1. Innledning
Ombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne, og gir veiledning innen diskrimineringslovgivningen til alle som henvender seg til oss.
Ombudet har tilsynsansvar med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).
I lys av vårt mandat har vi særlige merknader til bruk av maktmidler mot personer med psyko-sosiale funksjonsnedsettelser. Dette er særlig viktig fordi samtlige som er drept av politiet de siste 6 årene har vært «antatt psykisk syke», som utvalget formulerer det flere steder.
Utvalget har redegjort for de menneskerettslige skrankene som gjelder ved politiets bruk av makt i kapittel 4.5. Det er positivt at utvalget nevner CRPD. Imidlertid legger utvalget en for snever anvendelse av konvensjonen til grunn, idet utvalget forutsetter at CRPD kun setter «skranker ved maktbruk overfor personer som har en langvarig funksjonsnedsettelse. Personer med psykiske lidelser som ikke kan sies å ha vært langvarige, eller som ikke kvalifiserer til å regnes som en funksjonsnedsettelse, kan likevel nyte et eget vern etter EMK, som innebærer at egne hensyn blir tatt ved vurderingen av om makt skal brukes, eller ved valget mellom forskjellige maktmidler», jf. rapportens avsnitt 4.5.1
Dette er misvisende. CRPD sin definisjon av funksjonshemmede er ikke uttømmende definert i artikkel 1 annet ledd «Mennesker med nedsatt funksjonsevne er blant annet mennesker med langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på lik linje med andre». Dersom noen utsettes for bruk av tvang eller makt på grunn av at de har eller antas å ha psykiske lidelse, er dette omfattet av konvensjonen. Ombudet viser til CRPD-komiteens anbefaling, punkt 24, om at personer med «antatte eller faktiske» funksjonsnedsettelser bør være omfattet.
Personer med nedsatte funksjonsevner har også et vern mot usaklig forskjellsbehandling som følge av sin funksjonsnedsettelse etter likestillings- og diskrimineringsloven (forkortet ldl.) § 6.
Videre har vi merknader til utvalgets rapport som følge av at personer med synlig etnisk minoritetsbakgrunn opplever seg særlig utsatt og tidvis diskriminert i møte med politiet, noe vi har kartlagt og vurdert opp mot CERD i vår rapport «Kontroller uten kontroll», av oktober 2022.
2. Kommentarer til utvalgets anbefalinger
For at politiets bruk av makt skal ha demokratisk legitimitet, er det avgjørende at spørsmålet om maktbruk belyses fra flere perspektiver utover rene politifaglige vurderinger. Utsatte gruppers opplevelser i møte med politiet må hensyntas ved balanseringen av politiets evne til å stanse kriminalitet, opp mot menneskerettighetenes skranker, jf. krav til proporsjonal maktbruk.
2.1. Bevæpningsspørsmålet
Ombudet har begrenset kompetanse til å overprøve alle sidene av spørsmålet om alternative bevæpningsmodeller. Likevel vil ombudet knytte et par kommentarer til flertallets begrunnelse for generell bevæpning med utgangspunkt i vårt mandat.
I tredje avsnitt i kapittel 9.3.2.1. argumenterer flertallet for generell bevæpning blant annet på bakgrunn av det økende antallet psykiatrioppdrag. Etter ombudets synspunkt bør ikke oppdrag hvor politiet bistår helsevesenet, være et argument for generell bevæpning. På dette punktet er ombudet enig i mindretallets vurdering om at bevæpning bør unngås i det lengste, og dessuten løses på andre måter i form av styrket samarbeid og kompetanseheving i politiet.
Dersom departementet skulle gå inn for en ordning med generell bevæpning må kravene til og rutinene for avvæpning i psykiatrioppdrag styrkes betraktelig. Øvrige kommentarer om dette kan leses i forbindelse med anbefalingen om kompetanseheving innen psykiatri i politiutdanningen.
Til slutt vil ombudet kommentere mindretallets poeng om at generell bevæpning bør avvente til alle politidistrikt har fått erfaring med bruk av elektrosjokkvåpen, da dette antas å svare ut et hittil udekket behov i politiets maktpyramide. Etter ombudets vurdering kan bruken av elektrosjokkvåpen i mange tilfeller være i bedre samsvar med proporsjonalitetskravet ved bruk av makt, jf. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art. 2. annet ledd.
2.2. Endring av politiloven § 6 om barnets beste
Ombudet er enig i utvalgets anbefaling om endringer i politilovens § 6 for å fremheve de særlige hensyn som gjelder i møte med barn.
I forbindelse med vår rapport «Kontroller uten kontroll» har vi gjort en selvstendig vurdering av politiets hjemler for bruk av makt. Rapporten har et særskilt fokus på politiets anledning til å anholde og visitere personer, altså mindre inngripende maktbruk, hvor etniske minoritetsungdom opplever seg særlig utsatt og tidvis diskriminert.
I forbindelse med vårt arbeid kartla vi en svakhet ved politiloven og dens forarbeider, i form av manglende beskrivelse av hvordan visitasjoner mot barn skal gjennomføres. De alminnelige reglene for bruk av makt viser derimot til at midlene som anvendes skal stå i forhold til “omstendighetene for øvrig”, jf. § 6. Her er vil personens alder og sårbarhet være relevant i vurderingen.
Det vises til at forslagene i proposisjonen er ment å motvirke vold og ran som begås av barn og unge, spesielt i storbyene og av ulike gjenger, jf. Ot.prp.nr. 58 (2001-2002), kapittel 2.1. Derfor vil også barn og unge kunne være ekstra utsatt for politiets bruk av makt. Barn har status som en særlig sårbar gruppe, med rettigheter etter barnekonvensjonen. Dette er hensyn som taler for ytterligere presisjon i regelverket, supplert med konkrete retningslinjer som må implementeres i praksis og trenes på.
2.3. Gjennomgang av regelverket
I forbindelse med forslaget om gjennomgang av regelverket viser vi igjen til vår rapport «Kontroller uten kontroll» og en av våre anbefalinger, hvor vi på s. 49 problematiserer visitasjonshjemmelen i politiloven § 7 a i et menneskerettighetsperspektiv. Her konkluderer vi med at:
«Ombudet mener at visitasjonshjemmelen i politiloven § 7 a er problematisk i et menneskerettighetsperspektiv, både av hensyn til privatlivets fred og forbudet mot diskriminering. Da hjemmelen ble innført, fremhevet departementet behovet for å evaluere politiets praksis etter en viss virkeperiode. Nå, 20 år etter at regelen ble innført, mener ombudet at en evaluering av politiets praktisering av bestemmelsen er på høy tid»
Vår begrunnelse for at det her er en risiko for brudd på menneskerettighetene, er uklarhetene med hensyn til begrensninger i tid og sted for slike massevisitasjoner, og hvem hjemmelen gir anledning til å visitere innenfor visitasjonssonen, se rapportens s. 50.
2.4. Bruk av spyttbeskytter
Ombudet er enig i utvalgets anbefaling om at det bør gjøres en ny vurdering av bruken av spyttebeskytter.
Vi har tidligere uttalt oss om denne praksisen, se blant annet vårt høringssvar til forslag til endring i straffegjennomføringsloven i 2019, se avsnitt 2:
«Ombudet har i rapporten vår uttrykt bekymring for situasjonen til psykisk syke innsatte, og innsatte med utviklingshemming. Personer med utviklingshemming har en forhøyet sårbarhet for psykiske lidelser, og behandling av personer med psykisk utviklingshemming vil ofte kreve samarbeid på tvers av fagområder og spesialiteter. Ombudet mener dette viser hvorfor konsekvensene av innføringen av spytthette må vurderes spesielt for personer med nedsatt funksjonsevne, i tråd med forpliktelsene etter CRPD. Det er videre ikke redegjort for om det er vurdert om andre, egnede midler i stedet kan tas i bruk, for eksempel av de ansatte.
Som departementet også har vist til, kan bruk av tvangsmidler virke nedverdigende og ydmykende for den som blir utsatt for det. I avveiningen mellom den risiko og potensielle skade et angrep medfører, og det ubehaget den innsatte utsettes for, har departementet kun gjort en kort vurdering, og ikke synliggjort hensynet til særlig sårbare grupper, hvordan bruk av spytthette vil påvirke dem, veid opp mot hensynet til avverge spyttangrep. Ombudet mener dette er særlig påkrevd når det foreslås å ta i bruk et tvangsmiddel som skal tres over hodet til en innsatt som kan være i en spesielt sårbar situasjon.»
Den nevnte gruppen bør få et særlig fokus ved en ny vurdering. Personer med klaustrofobi og astma er dessuten særlig utsatte grupper. I tillegg bør den nye vurderingen kartlegge skadevirkninger i bred forstand, inklusive de psykiske følgende ved bruk av spyttebeskytter, herunder traumer.
2.5. Økt fokus på barn og sårbare grupper i politiutdanningen
Dette tiltres, ettersom politiets kompetanse til å håndtere personer med psyko-sosiale og kognitive funksjonsnedsettelser har et forbedringspotensial. Ombudet viser til CRPD artikkel 4 1. i) om statens plikt til å fremme opplæring i rettighetene som følger av konvensjonen, også for politiansatte som kommer i kontakt med mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Videre er artikkel 8 av betydning, om staten skal treffe tiltak for a) «økt bevisstgjøring i hele samfunnet» om mennesker med nedsatt funksjonsevne, og å «fremme respekt for rettighetene og verdigheten til mennesker med nedsatt funksjonsevne», og b) «bekjempe stereotypier, fordommer og skadelig praksis knyttet til mennesker med nedsatt funksjonsevne, også de basert på kjønn og alder, på alle livets områder».
Ihht artikkel 16 første ledd er myndighetene forpliktet til å iverksette opplæringsmessige tiltak for å beskytte mennesker med funksjonsnedsettelser fra blant annet vold, jf. første ledd:
«Partene skal treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale, opplæringsmessige og andre hensiktsmessige tiltak for å beskytte mennesker med nedsatt funksjonsevne mot alle former for utnytting, vold og misbruk både i og utenfor hjemmet, herunder kjønnsbasert utnytting, vold og misbruk.»
Det følger relevante anbefalinger av komitéen for rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne i de avsluttende merknadene til Norges første rapport av 7. mai 2019. Det uttales i punkt 14 at Norge bør samarbeide med funksjonshemmedes organisasjoner om å gjennomføre offentlige bevisstgjørings- og utdanningsprogrammer for blant annet politiet, med sikte på å bekjempe negative stereotypier, fordommer og språk om mennesker med nedsatt funksjonsevne i samfunnet. I forlengelsen av dette vil vi oppfordre til at politiet i sin kommunikasjon, både internt og eksternt, er påpasselige med egen språkbruk når det gjelder voldsbruk mot personer med funksjonsnedsettelser, når det gjelder foranledningen og personkarakteristika. Vi viser blant annet til anbefalingene i The Ruderman White paper on media coverage of law enforcement use of force and disability s. 40.
Vi tilslutter oss utvalgets konklusjon om at dette fokuset må styrkes.
2.6. Økt fokus på barn og sårbare grupper i vedlikeholdstreningen
Politihøgskolen bør ha økt fokus på barn og andre sårbare grupper. Se for øvrig kommentar i avsnitt 2.5.
2.7. Registrering og rapportering om maktmiddelbruk
En forutsetning for etterlevelse av politiets grunnprinsipp nummer 10, om at «politiet skal være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side» er at bruken av maktmidler blir registrert og offentliggjort.
Dette har ombudet kommunisert i flere anledninger i forbindelse med debatten om kvitteringsordning, som i sin kjerne er et spørsmål om krav til notoritet i forbindelse med politiets maktutøvelse. Vi mener at dette er mangelfullt per i dag, se blant annet vår overnevnte rapport «Kontroller uten kontroll», side 47 om fraværet av begrunnelsesplikt ved politikontroller.
Som nevnt innledningsvis, har ombudet et lovfestet ansvar for å føre tilsyn med om norsk lov, politikk og forvaltningspraksis er i samsvar med CERD. Konvensjonen er inkorporert gjennom likestillings- og diskrimineringsloven § 5 og gjelder som norsk lov.
FNs rasediskrimineringskomité fører tilsyn med at konvensjonen etterleves. Dessuten gir komitéen anbefalinger til statene som er tilsluttet konvensjonen, herunder Norge.
I desember 2020 utga komitéen generell anbefaling nr. 36 om raseprofilering. Komiteens anbefaling nr. 50 gjelder statens registrering av data og komiteen anbefaler statene å «overvåke disaggregerte data for rettshåndhevingspraksis, eks. ID-kontroll, trafikkontroll, grensekontroll, som inkluderer informasjon om de forbudte grunnene for etnisk diskriminering. Opplysningene bør omfatte årsaken til kontroll og resultatene av kontroll. Anonymisert statistikk bør gjøres tilgjengelig for publikum og diskuteres med lokalsamfunnene»
Utvalgets forslag om mer utstrakt registrering og offentliggjøring av data kan således være i samsvar med denne anbefalingen.
Videre vil ombudet vise til relativt ny rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) som nettopp synliggjør viktigheten av registrering av likestillingsrelevante data i politiets arbeid. Den aktuelle dommen er Basu v. Germany avsagt 18.10.2022, hvor EMD kom til brudd på artikkel 8, 14 og 13.
Saken gjaldt lovligheten av politiets identitetskontroll av klageren, Basu med indisk opphav og utseende. Basu mente at politiet ikke hadde rettslig grunnlag for kontrollen, og videre at kontrollen var diskriminerende siden det kun var han og datteren som ble kontrollert. Staten påstod at kontrollen var utført med hjemmel i lov.
EMD kom til at kontrollen av Basu utgjorde et inngrep i art. 8. På grunn av mangelfull etterforskning av et ikke tilstrekkelig uavhengig organ, ble bevisbyrden snudd til saksøkers fordel. Tyske myndigheter evnet ikke å bevise at etnisk profilering ikke hadde hendt, og EMD konkluderte derfor med brudd på artikkel 14 og 8.
Ombudet vil trekke frem dommer Pavlis interessante uttalelse i sin dissenterende begrunnelse, hvor han påpeker en interessant problemstilling i avsnitt 20 (iv):
«Som en juridisk og praktisk utfordring er innsamling av statistikk eller operative politiregistre på rasemessige eller etniske grunnlag i mange land forbudt ved lov om diskriminering. Paradoksalt nok kan det imidlertid gjøre det mye vanskeligere for både offentlige tilsynsorganer og mulige ofre for profilering å vurdere og demonstrere den mulige eksistensen av indirekte diskriminering gjennom forankret eller uformell praksis innen rettshåndhevelse og andre domener».
Slik ombudet forstår Pavlis bekymring, har etnisk minoriteter eller andre som opplever overkontroller og profilering av politiet, svært begrenset mulighet til å dokumentere dette. En form for registrering av etnisk utseende eller innvandrerbakgrunn, vil kunne bidra til å dokumentere strukturell diskriminering, for så å kunne forhindre en uthuling av diskrimineringsvernet.
Ombudet er derfor svært positive til utvalgets forslag i avsnitt 8.5 om registrering av etnisitet, med inspirasjon fra England. Når det gjelder den nærmere utformingen og tilpasningen til norsk kontekst bør interesseorganisasjoner som jobber for etniske minoriteter i Norge involveres.
Et tilsvarende behov for å registrere psyko-sosial, kognitiv og øvrige funksjonsnedsettelse hos personer som politiet bruker maktmidler mot er også ønskelig fra vårt perspektiv. Dette vil være i tråd med CRPD art. 31 om myndighetenes plikt til å innhente data for å utforme politikk som gir konvensjonen virkning. I den anledning er artikkel 16 om rett til frihet fra vold relevant. Et system for slik registrering må selvsagt utvikles i samarbeid med relevante aktører fra sivilt samfunn, jf. CRPD artikkel 4, 3.
Igjen viser vi til CRPD-komitéens merknader til Norge fra 2019, hvor det uttales i punkt 49 at:
Komiteen er bekymret over mangelen på konsistent statistikk om mennesker med nedsatt funksjonsevne og mangelen på menneskerettighetsindikatorer i tilgjengelige data, som gjør det vanskelig for konvensjonsparten å utvikle hensiktsmessig politikk.
Også offentlig organ med kompetanse om personvernlovgivningen, som Datatilsynet bør involveres ved utformingen av registreringssystemet.
2.8. Opprettelse av et «maktmiddelråd»
At samfunnet fører effektiv kontroll med politiet er som nevnt forankret i politiets grunnprinsipper. Vi er av den oppfatning at en slik form for kontroll er mangelfullt per i dag. Et maktmiddelråd er egnet til å dekke et behov for en slik form for kontroll.
Ombudet har tidligere foreslått at Justisdepartementet oppretter faste ungdomsråd i alle politidistrikt, se vårt brev til Justisdepartementet, sendt 26.juni 2020. Så vidt oss bekjent ble forslaget opprinnelig presentert av Antirasistisk senters ungdomsorganisasjon, Agenda X, i møte med Oslo politidistrikt juni 2020. Barnefaglig kompetanse bør inkluderes i dette rådet, slik utvalget foreslår. Rådet bør dessuten ha en ungdomsrepresentant.
Videre bør rådet ha god kunnskap om menneskerettigheter, herunder rettigheter som følger av CRPD, samt involvere personer med psyko-sosial og kognitive funksjonsnedsettelser, jf. CRPD artikkel 4, 3.
Vi viser igjen til CERDs generelle anbefalinger nr. 36, punkt 48 om «community policing» hvor statene oppfordres til å:
«engasjere personer og grupper som opplever etnisk diskriminering og ta hensyn til den unike konteksten hvert lokalsamfunn representerer. Dette for å forbedre kommunikasjonen og øke tilliten mellom aktørene. I tillegg til ledere bør kvinner, underrepresenterte grupper på ledernivå og unge også involveres».
Etter vår vurdering kan et maktmiddelråd kan være egnet til å etterleve denne anbefalingen, og sikre kontinuitet i dialogen mellom sivilt samfunn og politimyndighetene.
I det følgende vil vår oppfatning om manglende kontrollfunksjoner begrunnes.
Vi viser til spesialenhetens vedtak som er omtalt i utvalgets rapport kapittel 7.10.2 til 7.10.6. I likhet med utvalget selv, har ombudet hverken kompetanse eller tilstrekkelig kunnskap om de fem hendelsene, til å overprøve spesialenhetens vedtak. Ombudet vil derfor ikke vurdere om politiet kunne handlet annerledes i øyeblikket hvor dødelig skudd ble avfyrt.
Ombudet er enig i at situasjonene som beskrives er svært komplekse, hvor flere enn politiet er en relevant aktør med et ansvar. Dette illustreres blant annet i helsetilsynets nylige konklusjon i saken hvor den 33 år gamle mannen ble drept i Thereses gate på Bislett i 2021. Konklusjonen var at vedkommende ikke hadde mottatt forsvarlig helsehjelp.
Likevel mener ombudet at det er grunn til å stille spørsmål ved om spesialenheten i tilstrekkelig grad vurderer politiets handlingsalternativer forut for øyeblikket hvor de dødelige skuddene ble avfyrt. Jaren-saken illustrerer denne tilbakeholdenheten hos spesialenheten, hvor vedkommende mottok besøk fra helsetjenesten, som ba om bistand fra politiet, som videre ba om forsterkninger fra beredskapstroppen. Likevel er det kun nødvergesituasjonen som blir vurdert av spesialenheten.
Et maktmiddelråd kan være egnet til å vurdere hendelsesforløp i slike kritiske situasjoner på et bredere grunnlag, hvor samhandlingen mellom helsetjenester og politiet blir sett i sammenheng. Det følger av psykisk helsevernloven § 2-1 at personer md psykiske lidelser har rett til nødvendig helsehjelp fra kommune og spesialisthelsetjeneste. Det foreligger videre tvangshjemmel i psykisk helsevernloven § 3-3 nr. 4 som gir adgang til bruk av tvang ved «nærliggende og alvorlig fare for eget liv eller andres liv eller helse». Et av vilkårene for tvang er at «Frivillig psykisk helsevern har vært forsøkt, uten at dette har ført fram, eller det er åpenbart formålsløst å forsøke» jf. psykisk helsevernlov § 3-3.
Ombudet konstaterer at samtlige av de fem sakene, som endte med politidrap på fem menn med antatt psyko-sosiale funksjonsnedsettelser, endte med spesialenhetens henleggelse. På generelt grunnlag vil vi mene at det er uheldig at ingen av de siste års politidrap er behandlet av domstolene. Dette kunne styrket borgernes tillit til systemet og eventuelt vært et nyttig korrektiv for spesialenheten. I den forbindelse viser vi til CRPD artikkel 13 om at mennesker med funksjonsnedsettelser skal ha effektiv tilgang til rettssystemet på lik linje med andre.
Vi viser særlig til en sak fra Aust-Agder, hvor en politibetjent slo en mann på legevakten flere ganger i ansiktet fordi han ikke ville sette seg på ei båre. Spesialenheten ville henlegge saken, men vedtaket ble endret av Riksadvokaten. Saken endte med fellende dom mot politibetjenten som ble idømt fengselsstraff.
Dessuten er ombudet kritisk til at Riksadvokaten er ankeinstans til spesialenheten, all den tid Riksadvokaten er underlagt Justisdepartementet og er en del av påtalehierarkiet, og dermed ikke en uavhengig instans. Vi viser dessuten til at uavhengigheten til det norske systemet for tilsyn med politiet kan styrkes sammenlignet med andre europeiske land, se artikkelen «The fourth power. A mapping of police oversight agencies in Europe and Quebec” av Simon Varaine og Sebastian Roché hvor politiets kontrollinstanser i alle europeiske land kartlegges og måles mot hverandre ut ifra kriterier for blant annet uavhengighet, ressurser og kompetanse. Her blir det norske systemet kritisert for fraværet av åremålsperiode for lederposisjonen: «The Norwegian Bureau for the Investigation of Police Affairs is a special case in this respect, since the mandate of the head has no fixed term, which is considered a dangerous situation for independence in IRA studies”, se s. 19.
2.9. Styrket samarbeid mellom politi og psykiatri
Dette forslaget tiltres og må anses som en nødvendighet for å oppfylle rettighetene i henhold til CRPD.
Ombudet understreker at en grunnleggende forståelse av forutsetningene som ligger til grunn i CRPD. Personer som er i desperate situasjoner og ber om hjelp kan oppføre seg avvikende og til dels irrasjonelt. En funksjonsnedsettelse kan aldri i seg selv legitimere en forutinntatt holdning som ender med at noen blir drept av politiet.
2.10. Forskning på politiets maktmiddelbruk
Dette tiltres. Vi viser for øvrig til vår anbefaling i brev til Justisdepartementet av 26.juni 2020, hvor vi blant annet retter søkelyset på komparative studier, slik det er etterlyst i blant annet Randi Solhjells forskning. I Solhjells forskning er det etniske minoritetsungdom som er i fokus. Møtene mellom personer med psykiske eller kognitive funksjonsnedsettelser er tilsvarende interessant å forske på med et komparativt blikk, da det er gode grunner for at partene oppfatter situasjonen og særlig bruken av makt på veldig forskjellig måte.
3. Avslutning
Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.
Vennlig hilsen
Bjørn Erik Thon
Likestillings- og diskrimineringsombud
Kathinka Theodore Aakenes Vik
seniorrådgiver