Høringssvar NOU 2019:25 Med rett til å mestre

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til høringsbrev av 21.01.2020 der Kunnskapsdepartementet har sendt NOU 2019:25 Med rett til å mestre på høring, med høringsfrist 01.07.2020.

1.    Innledning

Likestillings- og diskrimineringsombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne, og håndhever diskrimineringslovgivningen på disse områdene.

Ombudet har også tilsynsansvar med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

Det vises for orden skyld til vårt høringssvar til NOU 2019:23 -  Ny opplæringslov.

Ombudet er positive til de generelle forutsetningene som utvalgets arbeid bygger på, herunder:

• Opplæringen skal være tilrettelagt for alle uavhengig av kjønn, bosted, bakgrunn og funksjonsnivå.
• De foreslåtte modellene for videregående opplæring skal ivareta mangfoldet i elevgruppen.
• Elevens behov og interesser skal ivaretas, og det skal legges vekt på at opplæringen er relevant for elevenes aktive deltakelse i samfunnet, arbeidslivet og høyere utdanning.
• Målet er at flere skal oppleve motivasjon og mestring – og at flere enn i dag skal fullføre utdanningen, og være bedre kvalifisert for arbeidsliv og videre studier. 

I lys av vårt mandat har vi merknader til:

I avsnitt 2: At utvalget i utilstrekkelig grad konkretiserer barrierene og relevante tiltak for de utsatte gruppene som elever med funksjonsnedsettelser. Mer spesifikke og relevante tiltak burde vært foreslått, hvilket krever ytterligere kunnskap om denne gruppens behov.

I avsnitt 3: Minoritetselevenes utfordringer i videregående skole.

I avsnitt 4: At gutter er overrepresentert i frafallsstatistikken for videregående opplæring.

2.   Mangel på tiltak rettet mot elever med funksjonsnedsettelser

Den foreliggende hovedinnstillingen bygger på delutredningen NOU 2018: 15 «Kvalifisert, forberedt og motivert», som utvalget leverte 10. desember 2018. Her skriver utvalget om mangfoldet i gruppen og at utfordringene er varierte, men de konkrete barrierene avdekkes i liten grad. Dette utgjør således et svakt grunnlag for å forslå aktuelle tiltak for å bidra til at flere elever med funksjonsnedsettelser gjennomfører videregående opplæring og dermed sikres en aktiv deltagelse i samfunnet.  

I utvalgets innstilling til ny struktur i videregående skole, nevnes ikke elever med nedsatt funksjonsevne. Ombudet viser i denne sammenheng til FNs konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter (CRPD) artikkel 24 som sier at partene skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne «får tilgang til høyere utdanning, yrkesrettet opplæring, voksenopplæring og livslang læring uten diskriminering og på lik linje med andre», også i videregående opplæring, jf. 2 a). I punkt 3 konkretiseres disse elevenes rettigheter ytterligere.

Forskning viser at 64 % av den norske befolkningen med funksjonsnedsettelser ikke fullfører videregående opplæring, mot 17 % i befolkningen forøvrig.  NOVA rapporten «Alle skal med?» viser at omfanget av segregerte undervisningsopplegg er omfattende og har negative konsekvenser på mange områder. Rapporten dokumenterer tilknytning til arbeidsmarkedet og utdanning for en gruppe personer med nedsatt fysisk funksjonsevne. Sammenliknet med et tilfeldig befolkningsutvalg i samme alder, viste det seg at denne gruppa var langt dårligere stilt på arbeidsmarkedet. Av dem var 36 % yrkesaktive mot 87 % i den øvrige befolkningen. Den samme trenden gjør seg gjeldende på inntektsnivået, som er omtrent to tredjedeler av den øvrige befolkningens inntektsnivå. Den viktigste årsaken til spriket mellom disse gruppene var et generelt lavt utdanningsnivå i gruppa med funksjonsnedsettelser. Forsker Christian Wendelborg m. fl. har i flere undersøkelser vist hvor struktur- og meningsløs videregående skole kan være for elever med utviklingshemming. Dette problematiseres ikke og nevnes ikke i utvalgets arbeid.

Utvalget nevner spesialundervisning sporadisk i ulike sammenhenger, men gjør ingen helhetlig vurdering av videregående skolers tilbudet om spesialundervisning.

Når det gjelder utvalgets vurdering av lærekandidatordningen og praksisbrevordningen i forslag 68, hadde ombudet håpet at utvalget skulle være mer konkret når det gjaldt aktuelle tiltak for å styrke denne ordningen. Ettersom utvalget ikke trekker noen konklusjoner i denne utredningen vil ombudet støtte ytterligere utredninger av lærekandidatordningen og praksisbrevordningen.

For å lykkes med forventingene til fremtidens videregående skole hvor elevmangfoldet skal ivaretas og at flere elever skal oppleve motivasjon og mestring, mener ombudet at tiltakene må være relevante for elever med funksjonsnedsettelser, og samsvarer med de strukturelle barrierene funksjonshemmede møter i videregående skole. Dette er ikke identifisert av utvalget.

3. Minoritetsungdoms utfordringer

I vår siste rapport til FNs rasediskrimineringskomite (CERD)[1] meldte ombudet om bekymringer når det gjelder skole og utdanning for tre grupper:

a. Barn med rombakgrunn

b. Innvandrerelever

c. Etterkommere av innvandrere.

Vi viser til kapittel 4 i den nevnte rapporten der vi også gir anbefalinger til tiltak. 

a. Barn med rombakgrunn
Når det gjelder elever med rombakgrunn, ser vi ikke at utvalget har tatt opp det høye fraværet og frafallet i grunnskolen som igjen har konsekvenser for videre opptak til videregående skole. Ombudet oppfordrer departementet til å se på hvordan myndighetene kan bygge opp et godt grunnlag i grunnskolen for gjennomføring av videregående skole.

b. Innvandrerelever
Utvalget løfter opp skolesituasjonen for utenlandskfødte elever med utenlandskfødte foreldre, og påpeker at de har dobbelt så høy risiko for å havne utenfor arbeidsliv, utdanning og opplæring, som ungdom født i Norge.

Forslag 11 i kapittel 3 handler om å gjøre innføringsfagene i norsk, engelsk og matematikk obligatorisk for elever som trenger dette, og at språkopplæring i norsk skal være integrert i dette tilbudet. Ombudet støtter dette forslaget, og forutsetter at det settes av tilstrekkelig med midler til at innføringsfagene kan gjennomføres med høy kvalitet. Videre anbefaler ombudet at ordningen evalueres i ettertid.  

Forøvrig viser ombudet til anbefalingene vi har gitt i ovennevnte rapport til CERD 2018, og anbefaler at det settes inn flere tiltak for å sikre at denne gruppen får mulighet til en likeverdig utdanning ved å kompensere for at de kan ha manglende skolegang fra hjemlandet grunnet krig og flukt, ha traumer som gjør skolesituasjonen i Norge vanskelig m.m. Det er viktig at den enkelte får et tilbud som er mest mulig tilpasset den enkeltes forutsetninger. Vi ser det slik at dette ligger bak forslag 22 i kapittel 4.

Ombudet oppfordrer departementet å pålegge fylkeskommunene å ta inn nyankomne elever gjennom hele året, samt å sørge for at elever som innvandrer sent i skoleåret, og særlig de som innvandrer etter skolestart, får styrket oppfølging for raskere å lære seg norsk. I tillegg bør departementet se på behovet for hvordan helsetilbud, sosiale tiltak og annet kan støtte opp om den enkeltes skolegang. 

c. Etterkommere av innvandrere
LDO ser ikke at NOUen omtaler skolesituasjonen for elever født i Norge av utenlandskfødte foreldre, heretter etterkommere av innvandrere. Vi viser igjen til rapporten CERD 2018 der vi tar opp bekymringer knyttet til enkelte grupper etterkommere.

Selv om det overordnede bildet av etterkommernes skoleresultater er positivt, er det variasjon innad i etterkommerbefolkningen også med hensyn til landbakgrunn. Blant etterkommere er det elever med bakgrunn fra Bosnia-Hercegovina, India og Sri Lanka som i størst grad fullfører videregående. Både guttene og jentene med bakgrunn fra disse landene fullfører i stor grad. Norskfødte med innvandrerforeldre som har bakgrunn fra Somalia, Tyrkia og Marokko, fullfører i minst grad. Blant disse er andelen som fullfører, lav blant både gutter og jenter. Dataene vi har nevnt i vår rapport er knyttet til fødeland. Det utelukker likevel ikke at andre faktorer spiller inn.

Det er viktig at departementet ser nærmere på hvorfor noen etterkommere har dårligere resultater og høyere frafall, og setter inn tiltak for dette. Det er store variasjoner på hver enkelt skole når det gjelder elevmassen og hvilke innvandrergrupper som er representert i ulike geografiske områder. I tillegg er det til en viss grad sosial seleksjon ved inntak til videregående skoler i de større byene med flere skoler å velge mellom. Derfor mener ombudet at det vil gi god utnyttelse av ressursene å iverksette de nødvendige tiltakene ved den enkelte skole. Eksempler på tiltak er å øke lærertettheten, etablere tverrfaglige team, gi elevene nødvendig språkopplæring og tilrettelagt undervisning.

I kapittel 8.3.2. tar NOUen opp situasjonen for innvandrere med svake norskferdigheter som ønsker å ta videregående skole. LDO ser ikke at utvalget har foreslått tiltak på dette området, og anbefaler at departementet ser nærmere på det.

4. Overrepresentasjon av (innvandrer)gutter som dropper ut

Forskning viser at gutter er overrepresentert i frafallsstatistikken for videregående opplæring. I NOUen side 36, første spalte, omtales guttas svake leseferdigheter spesifikt: «Undersøkelsen i 2018 viste at 19 prosent av de norske elevene presterte under nivå 2 i lesing. Nivå 2 blir ofte regnet som en kritisk grense for den lesekompetansen som er nødvendig for å delta i videre utdanning og arbeidsliv. Elever som ligger under denne grensen, antas å ha problemer med å lese selv enkle tekster. Det er betydelige kjønnsforskjeller. Hver fjerde gutt presterte under nivå 2 i lesing».

På videregående skole slutter generelt flere gutter enn jenter uten å oppnå studie- eller yrkeskompetanse, men innvandrergutter slutter i større grad enn gutter som er etterkommere eller tilhører den øvrige befolkningen. Om lag én av tre innvandrergutter (31 %) som startet i videregående opplæring høsten 2011, oppnådde verken studie- eller yrkeskompetanse og sluttet underveis uten å fullføre løpet innen fem år. Tilsvarende tall for etterkommerguttene og guttene i den øvrige befolkningen var 17 %. Tallene viser at jenter fullfører i større grad enn gutter, uavhengig av om de er etterkommere eller innvandrere[2].

Det generelle tiltaket som foreslås om å utvide den 3-årige ungdomsretten til å omfatte en rett til å fullføre videregående opplæring, kan bidra til at også flere gutter gjennomfører skolegangen. Likevel vil ombudet påpeke at et slikt forslag bør kombineres med andre tiltak, som forslaget om å øke relevansen av fellesfag. Dette for å unngå at tiltaket begrenser seg til å bøte på symptomet, fremfor å ta tak i selve problemet mange videregåendeelever opplever. Ombudet vil også oppfordre til evaluering av en slik utvidet ungdomsrett.

Ombudet støtter utvalget i forslag 36-38 i kapittel 5, om å redusere obligatorisk norskundervisning og opprette et norsk programfag for å gjøre skolehverdagen overkommelig for dem som opplever norskfaget som krevende. For at en slik ordning skal fungere vil det være avgjørende hva som forblir pensum i det obligatoriske norskfaget, og at dette oppleves relevant.

Når det gjelder forslag 59 i kapittel 6, om at yrkesfaglig skal øke innslaget av humanistiske fag, er ombudet skeptiske til effekten av en slik endring. Dersom slike fag skal introduseres på yrkesfaglig retning må pensum gjøres relevant for den aktuelle elevgruppen, for eksempel ved å fokusere på ungdoms livssituasjon. 

Videre er ombudet positive til forslagene i kapittel 6, herunder forslag 61, 63, 65, om å spisse fellesfag og programfag med tanke på sluttkompetansen til den enkelte yrkesfaglige linjen. Også tiltakene i forslag 70-73, om pålegge fylkeskommunen om å tilby kvalifiseringstiltak for elever som ikke finner læreplasser, øke oppfølgingsansvaret for lærlinger og innføring av mentorordninger er ombudet positive til.

5. Oppsummering

Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.

 

Vennlig hilsen

Hanne Inger Bjurstrøm, likestillings- og diskrimineringsombud             

Kathinka Aakenes Vik, førstekonsulent

 

Brevdato: 22.06.20

 

[1] https://www.ldo.no/globalassets/brosjyrer-handboker-rapporter/konvensjonene/ldos-rapport-til-fns-rasediskrimineringskomite-cerd-2018-norsk-med-sladd.pdf

[2] Hvordan går det med innvandrere og deres barn i skolen? Statistisk sentralbyrå 2017