18/1238 Varsling - verdier og vern - varslingsutvalgets utredning om varsling i arbeidslivet

Ombudets overordnede konklusjoner

Ombudet mener det ble gjennomført mange gode presiseringer ved endringen av arbeidsmiljølovens varslingsregler 1. juli 2017. I denne høringsrunden har departementet foreslått flere nye og viktige presiseringer i arbeidsmiljøloven, som etter vårt syn bidrar til et bedre varslervern.

Det mest kontroversielle og kostbare forslaget, er opprettelsen av et helt nytt varslingsombud og en tvistenemd for varslingssaker. Ombudet mener det er viktig å ha et apparat som kan støtte og bistå varslere i en varslingsprosess. Ombudet er likevel i tvil om et varslingsombud er det mest hensiktsmessige tiltaket, fremfor å styrke instanser som per i dag er varslingsmottakere, som for eksempel Arbeidstilsynet.

Ombudet er også i tvil om det bør opprettes en tvistenemnd. Varslingssaker kan være av svært ulik karakter og kompleksitet for de involverte partene med kjeder av ulike hendelser. Vi mener det er viktig at de mest alvorlige sakene går til domstolen, slik at vi får etablert mer rettspraksis både på varsling, håndtering og gjengjeldelse. Et alternativ til å opprette en ny tvistenemnd, er et organ som kan gi bistand i saker overfor domstolene, og at domstolene i større grad tilbyr rettsmekling og fri saksførsel for varslere og eventuelt omvarslede når arbeidsgiver ikke betaler.

Når det gjelder de foreslåtte presiseringene i arbeidsmiljøloven, støtter ombudet disse. Forslagene tydeliggjør hvilke forpliktelser arbeidsgiver har ved håndtering av varslingssaker, og hvilke krav som ligger i arbeidsgivers omsorgsplikt, både for den som varsler og den som får rettet et varsel mot seg. 

Nedenfor vil vi utdype hva vi mener om forslaget til nytt ombud og ny tvistenemnd, samt komme med noen konkrete merknader til presiseringer i loven.

Ombudets merknader til forslagene

1.1 Varslingsombud

Det kan være mange positive sider ved å opprette et nøytralt og uavhengig varslingsorgan. Det vil gi mer fokus på varslingsfenomenet, og et slik organ vil kunne bistå og ivareta varslerne gjennom en varslingsprosess. Men som nevnt er ombudet i tvil om det bør opprettes et varslingsombud. Ombudet mener også at den rollen som skisseres for varslingsombudet som er å bistå og mekle i varslingssaker, skiller seg fra rollen til eksisterende ombud.

Varslingssaker kan være av svært ulik karakter, de kan være sammensatte, og kan medføre store økonomiske kostnader. Ombudet er i tvil om det er hensiktsmessig å bygge opp et særorgan, som i stor grad vil overlappe eksempelvis Arbeidstilsynet, og andre instanser som i dag mottar varslingssaker. Ombudet ønsker særlig å peke på Arbeidstilsynet som er landsdekkende med sine syv regionkontorerer over hele landet og som per i dag er varslingsmottaker av kritikkverdige forhold. Det kan også nevnes Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statens helsetilsyn, Miljødirektoratet, Politiet, Økokrim og Skattedirektoratet som også er varslingsmottakere. Disse myndighetene er spesialister på sine områder. Å opprette et helt nytt organ vil være kostnadskrevende, og det vil ta lang tid å bygge opp kompetanse på alle varslingsområdene.

Forutsatt at det opprettes et nytt varslingsorgan, bør denne funksjonen ha tverrfaglig kompetanse og inneha mange av de funksjonene som skisseres for et nytt ombud, som for eksempel å bistå og mekle mellom de involverte og anbefale fri rettshjelp. En modell kan for eksempel være varslingshuset i Nederland. Huset er delt inn i tre enheter; rådgivning, etterforskning og skolering/informasjon.

En slik autonom funksjon bør reguleres i lov og det bør være adgang til å avslå bistand i mindre alvorlige /bagatellmessige saker slik at funksjonen kan prioritere.

1.2 Tvistenemd

Som nevnt ovenfor er vi skeptiske til opprettelsen av en tvistenemnd. Ombudet er enig med mindretallet i at varslingssaker fortsatt bør behandles av domstolene. Se vår begrunnelse under overordnede konklusjoner. I likhet med mindretallet mener vi at domstolene i større grad bør tilrettelegge for rettsmekling i varslingssaker, samt gi fri rettshjelp til varslerog eventuelt den omvarslede dersom arbeidsgiver ikke betaler.

1.3 Egen lov om varsling

Ombudet er enig i at varslingsvernet i arbeidsmiljøloven bør videreføres. Arbeidsmiljøloven er godt utbygd, og en lov som arbeidsgivere kjenner godt til og forholder seg til. Ombudet er samtidig enig i forslaget om at dersom det skal utarbeides en egen lov, bør det utredes nærmere om det er behov for å ha en varslingslov for varslingssaker utenfor arbeidslivet.

1.4 Presiseringer i arbeidsmiljøloven

Ombudet støtter forslagene om å tydeliggjøre i loven hva som er å anse som kritikkverdig forhold, hvilke forpliktelser arbeidsgiver har ved håndtering av en varslingssak, omsorgsplikt og gjengjeldelse. Det er positivt at det angis konkrete eksempler for å forstå loven bedre og sikre forutberegnelighet.

1.5 Arbeidsgivers aktivitet og omsorgsplikt

Ombudet støtter utvalgets forslag om å styrke arbeidsgiveres aktivitets- og omsorgsplikt i varslingssaker. Basert på vår erfaring med håndtering av trakasseringssaker, er det her mange arbeidsgivere svikter. Håndteringen av sakene tar svært lang tid, i tillegg til at undersøkelse og oppfølging er svært mangelfull. Konsekvensen av manglende oppfølging av aktivitets- og omsorgsplikt fører til store konflikter som påvirker arbeidsmiljøet, og det får store konsekvenser for de som varsler og omvarslede som ikke får informasjon og derfor opplever å ikke bli ivaretatt og utsatt for gjengjeldelse. Dette fører til kostnader for virksomheten og samfunnet. Ombudet synes det er viktig å tydeliggjøre arbeidsgivers aktivitets- og omsorgsplikt direkte i loven hvor det stilles noen minimumskrav også til omsorgsplikten. Dette er i tråd med anbefalinger fra Europarådet (NOU 2018:16, s. 162). Ombudet merker seg at omsorgsplikten kan bli noe utfordrende å håndheve, fordi manglende overholdelse av plikten kan grense til gjengjeldelse. For å sikre forutberegnelighet bør det tydeliggjøres noen krav til arbeidsgivers omsorgsplikt i likhet med aktivitetsplikten.

1.6 Forbudet mot gjengjeldelse og delt bevisbyrde

Ombudet er enig i forslaget om å ta inn konkrete eksempler på gjengjeldelse inn i loven, nettopp fordi det kan være vanskelig å gjenkjenne hva som er gjengjeldelse. Ombudet er videre enig i at det er viktig å videreføre regelen om delt bevisbyrde i saker om gjengjeldelse fordi arbeidsgiver står nærmest til virksomhetsrelaterte opplysninger.

1.7 Oppreisning og erstatning ved brudd på gjengjeldelse og omsorgsplikten

Ombudet støtter forslaget om en ny regel om objektiv ansvar for økonomisk tap (erstatning) uavhengig av arbeidsgivers skyld ved gjengjeldelse, etter mønster fra diskrimineringslovgivningen. Ombudet er enig i at de hensyn som gjør seg gjeldende i diskrimineringssaker tilsier en lemping av kravene til skyld i saker om gjengjeldelse på grunn av varsling. Dette vil bidra til et mer effektivt gjengjeldelsesvern. 

I tillegg foreslås under dissens at brudd på arbeidsgivers aktivitetsplikt og omsorgsplikt skal kunne gi grunnlag for oppreisning og erstatning. Ombudet mener dette er et sentralt og viktig forslag for å bidra til et bedre varslingsvern. Ombudet er ikke enig med mindretallet i at omsorgsplikten er dekket av gjengjeldelsesforbudet. Ombudet mener det ligger noe mer i omsorgsplikten enn bare å unngå gjengjeldelse. Det bør stilles noen krav til dialog for å gjennopprette et godt arbeidsmiljø mellom involverte parter i en varslingssak. Dette er basert på erfaring med klagesaker om plikten til håndtering av trakasseringssaker etter likestillings- og diskrimineringsloven § 13, en forpliktelse som tilsvarer omsorgsplikten. Frem til 1. januar 2018 behandlet ombudet den type klagesaker. Ombudet konkluderte i mange saker med at arbeidsgiver ikke hadde gjort nok for å ivareta partene før, under og etter håndteringen av trakasseringssaken. Plikten i likestillings- og diskrimineringsloven gir ikke grunnlag for oppreisning eller erstatning, og det fører til at den ikke er kjent blant arbeidsgivere og den blir en ubetydelig bestemmelse uten slagkraft. Ombudet mener derfor at tydeligere krav og sanksjonsmuligheter vil skjerpe arbeidsgivers håndtering i varslingssaker.

Ombudet støtter også forslaget om at nivået på oppreisning bør heves, og at det i vurderingen av oppreisningen bør vektlegges om arbeidsgiver har manglende varslingsrutiner, om det har vært brudd på saksbehandlingsregler, og brudd på aktivitets- og omsorgsplikten.

1.8 Arbeidstilsynet bør i større grad ilegge overtredelsesgebyr ved manglende varslingsrutiner

Ombudet er enig med utvalgets forslag om at Arbeidstilsynet i større grad bør vurdere om det skal ilegges overtredelsesgebyr ved manglende varslingsrutiner. Et overtredelsesgebyr kan utgjøre 15 ganger folketrygdens grunnbeløp. Dette er et viktig signal for å tydeliggjøre viktigheten av varslingsrutiner og det vil samtidig gjøre varslingsvernet mer effektivt.

1.9 Opplæring og kommunikasjonstiltak

Ombudet støtter forslagene til opplæring og kommunikasjonstiltak om varsling.

Ombudet er videre enig i at opplæring om varsling bør tas inn i læreplan på relevante studier som eksempelvis HR, organisasjon og ledelse. Og at det skal inn som et opplæringskrav etter arbeidsmiljøloven §§3-5 og 6-5. Ombudet er videre positiv til tiltakene om at Arbeidstilsynet generelt skal ha en veiledningsrolle og utvikle informasjonsmateriell og veiledning på nett. Samt at det bør utvikles en nasjonal varslingsveileder i samarbeid mellom partene i arbeidslivet og Arbeidstilsynet. Ombudet er videre enige i at offentlige varslingsmottakere må ha et minimum av informasjon om varslernes rettigheter på sine nettsider.