Høring - Styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) viser til høringsbrev av 3. juli 2018, der Barne- og likestillingsdepartementet har sendt forslag om styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten på likestillingsområdet på høring, med høringsfrist 5. oktober 2018.

1 Innledning

Ombudet støtter hovedsakelig modellen for styrking av aktivitets- og
redegjørelsesplikten som departementet foreslår. Ombudet er fornøyd med at aktivitets- og redegjørelsesplikten konkretiseres og styrkes og at både
arbeidsgivere og offentlige myndigheter får en redegjørelsesplikt. Ombudet
mener også at den rollen som foreslås for LDO er god.

Ombudet har likevel følgende merknader:

  1. Det er behov for å konkretisere og tydeliggjøre offentlige myndighetersaktivitetsplikt ytterligere.
  2. Det bør innføres en aktivitetsplikt for alder
  3. Arbeidsgivere som følger konkretisert arbeidsmetode bør pålegges åkartlegge uttak av foreldrepermisjon fordelt på kjønn, i tillegg til
    lønnskartlegging og kartlegging av ufrivillig deltidsarbeid.
  4. Diskrimineringsnemnda bør gis håndhevingskompetanse forarbeidsgiveres redegjørelsesplikt
  5. Det må sikres tilstrekkelige ressurser til veiledning og kontroll av de nyepliktene


2 Utdyping av ombudets syn

2.1 Offentlige myndigheters aktivitets og redegjørelsesplikt

Ombudet er svært positiv til at offentlige myndigheters aktivitetsplikt
konkretiseres, herunder at trakassering, seksuell trakassering og kjønnsrelatert
vold fremheves i lovteksten. Videre støtter vi at det innføres en
redegjørelsesplikt knyttet til denne aktivitetsplikten. Ombudet støtter også
forslaget om at ombudet skal gi veiledning og føre kontroll med offentlige
myndigheters oppfyllelse av plikten.

Av pedagogiske hensyn mener ombudet at det bør gjøres enkelte endringer i den foreslåtte lovteksten. Lovteksten som er foreslått har store likehetstrekk med
regnskapsloven § 3-3c. Vi mener imidlertid at formuleringene i denne
bestemmelsen ikke nødvendigvis passer godt for offentlige myndigheter. For å
sikre at likestillingsperspektivet forankres på alle nivåer av offentlig virksomhet,
er det grunnleggende at alle ledd i organisasjonen har en forståelse av hva som
ligger i aktivitets- og redegjørelsesplikten. Det er defor viktig at ordlyden er
tilpasset deres virksomhet så langt det er mulig. For eksempel mener vi at et
begrep som «interessenter» og «samarbeidspartnere» passer langt bedre på
næringslivet enn på offentlige myndigheter.

Siden offentlige myndigheter ikke vil forholde seg til regnskapslovens
redegjørelsesplikt, men derimot til likestillings- og diskrimineringsloven § 26
andre ledd om offentlige arbeidsgiveres aktivitetsplikt, mener vi det vil være
hensiktsmessig om § 24 får flere likhetstrekk denne. For eksempel mener
ombudet at det igjen bør vurderes om arbeidsmetoden i fire trinn som er nedfelt
i gjeldende § 26, bør settes inn i den nye bestemmelsen om offentlige
myndigheters aktivitetsplikt. Ombudet kan ikke se at arbeidsmetoden i fire
trinn skal være vanskeligere å følge som myndighet og tjenesteyter enn som
arbeidsgiver, selv om offentlige myndigheters oppgaver er mer mangfoldige.
Tvert imot mener ombudet at arbeidsmetoden kan tjene som et nyttig og
forståelig verktøy. Uansett mener ombudet det er viktig å få frem at offentlige
myndigheter ikke bare skal kartlegge likestillingsutfordringer, men også
kartlegge og undersøke risiko for diskriminering.

Ombudet mener videre at diskrimineringsgrunnlagene bestemmelsen er ment å
omfatte bør nevnes eksplisitt i første ledd. I forslagets første ledd står det at
offentlige myndigheter blant annet skal kartlegge tilstand for kjønnslikestilling
og likestillingsutfordringer. Selv om det ikke er tvil om at også andre
diskrimineringsgrunnlag omfattes av bestemmelsen, mener ombudet det av
informasjonshensyn bør gå klarere frem at man med likestillingsutfordringer mener likestillingsutfordringer knyttet til alle diskrimineringsgrunnlag, samt
kombinasjoner av disse. Dersom bestemmelsen kun skal vise til lovens formål,
slik som i forslaget, må departementet ta stilling til hvilke konsekvenser det har
at samlekategorien omfattes av aktivitetsplikten. Ombudet mener det vil bli
vanskelig både for offentlige myndigheter, men også for ombudet i sin kontroll
og veiledning, om plikten omfatter samlekategorien, da dette gir bestemmelsen
en svært uklar avgrensning.

Videre mener ombudet at det i første ledd bør fremgå at plikten gjelder all
virksomhet til offentlige myndigheter, slik som i den tilsvarende bestemmelsen i
den finske likestillingsloven. Av pedagogiske hensyn mener vi det bør nevnes
eksempler på hva dette kan omfatte, som for eksempel utforming og tildeling av
tjenester, regelverksutforming, budsjettering og samfunnsplanlegging.

Siden bestemmelsen nødvendigvis må bli noe generell for å dekke alle offentlige
myndigheter, mener vi det er viktig at innholdet i plikten utdypes og gis en
grundig omtale i den kommende lovproposisjonen om aktivitets- og
redegjørelsesplikten. Det er også er behov for at plikten utdypes i forskrift
og/eller rundskriv (for eksempel eget rundskriv til kommunene). Dette vil gjøre
det enklere for offentlige myndigheter å forstå hva som ligger i aktivitetsplikten
og hva de skal redegjøre for, og det blir enklere for ombudet å føre kontroll med
redegjørelsene.

Det må også tydeliggjøres i forarbeidene hva som ligger i begrepet «offentlige
myndigheter». For eksempel bør det gå tydelig frem av forarbeidene om private
rettssubjekter kan omfattes av bestemmelsen, for eksempel der en privat
undervisningsinstitusjon utøver offentlig myndighet.

Ombudet mener også at det også kan være hensiktsmessig om
utdanningsinstitusjoners aktivitetsplikt presiseres i en egen bestemmelse, slik
som i Sverige. Om ikke dette blir aktuelt, bør det presiseres uttrykkelig enten i
den generelle bestemmelsen i § 24 eller i forarbeidene at utdanninginstitusjoner
omfattes av aktivitetsplikten. Ombudet mener det er et behov for en slik
bestemmelse, også utover vernebestemmelsen som følger av likestillings- og
diskrimineringsloven § 13 sjette ledd.

2.2 Aktivitetsplikt for alder

Ombudet fastholder sitt tidligere standpunkt om at det bør innføres en
aktivitets- og redegjørelsesplikt for arbeidsgivere når det gjelder
diskrimineringsgrunnlaget alder, se ombudets høringssvar til forslag til ny
likestillings- og diskrimineringslov fra desember 2015. Den foreslåtte aktivitets
og redegjørelsesplikten til offentlige myndigheter omfatter dette
diskrimineringsgrunnlaget og ombudet kan ikke se at det er gode grunner for at
dette grunnlaget skal utelates fra arbeidsgivers aktivitetsplikt. At
diskrimineringsvernet på grunn av alder er beholdt i arbeidsmiljøloven kapittel
13, er ikke en god grunn. Tvert imot er arbeidslivet et av de områdene vi vet at
det skjer utstrakt aldersdiskriminering, og ombudet mener derfor at en
aktivitetsplikt på dette området vil være viktig for å forebygge og ta tak i
aldersdiskriminering. Ombudet viser også til at blant annet Sverige har en
aktivitetsplikt for alder også i arbeidslivet.

2.3 Arbeidsgivers aktivitets- og redegjørelsesplikt

2.3.1 Aktivitetsplikt

Ombudet mener det er bra at alle offentlige arbeidsgivere og alle private
arbeidsgivere med mer enn 50 ansatte, og mer enn 20 ansatte der en av partene
ber om det, skal følge konkretisert arbeidsmetode etter § 26. Ombudet er
bekymret for det store antallet private arbeidsgivere som ikke er omfattet av
konkretisert plikt, men mener likevel at ombudets anledning til å kontrollere
aktivitets- og redegjørelsesplikt hos alle arbeidsgivere i stor grad veier opp for
dette.

Ombudet mener ellers at et jevnere uttak av foreldrepermisjon er et sentralt
likestillingsspørsmål, og at arbeidsgivere som følger konkretisert arbeidsmetode
bør kartlegge uttaket av foreldrepermisjon etter kjønn, i tillegg til kartlegging av
lønn og ufrivillig deltid

2.3.2 Redegjørelsesplikt

Departementet foreslår at alle arbeidsgivere som følger konkretisert
arbeidsmetode skal ha en redegjørelsesplikt. Redegjørelsene skal vise den
faktiske tilstanden for kjønnslikestilling i virksomheten og hva virksomheten
gjør for å oppfylle aktivitetsplikten.

Etter den tidligere likestillingsloven hadde alle arbeidsgivere en
redegjørelsesplikt for kjønn. Dette ble også vedtatt i likestillings- og
diskrimineringsloven § 26a, men som følge av endringer i regnskapsloven i 2017
bortfalt redegjørelsesplikten for arbeidsgivere med færre enn 50 ansatte.

 forslaget som er sendt på høring, vil bare offentlige arbeidsgivere og private
arbeidsgivere med 50/20 ansatte ha redegjørelsesplikt etter likestillings- og
diskrimineringsloven. De små virksomhetene vil kun ha en redegjørelsesplikt

etter regnskapsloven § 3-3c. Denne er mindre forpliktende enn
redegjørelsesplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven. Dette
innebærer en svekkelse av plikten for de minste private arbeidsgiverne,
sammenlignet med redegjørelsesplikten slik denne var frem til de nevnte
endringene i regnskapsloven trådte i kraft.

Vi mener likevel at ombudets anledning til å kontrollere aktivitetsplikten hos
alle arbeidsgivere, uansett størrelse, lang på vei veier opp for dette.

2.4 Håndheving og kontroll

Det foreslås at LDO skal veilede arbeidsgivere, arbeidslivets organisasjoner og
offentlige myndigheter. LDO skal også kontrollere oppfyllelsen av aktivitets- og
redegjørelsesplikten. Det foreslås ingen håndheving eller sanksjoner utover
dette.

Ombudet håndhevet tidligere bestemmelsene om redegjørelsesplikt i
likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og
tilgjengelighetsloven. Skjeie-utvalget gikk inn for at kontrollene med
likestillingsredegjørelsene for arbeidsgivere fortsatt skulle ligge til LDO og LDN.
Også FNs rasediskrimineringskomité har vært opptatt av håndheving av
bestemmelsen om aktivitets- og redegjørelsesplikt. De skrev i sine avsluttende
bemerkninger til Norges kombinerte 21. og 22. periodiske rapport at «Videre
anbefaler komiteen at konvensjonsparten … overveier innføringen av
straffereaksjoner for manglende overholdelse av aktivitets- og
rapporteringsplikten …»

Dagens bestemmelse om redegjørelsesplikt for arbeidsgivere i likestillings- og
diskrimineringsloven håndheves av diskrimineringsnemnda som kan fatte
vedtak om tvangsmulkt.

Departementets forslag innebærer en svekkelse sammenliknet med dagens
modell og det er heller ikke i tråd med Skjeie-utvalgets anbefalinger. I andre
nordiske land som Sverige, Finland og Island håndheves plikten til aktivt
likestillingsarbeid

Ombudet er enig med departementet i at dialogbasert tilsyn er fornuftig og
effektiv for å fremme likestilling. Ombudet er likevel bekymret for om aktivitetsog
redegjørelsesplikten vil få det tiltenkte gjennomslag uten at det finnes noen
mulighet for sanksjonering. Selv om aktivt likestillingsarbeid er svært viktig av
mange årsaker, er det rimelig å anta at mange arbeidsgivere av ressurshensyn
vil prioritere ned slikt arbeid og heller prioritere oppfølging av regelverk som
blir direkte sanksjonert.

For å sikre at bestemmelsen faktisk blir etterlevd, bør diskrimineringsnemnda
gis kompetanse til å håndheve bestemmelsen om arbeidsgivers
redegjørelsesplikt. Dette vil kunne være en viktig mulighet i en situasjon der
ombudets tilsyns- og veiledningsarbeid ikke blir fulgt opp av arbeidsgiver.

2.5 Ressurser

Ombudet foreslås styrket med 1-3 årsverk. Det er positivt at departementet ser
at ombudet bør styrkes for å utføre nye oppgaver. Ombudet mener likevel at et
godt og systematisk arbeid med både arbeidsgivers og offentlige myndigheters
plikter forutsetter flere ressurser enn det som er foreslått.

Ombudet vil også påpeke at det er behov for mer veiledning om pliktene og
foreslår at de regionale likestillingssentrene bør få ressurser til dette.

3 Oppsummering

Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp
anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til
disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.