11/1830 Kommune brøt ikke DTL

Klager hevder at det foreligger diskriminering fordi Z kommune ikke dekker spesialpedagogisk opplæring og hjelp for deres datter som går i barnehagen W i Æ kommune.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at Z kommune verken har handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven §§ 4 annet ledd eller 12 tredje ledd.

Saksnummer: 11/1830
Lovgrunnlag: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven §§ 4 og 12
Dato for uttalelse: 12. oktober 2012

Klager brakte saken inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda, som kom til samme resultat som ombudet. Les nemndas vedtak på www.diskrimineringsnemnda.no.

Sakens bakgrunn


Datteren til A, B, fikk barnehageplass ved Y barnehage 1. desember 2008. Barnehagen er en privat barnehage i deres opprinnelige bostedskommune, Z kommune.

B ble henvist til Glenne senter for autisme. Sakkyndig vurdering fra PPT forelå 20. februar 2011, hvor B fikk diagnosen barneautisme, og hvor det ble konkludert med at B har behov for spesialpedagogisk hjelp.

På bakgrunn av foreldrenes vurdering av Bs behov for oppfølging, flyttet foreldrene henne i stedet til W som er en privat barnehage som ligger i Æ kommune.

Etter å ha mottatt klage fra de foresatte over tilbudet i Y barnehage, samt informasjon om at barnet hadde fått plass i W, sendte kommunen 23. februar 2011 et tilbud om barnehageplass i en annen barnehage i kommunen, V barnehage, hvor det var på plass et team som jobbet med et annet barn med samme diagnose. Det fremgår av tilbudet at kommunen ikke vil gi refusjon til spesialpedagogisk hjelp til barn i private barnehager i andre kommuner.

Foreldrene klaget på kommunens avgjørelse om ikke å dekke spesialpedagogisk hjelp ved W. Kommunen fastholdt sin avgjørelse i brev av 19. september 2011.

Fylkesmannen uttalte i e-post til klageren av 16. september 2011 at fylkesmannen ikke kan vurdere om kommunen har foretatt en ulovlig forskjellsbehandling/diskriminering når det gjelder vedtak om barnehageplass, ettersom Fylkesmannen ikke er klageinstans i denne type saker. Fylkesmannen viste til at slik henvendelse må rettes til Likestillings- og
diskrimineringsombudet.

Partenes syn på saken

A:
A hevder at de er utsatt for diskriminering da Z kommune ikke gir refusjon til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak for B ved W. Det hevdes at det går andre barn fra Z kommune i W, og at det er diskriminerende at B ikke får anledning til å gå der.

Det hevdes at W har stor kompetanse for autisme og et engasjert personalet som deler klagers grunnleggende verdisyn. Det opplyses videre at B har hatt en utrolig utvikling siden hun begynte der. Det hevdes at man i situasjonen bør se hen til barnets beste. W er også nærmeste barnehagen etter Y.

Z kommune:
Z kommune avviser påstander om at de har handlet i strid med forbudet mot indirekte diskriminering.

Kommunen opplyser at de ikke gir refusjon til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak i private barnehager i andre kommuner, så lenge kommunen kan stille barnehageplass til disposisjon. Kommunen hevder at bostedskommunen har rett til å vedta om den spesialpedagogiske hjelpen skal gis i bostedskommunen eller vertskommunen, alt etter om bostedskommunen kan gi adekvat hjelp.

Kommunen opplyser at de foresatte ble sendt et skriftlig tilbud om barnehageplass i en annen av kommunens barnehager, hvor det var på plass et team som jobbet med et annet barn med samme diagnose, og hvor spesialpedagogisk hjelp ville bli gitt. Kommunen opplyser at de ikke fikk svar på tilbudet, da Bs foresatte hadde tatt imot plass i W i Æ. Kommunen motsetter seg ikke dette, og viser til at det er foreldrene som bestemmer hvorvidt barnet skal gå W eller ikke.

Kommunen viser til at de er forpliktet etter barnehageloven § 13 å gi tilbud om barnehageplass i kommunen, og at de etter opplæringsloven § 5-7 er forpliktet til å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp dersom barnet etter sakkyndig vurdering har behov for slik hjelp. Kommunen viser til opplæringsloven § 18-1 som skisserer kommunen økonomiske forpliktelser.

Kommunen opplyser at det ofte kreves mye samarbeid fra ulike fagmiljøer i kommunen for at barn med nedsatt funksjonsevne skal få det helhetlige tilbudet de har krav på, og at kommunen har erfart at dette samarbeidet over kommunegrenser kan være vanskelig. Z kommune hevder at de kan gi adekvat hjelp til B i en annen barnehage i kommunen, og at foreldrene har fått tilbud om dette. Kommunen opplyser at de har gode barnehager og
kvalifiserte støttepedagoger med mye erfaring med å legge opp tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne. Kommunen hevder at barnehagene i kommunen er best kvalifisert til å gi et tilfredsstillende tilbud til barn med nedsatt funksjonsevne som bor innenfor kommunen. Det opplyses om at tiltakene som blir iverksatt, er avhengig av at det foreligger en sakkyndig vurdering, basert på en faglig utredning av barnet, som foresatte er enig i.

Z kommune hevder at de ikke har oversikt over hvilke barn som søkes til private barnehager i andre kommuner, og har ingen innflytelse over dette. Kommunen opplyser at de per 2. november 2011 er blitt oppgitt av Æ kommune at det går fire barn fra Z i W.

Kommunen opplyser at dersom det går barn fra Z kommune i ikke kommunale barnehager i nabokommuner, så yter Z kommune tilskudd for disse barna i henhold til Nasjonale tilskuddssatser pkt. 4 i Rundskriv F-05-11.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskriminerings- og
tilgjengelighetsloven eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd,
jf. § 1 annet ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Direkte og indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne er forbudt, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (dtl) § 4 første ledd.

Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

Med indirekte diskriminering menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre.

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles, anses ikke som diskriminering etter loven her.

Etter dtl § 12 annet ledd skal kommunen foreta «rimelig individuell tilrettelegging av barnehagetilbud for å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter». Etter bestemmelsens femte ledd innebærer denne plikten ikke tilrettelegging som innebærer en «uforholdsmessig byrde». Plikten til individuell tilrettelegging i dtl § 12 er en presisering av det generelle vernet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, slik at brudd på tilretteleggingsplikten anses å utgjøre
diskriminering, jf. dtl § 12 sjette ledd.

Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd diskriminering, jf. dtl § 13.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om Z kommune ved ikke å refundere utgifter til spesialpedagogisk opplæring for B har handlet i strid med DTL §§ 4 og 12. B har plass i ikke-kommunal barnehage i en annen kommune.

Begrepet nedsatt funksjonsevne er vidt. Det omfatter fysiske, psykiske og kognitive funksjoner. Bs funksjonsnedsettelse omfattes klart av loven.

Plikt til individuell tilrettelegging etter § 12 tredje ledd Ombudet mener at saken reiser spørsmål om plikten til individuell tilrettelegging i dtl § 12.

Dtl § 12 tredje ledd pålegger kommunen å foreta en rimelig individuell tilrettelegging av barnehagetilbud for å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter.

Fylkesmannen har i e-post til klageren av 16. september 2011 gitt generell informasjon om saksbehandlingsreglene som kunne bli aktuelle i denne saken. Av orienteringen går det blant annet frem at eventuell tildeling av midler til barnehage til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne vil kunne påklages av barnehageeieren. Dette fordi midlene ikke tildeles det enkelte barn, men barnehageeier. En slik klage behandles av kommunens klageorgan. Det vil si at klagen ikke skal behandles av Fylkesmannen. Det ble videre orientert om at Fylkesmannen er klageinstans ved en klage på vedtak om spesialpedagogisk hjelp. I  forbindelse med en slik klagebehandling kan fylkesmannen vurdere om kommunen har foretatt en ulovlig forskjellsbehandling ved sin behandling av saken. Det ble imidlertid presisert at Fylkesmannen ikke kan vurdere om kommunen har foretatt en ulovlig forskjellsbehandling/diskriminering når det gjelder vedtak om barnehageplass ettersom Fylkesmannen ikke er klageinstans i denne type saker. Fylkesmannen viste til at slik henvendelse må rettes til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet legger på bakgrunn av dette til grunn at ombudet kan vurdere saken etter dtl § 12.

Det fremgår av forarbeidene at departementet mener det ikke vil være tilstrekkelig å plassere bestemmelsene om rett til individuell tilrettelegging i sektorlovgivningen alene. I følge departementet vil det ikke ”være en fullgod løsning å overlate håndhevingen til sektormyndighet som ofte kan mangle kompetanse om ikke-diskriminering”, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) side 186- 187. Bakgrunnen for at plikten til rimelig individuell tilrettelegging ble lovfestet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven var å fremheve det menneskerettslige aspektet ved tilrettelegging, samt å ivareta behovet for en hensiktsmessig håndheving av kravet om tilrettelegging, jf. ot.prp. nr. 44 (2007–2008) side 186.

Ombudet finner på bakgrunn av dette at rettigheten etter dtl § 12 tredje ledd i enkelte tilfeller kan innebære noe mer enn kun å sikre oppfyllelse av rettigheter etter sektorlovgivningen. Ombudet må dermed foreta en selvstendig vurdering av om retten til individuell tilrettelegging er oppfylt i den konkrete saken.

Plikten til individuell tilrettelegging er ikke absolutt. Den begrenses både av at det kun er krav om rimelig tilrettelegging og av uforholdsmessighetsbegrensingen i dtl § 12 femte ledd.

Spørsmålet ombudet må ta stilling til er om B har fått tilstrekkelig tilrettelegging etter sine behov i tråd med de nevnte begrensningene, når kommunen ikke refunderer utgifter til spesialpedagogisk opplæring ved W.

På grunn av at tilretteleggingen skal utføres for hvert enkelt barn, må det foretas en konkret vurdering av hva som er rimelig, og hva som imøtekommer barnets konkrete behov. Etter Ot.prp. nr. 44 2007-2008 s.181 er det en forutsetning at tilretteleggingen skjer i samråd med den som skal nyttiggjøre seg av tiltaket, og at vedkommende sine synspunkter blir hørt.

Ombudet har merket seg at Z kommune tilbød B barnehageplass i en annen av kommunens barnehager, hvor det var på plass et team som jobbet med et annet barn med samme diagnose, og hvor spesialpedagogisk hjelp ville bli gitt. Z kommune hevder således at de kan gi adekvat hjelp til B i en annen barnehage i kommunen, og at foreldrene har fått tilbud om dette. Klagerne har ikke anført at det nevnte barnehagetilbudet ikke er rimelig tilrettelagt for B. Klagerne hevder imidlertid at W er den beste løsningen for B. Det vises til at W har et stabilt personale og tidligere erfaring med autisme. Klagerne ønsker dessuten å ha mulighet til selv å velge hvilken barnehage deres barn skal gå i.

Barnehageloven § 13 tredje ledd sier at «kommunen har ansvaret for at et barn med rett til prioritet får plass i barnehage». Kommunen har det praktiske og økonomiske ansvaret når det gjelder hvilken barnehage barnet skal få plass i. Det fremgår av lovens forarbeider at dtl § 12 tredje ledd ikke reduserer kommunens frihet til å vurdere i hvilken barnehage barnet skal tilbys plass i, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) s. 185. Ved vurderingen av hvilken barnehage barnet skal tilbys plass i, vil kommunen kunne ta hensyn til hvor det mest
hensiktsmessig kan foretas individuell tilrettelegging for å imøtekomme barnets behov.

Ombudet finner på denne bakgrunn ikke å kunne legge til grunn at det er ment at kommunens plikt etter dtl § 12 tredje ledd strekker seg så langt at den gir barn og foresatte fullstendig valgfrihet når det gjelder hvilken barnehage barnet skal gå i.

Ombudet bemerker at kommunen har stilt barnehageplass til disposisjon, og at det ikke det foreligger opplysninger som indikerer at kommunen ikke har foretatt en individuell vurdering av tilretteleggingsbehovet for B, og at kommunens barnehagetilbud ikke er rimelig tilrettelagt barnet. Ombudet finner på denne bakgrunn ikke å kunne legge til grunn at Z kommune har brutt plikten til å foreta en rimelig individuell tilrettelegging av barnehagetilbudet for B.

Forbud mot diskriminering etter dtl § 4 annet ledd

Ombudet skal deretter ta stilling til om det foreligger brudd på forbudet mot
diskriminering etter dtl § 4.

Ombudet viser til barnehageloven § 13 tredje ledd, som sier at «kommunen har ansvaret for at et barn med rett til prioritet får plass i barnehage». Kommunen har det praktiske og økonomiske ansvaret når det gjelder hvilken barnehage barnet skal få plass i. Kommunen har en viss valgmulighet, basert på praktiske og økonomiske hensyn, når det gjelder hvilken barnehage barnet tilbys plass i. Kommunen har opplyst at de ikke gir refusjon til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak i private barnehager i andre kommuner, så lenge kommunen kan stille barnehageplass til disposisjon.

Ombudet skal vurdere hvorvidt Z kommune sin unnlatelse av å refundere utgifter til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak for B er i strid med forbudet mot direkte diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4 tredje ledd.

Ved at Z kommune ikke yter tilskudd til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak for B i W, finner ombudet at B stilles dårligere enn andre barn fra Z kommune som går i W, som ikke behøver tilskudd til spesialpedagogisk hjelp eller andre støttetiltak. Ombudet legger til grunn at B, fordi hun ikke får refundert utgifter til spesialpedagogisk hjelp, ikke har samme valgfrihet når det kommer til hvor hun skal gå i barnehage. Ombudet legger til grunn at forskjellsbehandlingen har sammenheng med at B har diagnosen barneautisme.

Forbudet mot forskjellsbehandling i dtl § 4 er imidlertid ikke absolutt. Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles, anses ikke som diskriminering, jf. dtl § 4 fjerde ledd.

Nødvendig for å oppnå et saklig formål?
I henhold til opplæringsloven § 5-7 har kommunene ansvar for å gi spesialpedagogisk hjelp til barn med nedsatt funksjonsevne. Barn med nedsatt funksjonsevne skal prioriteres ved opptak. Barnehageloven § 13 tredje ledd sier at «kommunen har ansvaret for at et barn med rett til prioritet får plass i barnehage». I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) er det vist til at kommunen har det praktiske og økonomiske ansvaret for at disse barna får tilbud om plass i
barnehage.

Det er den kommunen som barnet bor i, som har ansvaret for de ekstrakostnader som påføres barnehagen, enten det handler om fysisk utforming, bemanning eller andre tiltak. Opptak av et barn med nedsatt funksjonsevne kan i enkelte tilfeller kreve ekstra ressurser, da barn med store eller sammensatte funksjonsnedsettelser kan ha behov for et mer tverrfaglig og behandlingsrettet tilbud enn det en vanlig barnehage gir. Det gis ekstra tilskudd fra staten til disse ekstrakostnadene. Dette statstilskuddet kommer i tillegg til det ordinære driftstilskuddet fra staten og fordeles av kommunen på bakgrunn av søknader fra de enkelte barnehageeiere. Kommunen har det praktiske og økonomiske ansvaret når det gjelder hvilken barnehage barnet skal få plass i. Kommunen har en viss valgmulighet, basert på praktiske og økonomiske hensyn, når det gjelder hvilken barnehage barnet tilbys plass i, blant annet basert på bakgrunn av hvilke barnehager som allerede har et tilrettelagt tilbud
for den type funksjonsnedsettelse barnet har eller som har særskilt kompetent personale. Dette gjelder for eksempel barn med store eller sammensatte funksjonsnedsettelser som kan ha behov for et mer tverrfaglig behandlingstilbud enn det en vanlig barnehage kan gi. Kommunen har opplyst at det ofte kreves mye samarbeid fra ulike fagmiljøer i kommunen for at barn med nedsatt funksjonsevne skal få det helhetlige tilbudet de har krav på, og at
kommunen har erfart at dette samarbeidet over kommunegrenser kan være vanskelig.

Ombudet finner på denne bakgrunn at det å gi kommunen styringsrett i forhold til å gi tilbud om barnehageplass til barn med omfattende hjelpebehov er et saklig formål, jf. dtl. § 4 fjerde ledd.

Ombudet må så vurdere om det er nødvendig for å oppnå det saklige formålet at kommunen ikke er forpliktet til å gi refusjon til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak i private barnehager i andre kommuner, så lenge kommunen kan stille barnehageplass til disposisjon. Med at det er nødvendig menes at det at kommunen ikke har slik forpliktelse er egnet til å oppnå det saklige formålet, og at det ikke finnes andre alternativer som er mindre inngripende overfor de som rammes. Ombudet finner at en forpliktelse til å gi refusjon til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak i private barnehager i andre kommuner, vil kunne frata kommunen sin styringsrett, samt de valgmuligheter, basert på praktiske og
økonomiske hensyn, som kommunen er gitt.

Ombudet legger således til grunn at for å oppnå kommunens styringsrett i forhold til å gi tilbud om barnehageplass til barn med omfattende hjelpebehov, så er det nødvendig at kommunen ikke er forpliktet til å gi refusjon til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak i private barnehager i andre kommuner, så lenge kommunen kan stille barnehageplass til disposisjon.

Uforholdsmessig inngripende?
Forskjellsbehandlingen må videre ikke være uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles.

Klagerne hevder at W er den beste løsningen for B. Klagerne har vist til at barnet trives godt i W og at hun der får den oppfølgingen hun trenger. Ombudet har imidlertid merket seg Z kommune tilbød barnehageplass i en annen av kommunens barnehager, hvor det var på plass et team som jobbet med et annet barn med samme diagnose, og hvor spesialpedagogisk hjelp ville bli gitt. Kommunen opplyser at de har gode barnehager, kvalifiserte støttepedagoger med mye erfaring med å legge opp tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne. Kommunen hevder at barnehagene i kommunen er best kvalifisert til å gi et tilfredsstillende tilbud til barn med nedsatt funksjonsevne som bor innenfor kommunen. Z kommune hevder således at de kan gi adekvat hjelp til B i en annen barnehage i kommunen, og at foreldrene har fått tilbud om dette.

Ombudet finner at det i saken foreligger flere motstridende og beskyttelsesverdige hensyn. De foresattes frihet til fritt å kunne velge barnehageplass må vurderes opp mot kommunens styringsrett, og de ovenfor nevnte hensyn som ligger bak denne styringsretten. Ombudet viser i den anledning til Nemndas vedtak i sak 28/2011 hvor det ble uttalt at:
« […] Etter Nemndas vurdering kan det ikke av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven utledes noen plikt til å legge forholdene til rette på en optimal måte for alle grupper. Det avgjørende i denne saken må være at det foreligger gode og tilstrekkelige alternativer.»

Ombudet finner etter en helhetsvurdering at Z kommune sin unnlatelse av å refundere utgifter til spesialpedagogisk opplæring i W ikke er uforholdsmessig inngripende ovenfor B. Ombudet viser til at kommunen har opplyst at de kan stille barnehageplass til disposisjon hvor barnet gis adekvat hjelp og oppfølging.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at Z kommune ikke har handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven §§ 4 annet ledd eller 12 tredje ledd.

***
Ombudet ser imidlertid at dagens system fører til at familier med barn med nedsatt funksjonsevne som har behov for spesialpedagogisk hjelp og støtte får mindre frihet til å velge barnehage enn familier med barn uten slike behov. Ombudet vil derfor i etterkant av denne saken rette en henvendelse til aktuelle sentrale myndigheter, gjøre oppmerksom på dette og be om at de vurderer om det bør føre til endringer i systemet. Klager vil bli holdt orientert om dette. Ombudet gjør oppmerksom på at en slik henvendelse ikke vil endre ombudets konklusjon i denne saken.

***

Oslo, 12.10.2012
Sunniva Ørstavik
likestillings- og diskrimineringsombud