andelen med utilstrekkelig sykepleiefaglig tilsyn og legetilsyn varierer lite mellom yngre beboere i kommunale boliger. Og andelen med utilstrekkelig legetilsyn tenderer mot å være mindre enn blant eldre. Dette kan imidlertid igjen ha sammenheng med type helseproblemer og problemenes alvorlighetsgrad blant dem under 67 år sammenliknet med dem som er eldre.

I forhold til aktivisering og sosiale tiltak er andelen med utilfredsstillende forhold her på linje med den tilsvarende svake situasjonen for eldre i slike boliger. Om lag 54–58 prosent bedømmes å leve i en utilstrekkelig situasjon mht. stimulering og andre tiltak i 2002–2003. Blant dem under 67 år er det en tendens til at beboere i alderen 50–66 år kommer dårligere ut enn de yngste i slike boliger. Hovedbildet er imidlertid gjennomgående en mangelfull situasjon, som er så omfattende at det ikke er rimelig at ulike aldersgrupper i samme «setting» skulle skille seg ut, siden de jevnt over er underlagt den samme kommunale drift. Dette kommer vi tilbake til i kap. 6.

5.3.4 Utilstrekkelig hjelp etter grad av hjelpebehov

Vi har i tidligere analyse av forholdet mellom grad av utilstrekkelig hjelp og grad av funksjonsnedsettelse (hjelpebehov) for eldre som bor i egne ordinære boliger, funnet at det er flere med tilstrekkelig hjelp blant dem med størst hjelpebehov. Om dette gjelder under 67 år, vil vi gi svar på i det følgende.

Personer under 67 år i institusjon

Vi har her tatt for oss dem med store («tunge») og svært store («svært tunge») hjelpebehov på den ene siden, og de øvrige på den andre, jf. vedlegg IIIb for beskrivelse av disse kategoriene etter grad av funksjonstap. Dette fordi vi uttrykkelig er interessert i å undersøke hvorvidt de med de største funksjonstapene oftere får utilstrekkelig hjelp enn de øvrige.

Tabell 5.5

Andel i kommunale boliger med utilstrekkelig hjelp i forhold til personlige egenomsorgsfunksjoner i hverdagen, tilsyn og aktivitets-og sosiale tiltak i ulike aldersgrupper. Prosent. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003

I institusjon utgjør for øvrig gruppen med svært store hjelpebehov 50 prosent av beboerne under 67 år, og de med store behov 19 prosent, dvs. sju av 10 i institusjon tilhørte disse to gruppene, eller i underkant av 1200 personer i 2002–2003.
Når det gjelder personlig hygiene, finner vi f.eks. ikke vesentlige variasjoner i graden av utilstrekkelig hjelp mellom dem med svært store hjelpebehov og de øvrige, jf. tabell 5.6v (i tabellvedlegg bak i rapporten). For tilsyn om kvelden/natten er det imidlertid en klar tendens til at dette oftere er utilstrekkelig for dem med store hjelpebehov sammenliknet med de øvrige. Det er en tendens som også kan spores blant personer i gruppen 67 år+, jf. tabell 5.6v.

Mens det er små variasjoner mht. legetilsyn, er det dobbelt så mange uten tilstrekkelig sykepleiefaglig tilsyn blant de mest hjelpetrengende sammenliknet med de øvrige, henholdsvis 18 prosent og ni prosent, jf. tabell 5.6v.

Den store andelen som har et utilfredsstillende tilbud om aktiviteter, er ikke vesentlig påvirket av grad av funksjonstap og er jevnt over stor i alle grupper.

Personer under 67 år i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål

Blant beboere under 67 år i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål utgjorde personer med svært store hjelpebehov 12 prosent av alle, og de med store hjelpebehov sju prosent, dvs. om lag to av 10 eller om lag 2700 personer i 2002–2003.

Utilstrekkelig hjelp til egenomsorgsfunksjoner, som personlig hygiene, praktisk hjelp i huset og tilsyn om kvelden/natten for personer under 67 år i kommunale boliger, er minst utilstrekkelig for dem med aller størst hjelpebehov, og oftest utilstrekkelig for dem som er karakterisert ved store hjelpebehov. Særlig gjelder dette personer i alderen 50–66 år. De øvrige plasserer seg rundt gjennomsnittet, jf. tabell 5.7v (i tabellvedlegg bak i rapporten).

De aller tyngste synes relativt bra fulgt opp, men i den mindre gruppen med store behov er tilgangen på hjelp jevnt over utilstrekkelig for tre av 10 i alderen 50–66 år. Det er mye. Blant dem under 50 er det imidlertid bare vel én av 10 som har utilstrekkelig hjelp til de nevnte tre funksjonene, jf. tabell 5.7v.

Det samme forholdet gjør seg gjeldende i forhold til sykepleiefaglig tilsyn og legetilsyn. Gruppen med størst nedsatt funksjonsevne kommer best ut, her har fem – 10 prosent utilstrekkelig slikt tilsyn. I gruppen med store funksjonstap under 67 år er det 18 prosent som har utilstrekkelig tilsyn både fra lege og sykepleiere når de bor i kommunale boliger, jf. tabell 5.7v. Dette må sies å være relativt mange. Det at innsatsen antakelig er noe skjerpet for de aller mest hjelpetrengende, synes å gå på bekostning av mindre grupper som alt i alt har store hjelpebehov.

Aktivitetstiltakene er oftest utilstrekkelige for dem med svært store hjelpebehov, og fremfor alt for personer i gruppen 50–66 år. For disse er situasjonen vel så vanskelig som i institusjon.

6 Kollektivisering av bo-og tjenestesituasjon

Det har lenge vært fokus på yngre personer med funksjonsnedsettelse i eldreinstitusjoner, men mindre oppmerksomhet rundt forholdene i de nye omsorgsboligene og satsingen på slike drevet på heldøgnsbasis. Og videre om hvorvidt en del omsorgsboliger kan ha utviklet seg i retning av å likne eldreinstitusjoner.

Vi viste i kapittel 2.1 til eksempler på at unge stadig bor sammen med eldre i institusjonslignende boliger, og refererte til en nyere undersøkelse der en paradoksalt har observert at det for yngre personer var vanskelig å se forskjellen på å bo sammen med pleietrengende gamle i den ene eller den andre boformen (Romøren 2008).

En sentral problemstilling i vår sammenheng er således hvor mange yngre i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål som bor i boliganlegg utformet på en kollektivistisk måte. Vi sikter her særlig til det å bo i fellesskapsboliger hvor tjenestene samtidig er organisert gjennom personalbase, dvs. med stasjonært personale i boligen slik det er i institusjon.

 Her disponerer vi data fra Helsetilsynets undersøkelse i 2003 med opplysninger både om hvorvidt en bor i felleskapsboliger og om en i disse organiserer tjenesten i hverdagen gjennom personalbase. Når begge disse betingelsene er oppfylt, foreligger det et kvantitativt grunnlag for å drøfte i hvor stort omfang vi i utgangspunktet står overfor anlegg som eventuelt kan karakteriseres som mini-institusjoner i en eller annen form.

Oppsummering av kapittel 6

Andel som bor i fellesskapsboliger Om lag seks av 10 av beboerne under 67 år i kommunale boliger i 2003 befant seg fellesskapsboliger, og sju av 10 blant dem under 50 år. De resterende fire av 10 bodde i øvrige kommunale boliger. Både blant dem med psykiske og somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, er det vesentlig flere som bor i fellesskapsboliger blant de yngste. Utviklingshemmede dominerer fellesskapsboligene, og utgjorde i 2002– 2003 70 prosent av samtlige under 67 år bosatt i slike boliger, mens personer med psykiske diagnoser utgjorde 17 prosent og dem med somatiske diagnoser som hovedårsak sto for 12 prosent. Blant de to sistnevnte bodde det i 2002–2003 2600 personer under 67 år i slike boliger mot 1300 i eldreinstitusjoner, dvs. relativt sett mange i institusjoner.

Personer med somatiske og psykiske diagnoser bor oftest i øvrige kommunale boliger, og utgjorde til sammen vel 70 prosent av alle som bor slik, fordelt med om lag halvparten i hver gruppe. Slik som utviklingshemmede dominerer fellesskapsboligene, dominerer personer med psykiske og somatiske diagnoser de øvrige boligene.

I alle aldere har personer i fellesskapsboliger vesentlig større hjelpebehov sammenliknet med dem i øvrige kommunale boliger, og flest blant de yngste. Det er særlig knyttet til det store innslaget av utviklingshemmede i disse boligene.

Bruk av personalbase

Funksjonshemmedes organisasjoner har hevdet at de hjemmebaserte tjenestene skulle, også for funksjonshemmede, være del av de øvrige tjenestene. Tjenestene må følge personen og ikke boligen. Boliger er primært boliger og ikke omsorgsboliger.

 I Helsetilsynets undersøkelse i 2003 kartla en tilknytning til personalbase eller omsorgsbase (hjelp utenfra i løpet av tre–fem minutter) på dagtid. Undersøkelsen viser at majoriteten av funksjonshemmede under 67 år bor i boliganlegg hvor de hjemmebaserte tjenestene er organisert slik.

Blant utviklingshemmede fikk ni av 10 tjenester i hverdagen organisert gjennom personalbase/omsorgsbase. I felleskapsboliger får omtrent samtlige tjenestene gjennom personalbase/omsorgsbase, men også to av tre når en bor kommunalt i samlokaliserte eller selvstendige boliger.

Blant personer med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet fikk halvparten tjenestene gjennom personalbase eller omsorgsbase i 2003, og i fellesskapsboliger ble tjenestene organisert slik for sju av 10 av disse.

Seks av 10 med somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet fikk tjenestene gjennom personalbase eller omsorgsbase. I fellesskapsboliger gjelder det ni av 10.

I tillegg fikk 30 prosent av alle praktisk bistand på dagtid utenfra innen fem–10 minutter. Det betyr at nærmere ni av 10 av disse får tjenestene i hverdagen organisert kollektivt eller nesten på nivå med utviklingshemmede.

Den nesten enerådende måten å organisere tjenestene for utviklingshemmede på, er samtidig blitt dominerende blant øvrige funksjonshemmede. Dette stikk i strid med de prinsipper som funksjonshemmedes organisasjoner har forfektet.

Manglende sammenheng mellom bruk av personalbase og hjelpebehov

I utgangspunktet burde vi kunne forvente at bruken av personalbase hadde betydelig positiv sammenheng med hjelpebehov hos beboerne. Men selv om andelen med personal-/omsorgsbase tiltar med stigende hjelpebehov, bor en betydelig andel med relativt små hjelpebehov tilknyttet personalbase.

Blant personer med psykiske diagnoser bor det f.eks. like mange med personal-/omsorgsbase når mottatt praktisk bistand er under sju timer pr. uke som når den overstiger sju timer. Og blant dem med somatiske diagnoser og med hjelp under sju timer i uka, bor fire av 10 med kollektivt organiserte tjenester. I fellesskapsboliger er det relativt sett enda flere med nokså små hjelpebehov som får hjelpen gjennom personalbase.

Det er liten tvil om at det er grunn til å anta at en ikke ubetydelig del av dem med begrensede hjelpebehov bor under tjenesteregimer der en er underlagt, og kanskje til en viss grad må underordne seg, opplegg tilpasset dem med mer omfattende hjelpebehov.

Samlet omfang av personer med personalbase og omsorgsbase i kommunale boliger i 2006

Disse resultatene anvendt på de om lag 18 000 under 67 år med plass i kommunale boliger i 2006 viser at anslagsvis 11 000 bor med personalbase og 4000 bor med tjenester fra omsorgsbase, dvs. med tilgang på hjelp i løpet av 10 minutter på dagtid. Resultatene av HVPUreformen på tjenestesida synes samtidig å ha medført en nokså massiv kollektiv organisering av tjenestene for øvrige funksjonshemmede.

I 2006 bodde om lag 33 000 personer 67 år+ i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål. Anvender vi de tilsvarende resultatene for disse på samme måte, bodde i underkant av 11 000 med personalbase og 15 000 med hjelp fra omsorgsbase.

Av samtlige i kommunale boliger i 2006 (ca. 50 000 pers.) bodde m.a.o. 22 000 med de hjemmebaserte tjenestene fra personalbase og 19 000 fra omsorgsbase. Det betyr at i alt 41 000 personer fikk tilført de hjemmebaserte tjenestene organisert på kollektiv måte. Det er like mange som antallet personer i alt med plass i syke- og aldershjem i 2006 (40 500).  (ca. 50 000 pers.) bodde m.a.o. 22 000 med de hjemmebaserte tjenestene fra personalbase og 19 000 fra omsorgsbase. Det betyr at i alt 41 000 personer fikk tilført de hjemmebaserte tjenestene organisert på kollektiv måte. Det er like mange som antallet personer i alt med plass i syke- og aldershjem i 2006 (40 500).

Avslutning

I resten av kapittel 6 har vi drøftet bruken av personalbase i lys av prinsippet om normalisering, mulighetene for individuell tjenesteyting ved bruk av personalbase og mulige problemer og mangler ved bruk av slik base i forhold til individuelle behov. Kapitlet avsluttes med synspunkter på behovet for en gjennomgang og drøfting av det videre arbeid, med målsettinger og faktisk innretning av boformer og drift av tjenester i hverdagen for personer med ulike funksjonsnedsettelser.

6.1 Andel funksjons hemmede 20–66 år i kommunale fellesskapsboliger

6.1.1 Kunnskap. om utviklingshemmedes bosituasjon som hypotesegrunnlag

Når vi ser bort fra personer i institusjon (f.eks. sykehjem, psykiatriske sykehus og fengsler), bor de aller fleste nordmenn i selvstendige boliger uavhengig av fellesskapsregimer ut over eventuelt den nærmeste familie. En bor svært sjelden i kollektive boformer eller sammen med visse kategorier av befolkningen. Slik sett bor en uavhengig av andre. Litt under åtte av 10 er også uavhengige i sitt boforhold i den forstand at de eier sin bolig, idet bare 23 prosent leier sin bolig i Norge (Folke-og boligtelling 2001). Det er den normale situasjon for den store majoriteten.

I NIBRs undersøkelse av utviklingshemmedes bo-og tjenestesituasjon i 2005 (Brevik og Høyland 2007) gikk det fram at 48 prosent av alle utviklingshemmede i alderen 20–66 år bodde i rene fellesskapsboliger, dvs. i bokollektiv/
bofellesskap. Ytterligere 29 prosent bodde i selvstendige boliger som var samlokalisert med boliger for andre utviklingshemmede/
funksjonshemmede og som i noen tilfeller kan ha felles rom for samvær.

Dessuten kan kommunene i kraft av å være både utleier og tjenesteyter få et særskilt styringsforhold til boligene. Videre kan bruk av personalbase føre til at boligene tilføres kollektivistiske egenskaper som medfører at skillet mellom tjenester og bolig svekkes. Dette kommer vi tilbake til.

Den overveiende majoriteten av utviklingshemmede bor under forhold preget av fellesskapsopplegg og organisering av tjenester som er sjeldne for den øvrige befolkningen, selv om boforholdene er «normaliserte» i den forstand at en nå ofte bor i egen bolig og oftest med god boligstandard.

Det er imidlertid gjort få empiriske studier av kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål og (etter 1994) de såkalte omsorgsboligene etter type boliganlegg for øvrige funksjonshemmede. I tilknytning til evaluering av Handlingsplan for eldreomsorgen ble det imidlertid gjennomført en studie av alle omsorgsboliger bygget i Nord-Trøndelag fylke i perioden 1994–2005 (Romøren og Svorken 2003). Den viste at åtte av 10 av disse boligene var fellesskapsboliger, dvs. omsorgsboliger i bofellesskap. og bokollektiver (op. cit. s. 59). Bare 20 prosent var selvstendige omsorgsboliger i tråd med ideologien i Gjærevollutvalget (NOU 1992:1). På landsbasis var det for øvrig bygget om lag 70 prosent som fellesskapsboliger i omtrent samme periode (St.meld. nr. 31 (2001– 2002).

På bakgrunn av dette og av at om lag åtte av 10 utviklingshemmede bor i rene fellesskapsboliger eller i samlokaliserte boliger med andre utviklingshemmede (boliger som til en viss grad kan betraktes som fellesskapsboliger), er vår hypotese at også en vesentlig del av øvrige funksjonshemmede i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål bor slik. Videre er vår hypotese at disse oftere bor slik enn eldre i slike boliger.

6.1.2 Andel funksjonshemmede i felleskapsboliger etter hovedårsak til hjelpebehovet

I NIBRs undersøkelse definerte vi hva vi forsto med fellesskapsboliger (bofellesskap. og bokollektiv) og samlokaliserte boliger, dvs. selvstendige boliger sammen med tilsvarende boliger for andre utviklingshemmede 40 . Vi fant som nevnt at respektive 48 prosent og 29 prosent bodde slik. I Helsetilsynets undersøkelse spurte en bare om boligen inngikk i «et bofellesskap. eller bokollektiv», (spm. 25). Her er det godt mulig at samlokaliserte boliger der en bare bor sammen med utviklingshemmede, noen ganger kan oppfattes som fellesskapsboliger og bli rubrisert som sådanne. 41 Poenget her er imidlertid at dette i Helsetilsynets undersøkelse antas å være oppfattet likt, uavhengig av hva som er hovedårsaken til hjelpebehovet blant de som bor der.

NIBRs undersøkelse viser imidlertid fordelingen av andelen i fellesskapsboliger i forhold til alle bosatte utviklingshemmede 20–66 år. I denne analysen av Helsetilsynets undersøkelse er imidlertid utgangspunktet et annet, idet vi tar for oss alle som er bosatt i kommunale boliger og beregner hvor mange av disse som bor i fellesskapsboliger. Og da er det sannsynlig at vi finner at flere bor i fellesskapsboliger når de bor kommunalt, enn når vi – som i NIBRs refererte undersøkelse – tar utgangspunkt i alle bosatte.

40 Vi definerte samlokaliserte boliger som «flere selvstendige leiligheter for utviklingshemmede i samme hus eller umiddelbart nær hverandre. Normalt ikke fellesrom, men det kan være rom for samvær».

41 Slik det går fram av tabell 6.1 er det i Helsetilsynets undersøkelse blant utviklingshemmede 80 prosent i alderen 0–66 år som oppgis å bo i fellesskapsboliger, mens NIBR i sin undersøkelse i 2005/2006 fant at dette bare gjaldt 48 prosent i alderen 20–66 år. Det kan tyde på at de som NIBR registrerer som bosatt i samlokaliserte boliger, i Helsetilsynets undersøkelse noen ganger er ført opp som bofellesskap. I praksis vil det noen ganger være liten forskjell på de to boformene, noe som bl.a. bekreftes av det høye innslaget i bruken av personalbase i samlokaliserte boliger for utviklingshemmede, idet dette gjelder 73 prosent i 2005–2006 (Brevik og Høyland 2007). Men en annen vesentlig grunn til de observerte forskjellene er at en i Helsetilsynets undersøkelse prosentuerer ut fra kommunale boliger, mens NIBR i den nevnte undersøkelsen prosentuerer ut fra alle boliger.

Helsetilsynets undersøkelse viser at om lag seks av 10 av beboerne under 67 år i kommunale boliger i 2003 befant seg fellesskapsboliger. Det er vesentlig flere enn blant de eldre, hvor fire av 10 bor i slike boformer. Det tyder på at disse boligene for de yngre oftere har en kollektiv funksjon og en pleiefunksjon. Vår hypotese må derfor bli at de yngre beboerne i kommunale boliger jevnt over har et større hjelpebehov enn eldre i slike boliger. Det kommer vi tilbake til i pkt. 6.1.4.

Det er flest som bor slik blant beboere under 50 år, hvor om lag sju av 10 i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål bor i fellesskapsboliger.

Så langt har vi referert til gjennomsnittsbildet. Andelen i kommunale fellesskapsboliger varierer imidlertid svært mye med hva som er hovedårsaken til hjelpebehovet.

Mens jevnt over åtte av 10 utviklingshemmede bor i felleskapsboliger når de bor kommunalt, gjelder det samme 45 prosent blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, eller henimot halvparten så mange. Andelen er imidlertid betydelig betinget av alder, idet 55 prosent bor slik når de er under 30 år, mot 30 prosent blant dem med slike diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet i alderen 50–66 år, jf. tabell 6.1.

Tabell 6.1.

Andel beboere under 67 år i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål som bor i fellesskapsboliger (bofellesskap/bokollektiv) etter hovedårsak til hjelpebehovet i fire hovedgrupper i ulik aldersgruppering av brukerne. 2003. Prosent. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.

Blant personer under 67 år i kommunale boliger med somatiske diagnoser bor imidlertid bare 35 prosent i felleskapsboliger. Det betyr at to av tre av disse har plass i andre boformer. I hvor stor grad disse samtidig driftes uten bruk av personalbase, kommer vi tilbake til. Men andelen som bor i felleskapsboliger tiltar imidlertid sterkt med avtakende alder og gjelder halvparten blant dem under 30 år, mot hver fjerde i alderen 50–66 år. Både for personer med psykiske og somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, tiltar andelen med plass i fellesskapsboliger sterkt med avtakende alder. Et sentralt spørsmål er om disse forskjellene er forankret i objektive behov eller om det kan ha sammenheng med at fellesskapsløsninger generelt har tiltatt i de senere år og at det rimeligvis er de yngste som oftest fanges opp av en slik bevegelse. Dette er det mulig å analysere nærmere på grunnlag av opplysninger om innflyttingsår der det samtidig er mulig å «korrigere» for innvirkningen av andre forhold med betydning for slik plassering (regresjonsanalyse). I denne kortutredningssammenhengen må imidlertid slike analyser måtte forbli i bero.

6.1.3 Bosatte i kommunale boliger fordelt etter boform, hovedårsak til hjelpebehovet og alder

Tabell 6.2.

Relativ fordeling av personer under 67 år bosatt i kommunale boliger fordelt etter boform, hovedårsak til hjelpebehovet og alder. 2002. Beregnet*) på grunnlag av
fordelingene i Helsetilsynets undersøkelse 2003.

*) Alle prosenttall i tabellen summerer seg til hundre, og de enkelte talloppgavene refererer således til de ulike undergruppenes andel av samtlige bosatte.

Begge disse forholdene – mange i fellesskapsboliger og mange under 67 år – er knyttet til det store innslaget av utviklingshemmede i kommunale boliger generelt, idet de utgjør halvparten 42. Utviklingshemmede under 50 år i fellesskapsboliger utgjorde i 2002 30 prosent av samtlige 14 400 beboere i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål, jf. tabell 6.2. De utviklingshemmede dominerer fellesskapsboligene og utgjorde i 2002/2003 70 prosent av samtlige under 67 år bosatt i slike boliger eller ca. 6200 av i alt 8900, jf. tabell 6.3v.

Personer med psykiske diagnoser utgjør 17 prosent av beboerne i fellesskapsboliger i 2002/2003 eller om lag 1540 ifølge våre beregninger, jf. tabell 6.3v. Bortsett fra noen ytterst få demente, består resten, eller 12 prosent, av personer med somatiske diagnoser. Disse har vi beregnet til å utgjøre ca. 1100 personer, med en liten overvekt blant dem under 50 år.

I alt bodde det i 2002/2003 ca. 2600 personer under 67 år med somatiske og psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet i kommunale fellesskapsboliger. På samme tidspunkt bodde det vel 1300 med de to samme hoveddiagnosene i kommunale eldreinstitusjoner. Det var m.a.o. dobbelt så mange som befant seg i kommunale fellesskapsboliger. Derfor vil det være viktig å undersøke hvordan tjenestetilbudet er organisert for disse. Det kommer vi tilbake til.

Vi vet således at majoriteten, eller 60 prosent av alle under 67 år i kommunale boliger med psykisk eller somatisk diagnose, bor i boliger som ikke er fellesskapsboliger, eller ca. 3900 personer av i alt 6500 som bodde i kommunale boliger i 2002/2003. Den ene halvparten av disse (1930) har psykiske diagnoser, og den andre halvparten (1990) har somatiske. Regnet på en annen måte utgjorde disse to hoveddiagnosegruppene vel 70 prosent av alle som bor i øvrige kommunale boliger. På samme måte som de utviklingshemmede dominerer fellesskapsboligene, dominerer personer med psykiske og somatiske diagnoser de øvrige boligene.

42 Av tabell 6.2 går det fra at utviklingshemmede utgjør 54,1 prosent. Tidligere har vi imidlertid vist at de utgjorde 49,8 prosent av beboerne under 67 år i slike boliger i 2002–2003, jf. tabell 4.4. Den siste oppgaven er korrekt. Når vi i tabell 6.2 får et mindre avvik, skyldes det at vi mangler data om en bor i felleskapsbolig eller ikke for 122 av 960 (n=838 i tabell 6.2). Således er beregningen i tabell 6.2 basert på de 838 for hvem vi har opplysning om boform, mens data om fordeling av beboerne etter hovedårsak til hjelpebehovet i tabell 4.2, er basert på opplysninger av samtlige 960 0–66 år i kommunal bolig med oppgitt hovedårsak til hjelpebehovet. I tabell 6.2 er overrepresentasjonen av utviklingshemmede på fire prosentpoeng, mens de øvrige er underrepresentert tilsvarende, f.eks. de med somatisk diagnoser med 2,8 prosentpoeng. Hensikten med tabellen er imidlertid å vise den relative fordelingen av beboerne i fellesskapsboliger og øvrige boliger. I den siste sammenhengen vil avvikene fra de helt korrekte tallene dessuten være mindre. Men størrelsesordenene og hovedbildet ligger fast slik 108 det går fram av tabell 6.2.

Hovedbildet synes avklart. Vel seks av 10 av kommunale boliger for personer under 67 år er fellesskapsboliger i 2002/2003. I disse utgjør utviklingshemmede 70 prosent. De resterende 30 prosent er fordelt mellom personer med psykiske og somatiske diagnoser med henimot 2/3 blant de førstenevnte. De øvrige, eller fire av 10 boliger, er ikke fellesskapsboliger. Her utgjør personer med psykiske og somatiske diagnoser 70 prosent av beboerne fordelt med om lag halvparten i hver gruppe.

6.1.4 Hjelpebehov blant bosatte i fellesskapsboliger og øvrige kommunale boliger

Vi har tidligere i kap. 4.4. gjort rede for grad av funksjonstap blant personer under 67 år etter alder og hovedårsak til hjelpebehovet ved bruk av Barthels pleieindeks. Her vil vi undersøke grad av funksjonsnedsettelse og assistansebehov blant personer bosatt i fellesskapsboliger versus de som bor i andre kommunale boliger.

Vår hypotese er at vi rimeligvis vil finne at blant funksjonshemmede under 67 år som bor i fellesskapsboliger i alle aldersgrupper har mer omfattende funksjonstap målt med Barthels ADL-indeks enn dem som bor i øvrige kommunale boliger. Dette fordi bruken av fellesskapsboliger har en viss sammenheng med hjelpebehov.

Undersøkelsen viser at personer bosatt i fellesskapsboliger har vesentlig større hjelpebehov sammenliknet med dem i øvrige kommunale boliger idet de førstnevnte skårer i gjennomsnitt 6.0 poeng i Barthels pleieindeks, mot 3,8 poeng i den andre gruppa, jf. tabell 6.4. Dette gjelder i alle aldersgrupper.

Det er ikke vesentlige forskjeller i hjelpebehov etter alder blant dem som bor i øvrige kommunale boliger. I fellesskapsboliger er det imidlertid flest med store hjelpebehov blant de aller yngste. Blant dem under 30 år har halvparten store eller betydelige hjelpebehov, jf. tabell 6.4. For dem under 50 år har dette vesentlig sammenheng med det store innslaget av utviklingshemmede, slik vi tidligere har vist i tabell 6.2 i forrige avsnitt.

Det er imidlertid ikke slik at personer 67 år+ i fellesskapsboliger har vesentlig mindre hjelpebehov enn de yngre. I gjennomsnitt er deres hjelpebehov på nivå med personer 30–66 år, enten vi måler ved gjennomsnitt eller andeler med omfattende funksjonstap. Men som det indirekte går fram av tabell 6.4, er det i fellesskapsboligene en betydelig andel med moderate eller mindre funksjonstap. Samlet sett har imidlertid majoriteten så vidt store hjelpebehov at vi bør forvente at mange av disse får praktisk bistand i hverdagen gjennom personalbase. Det kommer vi tilbake til i neste avsnitt.

Tabell 6.4.

Pleietyngde og hjelpebehov blant beboere under 67 år gruppert etter alder og som bor i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål etter om en bor i felleskapsboliger (bofellesskap/bokollektiv). 2002/2003. Prosent. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003.

*) Gruppen «store» funksjonstap er i denne tabellen summen av dem med «store» og «svært store» tap, jf. beskrivelsen av ulike grader av funksjonstap i vedlegg III.

6.2 Bruk av personalbase ved kommunale boliganlegg for funksjonshemmede

6.2.1 Ideologien om normalisering av tjenestetilførsel til utviklingshemmede og funksjonshemmede i sin alminnelighet

Vi har tidligere gjort rede for og drøftet mål og prinsipper for normalisering og integrering og funksjonshemmedes organisasjoners syn på dette i tilknytning til våre analyser av bo- og tjenestesituasjonen for utviklingshemmede sett i lys av HVPU-reformens idealer. Vi viser her til Brevik og Høyland 2007, kap. 8.1, hvor vi gjør vi rede for prinsippene om normalisering og integrering og drøfter og holder dem opp mot den faktiske situasjonen, slik empirien i undersøkelsen
avtegner den. Og vi drøfter prinsippene, bl.a. i forhold til den omfattende bruken av personalbase (kap. 8.3).

Funksjonshemmedes organisasjoners syn på normalisering og integrert organisering av bolig og tjenester gjennom bruk av personal- og omsorgsbaser er gjort rede for i kap. 1.2.

Vi har tidligere drøftet disse spørsmålene i forhold til utviklingshemmede. De synes imidlertid gyldige for alle funksjonshemmede, og funksjonshemmedes organisasjoner har i sin omtale av dette hatt alle funksjonshemmede for øye i denne sammenhengen. Og som vi vil vise nedenfor, gjelder ikke den omfattende bruken av personal-og omsorgsbase bare utviklingshemmede, men funksjonshemmede i sin alminnelighet – her personer med psykiske og somatiske diagnoser – også inkludert eldre.

Som vi har pekt på tidligere (Brevik og Høyland, kap. 7.3.7), ble det i stortingsdokumentene som lå til grunn for HVPUreformen 43, understreket at reformen ikke måtte føre til at det ble bygd ut en særskilt kommunal omsorg for personer med utviklingshemming. Hjemmetjenester skulle også for disse være del av de øvrige tjenestene. Tjenesteyterne skulle ikke knyttes til en spesiell bolig. De burde imidlertid organiseres slik at det ble fast og stabilt personale rundt brukerne. Ved å innlemme tjenestene til utviklingshemmede i den øvrige hjemmetjenesten, ville de ikke bli skilt ut som en egen gruppe. Fagdepartementet understreket også at bo-og tjenestetilbudet helst burde gis på vanlig måte i vanlige bomiljøer. Videre anførte vi at funksjonshemmedes organisasjoner imidlertid har vært kritiske til utviklingen av og satsingen på omsorgsboliger, selv om en har ønsket seg samlokaliserte boliger, ulike former for bofellesskap eller bokollektiver. Men disse skal primært være boliger og ikke omsorgsboliger. Gruppen «funksjonshemmede» utgjør imidlertid et mangfold som sprenger grunntankegangen i omsorgsboligkonseptet.

43 Dette gjelder særlig St.meld. nr 67 (1986–87), Ansvar for tiltak og tjenester for psykisk utviklingshemmede og St.meld. nr. 47(1989–90), Om gjennomføringen av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming

Derfor har en lagt til grunn at selve omsorgsaspektet ikke må ha en framtredende plass. Det går grenser og terskler i forhold mini-institusjoner. Den enkeltes valgfrihet i forhold til bosituasjon er overordnet. Selvvalgt boform og selvvalgt sosial deltakelse må legges til grunn.

En har hevdet at samlokalisering av boliger ofte betyr samlokalisering av tjenester der en ikke skiller klart mellom behovet for tjenester og behovet for å bo selvstendig. De ulike hjemmebaserte tjenester som funksjonshemmede trenger, må ifølge funksjonshemmedes organisasjoner tilpasses individuelt og følge personene, og ikke boligene, dvs. at en av slike hensyn ikke må flytte til en spesiell bolig. Funksjonshemmedes organisasjoner har ment at en må gå bort fra omsorgsboligbegrepet og erstatte det med rene boligbegrep.

De kommunale tjenester må bygges ut slik at de favoriserer brukernes og ikke leverandørens behov, idet en hevder at retten til å velge bolig innskrenkes av kommunenes behov for effektivisering av tjenester.

6.2.2 Tidligere resultater om bruk av personalbase blant utviklingshemmede

NIBRS undersøkelse av utviklingshemmedes bo-og tjenestesituasjon i 2005/2006 (Brevik og Høyland 2007) viste at det er slik at to av tre utviklingshemmede mellom 20–66 år som bor i egne boliger (ikke hos foreldre / i institusjon), får praktisk bistand fra de hjemmebaserte tjenestene fra personale organisert i personalbase, dvs. i egne lokaler i tilknytning til boliganlegget.

I fellesskapsboliger gjelder dette imidlertid ni av 10 beboere. I samlokaliserte boliger, er også 73 prosent tilknyttet boliganlegg med personalbase. Tjenestemessig synes også disse mer eller mindre å fungere som fellesskapsboliger.

Som alt nevnt foreligger det få nyere studier av bruken av stasjonær service i slike kommunale boliger. Av alle omsorgsboliger bygget i Nord-Trøndelag i perioden 1994–2005 hadde imidlertid 60 prosent stasjonær bemanning om dagen og 57 prosent om natta (Romøren og Svorken 2003, s. 60). Og 42 prosent av alle fellesskapsboliger ble karakterisert ved å ha sykehjemsstandard. «En betydelig andel av de nye omsorgsboligene har tatt opp i seg trekk fra aldersinstitusjonene som kommunenes planleggere, politikere og befolkning mener er av verdi i omsorgen for eldre og funksjonshemmede (op. cit., s. 60)».

Dette underbygger vår antakelse om at det allment er mange som får praktisk bistand i hverdagen gjennom personalbase eller omsorgsbase.

I vår undersøkelse av utviklingshemmede (Brevik og Høyland 2007) fant vi videre at utviklingshemmede også i felleskapsboliger i en god del tilfeller bodde sammen med eller nært andre funksjonshemmede og eldre. Det er ikke urimelig å anta at kommunene også i betydelig grad har organisert tjenestene til andre enn utviklingshemmede på tilsvarende måte. Vår antakelse er at om lag halvparten
av funksjonshemmede under 67 år i kommunale boliger med somatiske og psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet får sine tjenester gjennom personalbase.

6.2.3 Nærhet til personalbase og omsorgsbase blant utviklingshemmede under 67 år i kommunale boliger i 2003

I denne undersøkelsen ble ikke uttrykket «personalbase» brukt, men en spurte om «boligen har fast/stasjonær bemanning» eller om «hjelper må tilkalles utenfra, og kommer i løpet av tre–fem min» eller lenger, jf. utdrag av spørreskjema i vedlegg II. Den første nevnte formen vil måtte dreie seg om det vi tidligere har benevnt som «personalbase». Poenget er at hjelp og hjelpere er knyttet til boligen/boliganlegget og dermed er deler av driften og organiseringen av denne. Vi har valgt å benevne den andre formen som hjelp fra «omsorgsbase», dvs. en eller annen instans med generell fast bemanning siden hjelpen kan tilkalles og kommer i løpet av tre–fem min. Det siste krever både stor grad av nærhet og beredskap. Det vil i realiteten aller oftest måtte bety fra sykehjem eller annet nærliggende boliganlegg for funksjonshemmede med fast bemanning.

 
For oversiktens skyld har vi forenklet og utelatt de som får tjenester i løpet av fem–10 minutter i våre tabeller (Disse er inkludert i «øvrige», jf. f.eks. tab. 6.5v (i tabellvedlegg bak i rapporten). Mange av disse vil antakelig også få sine tjenester fra instanser som kan benevnes som omsorgsbaser. Derfor opererer vi i denne sammenhengen mest sannsynlig med et nokså snevert og strengt omsorgsbasebegrep 44 .

Dette er en kartlegging av nærhet til «hjelp fra pleie- og omsorgstjenestene», jf. spørsmålsteksten i vedlegg II. Det er m.a.o. som regel ikke tale om tilfeldig hjelp i enkeltstående prekære situasjoner, men går på avstand i tid til det ordinære hjelpeapparatet, i alle fall i forhold til hjelpesituasjoner på dagtid. Det er m.a.o. fra instanser i de oppgitte avstander hvorfra de hjemmebaserte tjenester i sin alminnelighet kommer.
En har kartlagt dette både i forhold til dagtid og om natta. Vi har valgt å analysere dette ut fra situasjonen på dagtid, da det er rimelig at bruken av slik base er mindre påkrevd da, og da vi slik vil få et minimumsmål på bruken av personalbase.

Utviklingshemmede under 67 år

Helsetilsynets undersøkelse viser at 83 prosent av utviklingshemmede 0–66 år i kommunale boliger bodde med personalbase. Ytterligere åtte prosent bodde med nærhet til personalbase, jf. figur 6.1. Det betyr at ni av 10 bodde med stor nærhet til og fikk tjenester i hverdagen organisert gjennom personalbase/omsorgsbase. Dette er sammenfallende resultater med vår undersøkelse tre år senere, idet vi også da fant at 83 prosent i gjennomsnitt av de som bodde i fellesskapsboliger og samlokaliserte boliger, bodde med personalbase i 2005/2006, jf. Brevik og Høyland, kap. 5.5. tabell 5.9. 45

44 Blant personer under 67 år i kommunale boliger er det 11 prosent som mottar hjelp i løpet av fem–10 minutter, derav fem prosent blant utviklingshemmede, 14 prosent blant personer med psykiske diagnoser og 29 prosent blant dem med somatiske diagnoser. For de to sistnevnte gruppene innebærer dette et eventuelt betydelig påslag i andelene som kan tilkalle pleie- og omsorgstjenester gjennom omsorgsbase.

45 Omtrent samtlige felleskapsboliger og samlokaliserte boliger er kommunale boliger i vår undersøkelse fra 2005/2006 samtidig som svært få kommunale boliger er annet enn fellesskapsboliger eller samlokaliserte boliger. Andelen som leier sin bolig kommunalt, er omtrent sammenfallende med andelen i fellesskapsboliger/samlokaliserte boliger i 2005/2006, idet 92 prosent av dem som leier av kommunen, dvs bor i kommunale boliger, bor i fellesskapsboliger/samlokaliserte boliger, mens resten bor egen selvstendig bolig leid av kommunene i 2005/2006, jf. Brevik og Høyland, kap 3, tabell 3.10.

Figur 6.1

Fellesskapsboliger og øvrige kommunale boliger med beboere under 67 år. Andel med stasjonær tjenesteyting (personalbase) og tjenester utenfra innen tre–fem min (omsorgsbase) etter hovedårsak til hjelpebehovet*)

*) Datagrunnlaget for denne figuren er gjengitt i tabell 6.5v i Vedlegg 1.

Vi har tidligere vist at for bare fire prosent av dem som bor slik, vil det gå mer enn 10 minutter før tilkalt hjelp kan være i boligen. Så å si samtlige utviklingshemmede i kommunalt disponerte boliger er m.a.o. «fysisk plassert i rimelig nærhet til hjelp på dagtid» (Brevik og Høyland 2007, s. 175).
Vår tidligere analyse av undersøkelsen i regi av Statens helsetilsyn 46 viser videre at sju av 10 utviklingshemmede mellom 20–66 år bor med fast/stasjonert personale om natta. I tillegg bor 17 prosent slik at hjelp kan tilkalles utenfra og være til stede på under 10 minutter. Det betyr at 86 prosent av utviklingshemmede bor med nær tilgang på tjenester også om natta (op. cit. s. 176).

46 Vi har tidligere foretatt en separat analyse av Helsetilsynets undersøkelsesmateriale om utviklingshemmedes bo-og tjenestesituasjon i Brevik I. (2006a): Utviklingshemmedes bo-og tjenestesituasjon. Separat analyse av utviklingshemmede i Helsetilsynets undersøkelse i 2003. Pleie-og omsorgstjenestene i kommunene. NIBR-notat 2006:116.

Dette bekrefter hvor gjennomført bruken av personalbase er, samtidig som omsorgsbaser ofte følger opp når det ikke finnes personalbase.

Tjenesteytingen er aller oftest knyttet til boformen og boligen, stikk i strid med de prinsipper som funksjonshemmedes organisasjoner har forfektet. Dette er imidlertid ikke ensbetydende med at en på denne måten er avskåret fra å yte individuell service, og at nettopp denne typen organisering av tjenestene i større grad kan åpne for individualisering av tjenestetilbudet 47, kanskje mer enn om tjenestene hadde kommet utenfra ytt gjennom de ordinære hjemmetjenestene (Brevik og Høyland 2007, s. 183).

47 En foreløpig gjennomgang av vår undersøkelse fra 2005/2006 viser at omlag halvparten av kommunene hevder at tjenestene til utviklingshemmede alltid eller ofte blir ytt individuelt. Bruk av personalbase er således langt fra ensbetydende med ikke-individuell tjenesteyting (Brevik og Høyland s. 184).

Utviklingshemmede under 67 år etter alder og boform

Blant utviklingshemmede er det små forskjeller etter alder i samlet andel som bor og mottar tjenester i hverdagen gjennom personalbase/omsorgsbase, jf. tabell 6.6v (i tabellvedlegg bak i rapporten). Det er imidlertid noen færre med personalbase blant utviklingshemmede under 30 år, hvor dette gjelder 75 prosent. Ellers er det jevnt over ni av 10 som bor med personalbase/omsorgsbase i alle de tre undergrupperinger etter alder.

Tidligere har vi vist at åtte av 10 utviklingshemmede bor i fellesskapsboliger. Omtrent samtlige av disse, eller 98 prosent, får sine tjenester gjennom personalbase/omsorgsbase, jf. tabell 6.7v (i tabellvedlegg bak i rapporten).

Men selv blant dem som bor i andre typer kommunale boliger (samlokaliserte eller egne selvstendige) bor to av tre med tjenester fra personalbase/omsorgsbase.

Det er imidlertid her flere med denne organisering av tjenestene blant dem under 50 år sammenliknet med personer 50–66 år, respektive 71 prosent og 51 prosent. Det reflekterer mest sannsynlig at de yngste oftere bor i omsorgsboliger, mens de noe eldre bor i «andre kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål». At det er noe forskjell på bruk av personalbase etter type kommunal bolig, har vi vist og drøftet i Brevik 2006 48 . Vi viser samtidig til avsnitt 6.1.1 foran som viser at det er betydelige innslag i bruk av personalbase i de nye omsorgsboligene i Nord-Trøndelag.

Konklusjonen er at utviklingshemmede i dominerende grad bor med personalbase eller får tjenestene i hverdagen fra omsorgsbase. Denne organiseringen av tjenestene er klart i flertall også i boliger som ikke er basert på bofellesskap. Kommunene er imidlertid av den formening at en ytterligere betydelig andel av de få resterende kommunale boligene for utviklingshemmede burde ha hatt personalbase, jf. Brevik og Høyland, kap. 5.5.4.

48 Her pekte vi på at det var tendens til at omsorgsboligene i større grad enn øvrige kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål, er «plassert nært opp til personalbase eller omsorgsbase, idet 22 prosent av utviklingshemmede i disse boligene kan tilkalle og få hjelpen innen 10 minutter (nærservice), mot 11 prosent for utviklingshemmede i øvrige kommunalt disponerte bolig. Og siden det blant øvrige funksjonshemmede er flere som bor med fast bemanning i omsorgsboliger enn i andre kommunale boliger (44 prosent versus 34 prosent), er det samlet 81 prosent som bor med fast bemanning/nærservice i disse, mot 69 prosent i andre kommunalt disponerte boliger» (Brevik 2006, kap 3.1).

6.2.4 Nærhet til personalbase og omsorgsbase blant personer under 67 år med psykiske og somatiske diagnoser

Psykiske diagnoser

Blant personer under 67 år med psykiske diagnoser i kommunale boliger bodde i 2003 i gjennomsnitt 1/3 med personalbase, mens ytterligere én av seks fikk tjenestene gjennom omsorgsbase, jf. figur 6.2. Det betyr at halvparten av disse bor slik at tjenestene er organisert på denne måten.

Her kan vi legge til at ytterligere 14 prosent bor slik at hjelp kan komme i løpet av fem–10 minutter. Det fordrer også både beredskap. og rimelig nærhet. Vi har imidlertid definert hjelp fra omsorgsbase til å gjelde hjelp på under fem minutter. Men mest sannsynlig kan også hjelp i løpet av fem–10 min. benevnes som sådan. Det betyr at 65 prosent av personer med psykiske diagnoser bor med hjelp organisert slik at den er der på under 10 minutter.

Det er flest som bor med tjenestene organisert på denne måten i aldersgruppa 30–49 år (59 prosent) og færrest blant personer 50–66 år (46 prosent), jf. tabell 6.6. v.

Blant dem med psykiske diagnoser bor som tidligere vist (tab. 6.2) om lag fire av 10 i fellskapsboliger. Av disse får 70 prosent de hjemmebaserte tjenestene gjennom personal-/
omsorgsbase, jf. tabell 6.7v.

Bruken av personalbase er relativt beskjeden (13 prosent, jf. tabell 6.7v) når disse bor i andre boliger enn fellesskapsboliger, særlig blant dem 50–66 år. Til gjengjeld bor hver fjerde i slike boliger med tilknytning til omsorgsbase.

Figur 6.2.

Fellesskapsboliger og øvrige kommunale boliger med beboere under 67 år. Andel med stasjonær tjenesteyting (personalbase) og tjenester utenfra innen tre–fem min (omsorgsbase) med psykiske og somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet

Konklusjonen er at andelen som bor med personal-/omsorgsbase blant dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet, er sterkt avhengig av om en bor i fellesskapsboliger eller ikke. Blant dem som bor i slike boliger, er denne andelen jevnt over 70 prosent, mens det gjelder bare 1/3 blant de øvrige. Det er forøvrig en nokså klar tendens til at personer under 50 år oftere får tilført tjenestene på kollektiv måte.

Somatiske diagnoser / funksjonsnedsettelser

I denne, som i gjennomgangen av de øvrige hovedårsakene til hjelpebehovet, er vårt fokus den samlede bruken av kollektivt organiserte hjemmebaserte tjenester og hvordan den fordeler seg i forhold til alder og etter om en bor i fellesskapsboliger eller ikke.

Av personer under 67 år med somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet bor 40 prosent med tjenester i hverdagen fra personalbase, mens to av 10 får den fra omsorgsbase slik vi har definert denne, jf. figur 6.2. Dermed bor seks av 10 med kollektivt organiserte tjenester. Videre vet vi at ytterligere tre av 10 (29 prosent) får praktisk bistand på dagtid fra en hjelpeinstans som yter hjelpen innenfor et tidsrom på fem–10 min. Det betyr at nærmere ni av 10 med somatiske diagnoser i kommunale boliger bor og mottar tjenester i hverdagen i regi av en kollektiv organisering og regi av tjenestene. Det er mye, og plasserer seg ikke særlig langt fra nivået for utviklingshemmede.

Det er imidlertid betydelige forskjeller etter alder, idet 73 prosent bor med organisering av tjenestene gjennom personal-/omsorgsbase i alderen 30–49 år, mot 51 prosent i alderen 50–66 år, jf. tabell 6.6v. Særlig er forskjellen stor i forhold til personalbase, hvor seks av 10 under 50 år bor slik, mot bare 25 prosent i alderen 50–66 år, jf. tabell 6.6v. Dette kan neppe alene forklares ut fra ulikheter i pleietyngde, jf. tabell 4.11. Har denne forskjellen sammenheng med at de yngre i større grad bor i de nybygde omsorgsboligene, mens personer 50–66 bor i øvrige kommunale boliger. Analyse av dette er mulig, men i denne sammenhengen er det ikke rom for det.

For personer med somatiske diagnoser er bruken av personalbase og omsorgsbase langt større når de er bosatt i fellesskapsboliger enn i øvrige boliger. Hele ni av 10 i felleskapsboliger får tjenestene gjennom personalbase eller omsorgsbase, og 95 prosent blant dem under 50 år (92 prosent med bare personalbase, jf. tabell 6.7v). Dette er på nivå med de utviklingshemmede. Bruken av kollektivt organiserte tjenester er imidlertid noe mindre i alderen 50–66 år, jf. tabell 6.7v.

Blant personer med somatiske diagnoser i øvrige kommunale boliger (og de er dobbelt så mange, jf. tabell 6.3v), bor imidlertid under halvparten så mange med kollektivt organiserte tjenester. Likevel bor også her fire av 10 med personalbase eller tjenester fra omsorgsbase, omtrent like mange under hvert opplegg, jf. tabell 6.7v. Også her er det flest med kollektive opplegg blant dem under 50 år, eller 50 prosent.

Blant de ca. 3100 personene med somatiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet i kommunale boliger i 2002/2003 (jf. tabell 6.3v) bodde ifølge våre beregninger ca. 1200 med hjemmebaserte tjenester fra personalbase og 600 med tjenester fra omsorgsbase. Totalt bodde 40 prosent av disse med personalbase eller omsorgsbase i snever forstand.

Sum psykiske og somatiske diagnoser

Når vi ser bort fra utviklingshemmede, utgjorde personer under 67 år med psykiske plager og somatiske diagnoser/skader 46 prosent eller nesten halvparten av beboerne i kommunale boliger, jf. tabell 6.2.

Av disse bodde i alt 37 prosent med personalbase og 18 prosent med tjenester fra omsorgsbase, dvs. godt halvparten (55 prosent), jf. tabell 6.5v. I tillegg kommer om lag 20 prosent som fikk tjenestene fra en eller annen instans/base i løpet av fem–10 minutter. Det betyr at 75 prosent av dem med psykiske og somatiske diagnoser bodde tilknyttet mer eller mindre kollektive omsorgsregimer – halvparten knyttet til personalbase og den andre til en eller annen form for omsorgsbase. Blant utviklingshemmede bodde 95 prosent på tilsvarende måte. Den nesten enerådende måten å organisere tjenester for utviklingshemmede på, er samtidig blitt dominerende blant øvrige funksjonshemmede.

Det er imidlertid stor forskjell mellom felleskapsboliger og øvrige kommunale boliger. I de førstnevnte bodde 67 prosent med personalbase. I de øvrige gjaldt det bare 16 prosent. Til gjengjeld bodde 24 prosent her med tjenester fra omsorgsbase, slik at en også her samlet kom opp i fire av 10 med tjenester fra personal-/omsorgsbase, jf. tabell 6.5v.

6.2.5 Nærhet til personalbase og omsorgsbase blant alle under 67 år i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål

Her gir vi en samlet oversikt over omfanget i bruk av personalbase og omsorgsbase i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål. I alt bodde 62 prosent av disse med personalbase. I tillegg bodde 13 prosent med adgang til hjelp fra omsorgsbase i løpet av tre–fem minutter, jf. figur 6.1, mens 11 prosent kan få hjelp på under 10 min. Det betyr at i alt bor 86 prosent i slike boliger med kollektivt organisert tjenesteyting. Det forteller oss samtidig i hvor omfattende grad boligene er ledd i kommunal tjenesteyting. Vi har i annen sammenheng vist at 56 prosent av årsverkene i de hjemmebaserte tjenestene til samtlige under 67 år i 2002, gikk til personer bosatt i kommunale boliger (Brevik 2008).

Figur 6.3

Andel personer som bor med praktisk bistand fra personalbase eller omsorgsbase i avstand tre–fem min og fem–10 min etter hovedårsak til hjelpebehovet. Jevnføring med eldre 67 år+. Prosent. Kilde: Helsetilsynets undersøkelse 2003

Når vi trekker inn praktisk bistand fra omsorgsbase i avstand fem–10 minutter, endrer bildet seg noe. Mens bare 12 prosent av dem med somatiske diagnoser får praktisk bistand uavhengig av kollektiv organisering av tjenestene, gjelder det tre ganger så mange, eller 36 prosent, av dem med psykiske diagnoser som hovedårsak til hjelpebehovet. Likevel er den kollektive organisering av praktisk bistand i hverdagen stor i alle grupper og dominerer bildet.

6.2.6 Antall personer med tjenester fra personalbase og omsorgsbase i 2006

Om vi anvender resultatene fra våre analyser så langt på de 17 600 49 under 67 år med plass i kommunale boliger i 2006 (SSB 2008), betyr det at anslagsvis 11 000 bor med personalbase, mens 4000 bor med tjenester fra omsorgsbase med tilgang på hjelp i løpet av 10 minutter på dagtid, dvs. i alt 15 000 personer.

Til slutt vil vi bringe inn bruken av felles organiserte hjemmebaserte tjenester blant eldre. Ifølge Helsetilsynets undersøkelse bodde 33 prosent av personer 67 år+ i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål med personalbase. Og respektive 23 prosent og 23 prosent bodde med hjelp fra omsorgsbase under fem min og under 10 min, jf. figur 6.3.

I 2006 bodde det 32 600 personer 67 år+ i kommunale boliger til pleie- og omsorgsformål (SSB 2008). Om vi – slik vi gjorde ovenfor – anvender resultatene fra Helsetilsynets undersøkelse om fordeling av hvordan de hjemmebaserte tjenestene til disse var organisert i 2006, gir det i underkant av 11 000 med personalbase og respektive 7500 og 7500 med hjelp fra base innen fem min og innen 10 min (beregnet på grunnlag av figur 6.3).

I forhold til samtlige beboere i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål i 2006 (50 200 pers), viser disse beregningene at 22 000 (11 000 + 11 000) personer bodde med personalbase og 19 000 (4000 + 11 000) bodde med de hjemmebaserte tjenestene fra omsorgsbase/tjenesteinstans med effektuering av hjemmebasert tjenester innen 10 minutter på dagtid. Ifølge vår beregning bodde således i alt 41 000 personer med de hjemmebaserte tjenestene tilført gjennom kollektiv organisering av dem. Dette er for øvrig like mange som samlet antall personer med plass i institusjoner for eldre og funksjonshemmede i 2006 (40 537).

Resultatene av HVPU-reformen på tjenestesida synes samtidig å ha medført til en nokså massiv kollektiv organisering av tjenestene for øvrige funksjonshemmede. Riktignok var det slik at en også før HVPU-reformen – dvs. i 1980-årene – organiserte tjenestene kollektivt i tilknytning til boligen 50. Vår hypotese innledningsvis om at de dominerende tjenesteoppleggene for utviklingshemmede ikke kunne være et isolert fenomen, men nokså allment, synes å holde stikk. Og det ville være nokså ulogisk at det på kommunal grunn skulle eksistere én type tjenesteopplegg for utviklingshemmede og en annen for øvrige funksjonshemmede og eldre. Praksisen under HVPU-reformen synes å ha lagt betydelige føringer på den allmenne måten å organisere tjenester til funksjonshemmede på i kommunene, betydelig i strid med reformens prinsipper. Det siste ble også etter hvert tatt opp og pekt på av funksjonshemmedes organisasjoner. Det kommer vi tilbake til i avslutningen av dette kapitlet, jf. avsnitt 6.4.

49 På grunnlag av kommunenes positive vurderinger av bruken av personalbase i forhold til utviklingshemmede i 2005–2006 – se avsnitt 6.2.7 – og en utvikling preget av bygging av omsorgsboliger med heldøgns pleie-og omsorg i den siste delen av perioden for Handlingsplan for eldreomsorgen når det gjelder boligdelen, dvs. særlig etter 2002, er det mest sannsynlig at innslaget av kollektivt organiserte tjenester har tiltatt og er mer omfattende i 2006 i 2002–2003.

50 I 1988 var det f.eks. etablert 5800 såkalte «serviceboliger» og 70 prosent av disse hadde tilknyttet eget personale (Lauvli 1992, s. 30). Antakelig var relativt få av disse bebodd av personer under 67 år siden disse bare utgjorde 16 prosent av alle med plass i trygdeboliger/serviceboliger det året, eller 4400 personer (Daatland 1990). I 1996, da mesteparten av boligbyggingen under HVPU-reformen var fullført, var det 9600 personer under 67 år som bodde i kommunale boliger til pleie-og omsorgsformål. Det er rimelig å anta at mesteparten av netto tilvekst ca. 5000 boliger til personer under 67 år i perioden 1990–1996 gikk til utviklingshemmede. Det understøttes av at det i 2005 var 4500 personer 20–66 år som ikke bodde hos foreldrene/i institusjon som hadde fortid fra HVPU-institusjoner (Brevik og Høyland 2007), samtidig som det var 5300 i HVPU-institusjoner like før (1989) HVPU-reformen startet. Det må bety at det før 1990 var relativt få yngre personer i såkalte serviceboliger, eller boliger med tilknyttet fast personale. Det kom imidlertid for fullt med HVPU-reformen.

6.2.7 Kommunene ønsker mer bruk av personalbase

Blant utviklingshemmede som i 2005/2006 ikke fikk praktisk bistand osv. gjennom personalbase, ønskes det base for så mange som 13 prosent av alle. I tillegg ønskes det mer nærhet til base for dem som allerede bor med personalbase, tilsvarende 11 prosent av alle. Ønsket om personalbase eller mer nærhet til slik base, gjaldt m.a.o. 24 prosent av alle utviklingshemmede 20–66 år.

6.3 Sammenheng mellom hjelpebehov og bruk av personalbase

6.3.1 Tidligere resultater om bruk av personalbase blant utviklingshemmede

6.3.2 Bruk av personalbase på ulike for hjelpebehov