Saksnummer: 08/900
Lovgrunnlag: Likestillingsloven
Dato for uttalelse: 10. november 2010

Ombudets uttalelse

Sakens bakgrunn

A henvendte seg til ombudet i en e-post 1. oktober 2008. Han mener NAVs fastsettelse av barnebidrag er i strid med likestillingsloven og viser til Klagenemnda for likestilling sitt vedtak av 7. september 2005 (sak 18/2005). A har to barn (født i 19991 og 1993) som han betaler barnebidrag for. Hans ekskone har fått et nytt barn med ny samboer. Hun jobber i 60 % stilling, og under foreldrepermisjonen får hun utbetalt 80 % av sin lønn. På grunn av hennes inntektsreduksjon under permisjonen, må A betale mer i barnebidrag, jf. vedtak av 23. september 2008. Vedtaket ble stadfestet av NAV Klage og anke Øst 10. februar 2009.

Barneloven § 71 sier at bidragsmyndighetene skal fastsette barnebidraget slik at underholdskostnadene deles mellom foreldrene etter størrelsen på deres inntekt. I forskrift til loven er det lagt til grunn at inntekten skal fastsettes etter skjønn når en av foreldrene er uten inntekt ”uten at parten kan gi ein rimeleg grunn til at han eller ho ikkje har inntekt.”

Etter gjeldende praksis kan både den bidragspliktige og bidragsmottaker arbeide 80 prosent stilling uten at inntekten blir fastsatt etter skjønn. Det betyr at faktisk inntekt legges til grunn i disse tilfellene. Større inntektsreduksjoner kan godtas dersom det foreligger en rimelig grunn for inntektsreduksjonen. Klagenemnda for likestilling tok i sak 18/2005 stilling til hvorvidt
retningslinjene til forskrift for fastsetting og endring av barnebidrag av 15. januar 2003 nr. 123 § fjerde ledd andre punktum (om skjønnsmessig fastsetting av barnebidrag) var i strid med likestillingsloven. Retningslinjene sa den gang at omsorg for barn under tre år er rimelig grunn til ikke å ha inntekt. Nemnda understreket at det kan være et saklig hensyn å være uten inntekt fordi man er hjemmeværende med omsorg for barn under tre år.

Nemnda kunne imidlertid ikke se at det er nødvendig at den bidragspliktige uten videre får økt sitt bidrag på grunn av bidragsmottakerens omsorg for ”nye barn” som vedkommende har med ny partner. Klagenemnda konkluderte med at retningslinjene og forvaltningspraksis var i strid med likestillingsloven. Nemnda utelukket ikke at omsorg for nye barn kan være en rimelig grunn for ikke å ha inntekt, men understreket at dette må bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.

Retningslinjene (Hovednr. 55 Nr. 2 - § 71 - § 4 i forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot) ble deretter endret fra 1. januar 2009. De nye retningslinjene sier at en bidragspliktig eller en bidragsmottaker som velger å være hjemme med nye barn, selv må bære de økonomiske konsekvensene av dette valget. Det å være hjemme med barn under tre år vil ikke uten videre være en rimelig grunn til å være uten inntekt. Dermed skal inntekten skjønnsfastsettes i disse tilfellene.

Retningslinjene gjør imidlertid et unntak der en av foreldrene er hjemmeværende etter fødsel og mottar foreldrepenger eller har fått engangsstønad ved fødsel. Arbeids- og velferdsdirektoratet legger til grunn at det å være hjemme med et barn under ett år må anses som rimelig grunn til nedgang i inntekt. Valg av åtti prosent dekningsgrad på foreldrepenger medfører altså ikke at inntekten skjønnsfastsettes. A klaget vedtaket fra NAV inn for Sivilombudsmannen 17. juni 2009.

Sivilombudsmannen konkluderte i brev av 10. september 2009 med at vedtaket fra Nav klage så ut til å være bygd på en riktig forståelse av regelverket og fant ikke grunn til ytterligere undersøkelser i saken. Sivilombudsmannen påpekte at Klagenemnda for likestilling sitt vedtak av 7. september 2005 omhandler en situasjon der bidragsmottakeren var uten inntekt. Det forhold at bidragsmottakeren er hjemmeværende i barnets første leveår og mottar foreldrepenger ble ikke særlig omtalt.

Partenes syn på saken

A:

A mener retningslinjene for fastsettelse av barnebidrag diskriminerer ham som mann. Han påpeker at ham må betale 1900 kroner mer i bidrag hver måned som følge av at hans ekskone tar ut foreldrepermisjon med nytt barn. Han viser til Klagenemndas vedtak 8/2005, som er referert ovenfor, og påpeker at hans sak er tilsvarende.

Barne- og likestillingsdepartementet:

Barne- og likestillingsdepartementet viser til at barnets underholdskostnad skal fordeles forholdsmessig mellom foreldrene etter inntektene deres. Dette innebærer at den av foreldrene som har høyest inntekt skal betale den største andelen av forsørgelsesutgiftene. Dersom den ene av foreldrene av ulike årsaker mangler forsørgelsesevne, vil forsørgelsesbyrden i hovedsak falle på den andre forelderen.

Foreldrene har innenfor rimelighetens grenser plikt til å innrette seg slik at de er i stand til å oppfylle forsørgingsplikten. Foreldrene står i utgangspunktet fritt til å innrette seg slik de måtte ønske, men det er ikke uten videre gitt at de med sine valg kan fri seg fra den lovbestemte forsørgingsplikten og føre byrdene over på den andre av foreldrene eller det offentlige. Derfor er det adgang til å skjønnsfastsette inntekten til en eller begge av foreldrene dersom inntekten er lavere enn det som med rimelighet må kunne forventes ut fra utdanning og evner.

Innen rimelighetens grenser er det imidlertid adgang til å foreta valg uten at dette får konsekvenser i form av skjønnfastsettelse. Både den bidragspliktige og bidragsmottakeren kan arbeide 80 % stilling uten at inntekten blir fastsatt etter skjønn. Departementet viser til forarbeidene til bidragsregelverket, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), der det heter at: ”Med en slik regel godtar det offentlige den enkeltes valg innenfor gitte rammer, samtidig som det utøves en viss kontroll med at foreldrenes prioriteringer tilgodeser barnets interesser.” Videre opplyses det at: ”Stillingsandelen 80 % er valgt ut fra rimelighetshensyn og praktiske vurderinger.”

Når det gjelder valg av 80 % dekningsgrad av foreldrepenger, mener departementet at dette som utgangspunkt vil være en akseptabel grunn til inntektsreduksjon på lik linje med øvrige årsaker til inntektsreduksjon.

Ombudet har stilt spørsmål ved om ikke retningslinjene kan bidra til å gjøre det økonomisk lønnsomt for bidragsmottaker å ta ut hele foreldrepengeperioden selv, i stedet for å fordele perioden på begge foreldrene. Til dette svarer departementet at det at familier kan tape økonomisk på at far tar ut foreldrepenger, har sammenheng med inntektsforholdet mellom foreldrene og ikke med om mor er bidragsmottaker.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med likestillingsloven eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 1.

Likestillingsloven

Likestillingsloven § 3 forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende kjønnsnøytral handling som faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet. I særlige tilfeller er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om retningslinjene om fastsettelse av barnebidrag strider mot likestillingsloven. Spørsmålet er om det er diskriminerende for menn at valg av åtti prosent dekningsgrad på foreldrepenger ikke medfører at inntekten skjønnsfastsettes. I denne konkrete saken illustreres dette ved at A må betale 1900 kroner mer i bidrag hver måned fordi hans eks- kone er i permisjon med nytt barn. A opplyser at bidraget har økt fra 1910 kroner per barn til 2960 kroner per barn.

Retningslinjene er kjønnsnøytralt utformet. Bestemmelsene gjelder likt for menn og kvinner. Saken reiser derfor ikke spørsmål om direkte diskriminering. Spørsmålet er om den manglende skjønnsfastsettelsen ved uttak av foreldrepenger likevel har en kjønnsskjev virkning, slik at menn faktisk blir dårligere stilt enn kvinner.

De fleste bidragsmottakere er kvinner, mens flertallet av bidragspliktige er menn. Reglene om skjønnsmessig fastsettelse av inntekten gjelder imidlertid både for bidragspliktige og bidragsmottakere. Det vil si at dersom en bidragspliktig mann går ned i inntekt grunnet uttak av foreldrepermisjon, vil dette på tilsvarende måte regnes som rimelig grunn til inntektsnedgang.

I praksis er det likevel slik at kvinner tar ut foreldrepermisjon i langt større grad enn menn. I 2009 tok kvinner ut 88, 2 % av foreldrepermisjonsdagene. Derfor er det hovedsakelig menn som vil få økt sin forsørgelsesbyrde i en situasjon der eks -partneren er i permisjon med nytt barn. På bakgrunn av dette mener ombudet at retningslinjene innebærer en indirekte forskjellsbehandling av menn, jf likestillingsloven § 3 tredje ledd.

Spørsmålet blir dermed om forskjellsbehandlingen har et saklig formål, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles.

Ombudet understreker at uttak av foreldrepermisjon i seg selv er en akseptabel og saklig grunn for inntektsnedgang. Spørsmålet er om det er saklig og nødvendig at forsørgelsesbyrden forskyves fra bidragsmottaker til bidragspliktig som følge av permisjonen.

Valg av dekningsmåte under foreldrepermisjon er et valg mellom tid og penger. I henhold til folketrygdloven § 14-9 kan permisjonen enten tas ut i 46 uker med 100 % dekning, eller i 56 uker med 80 % dekning. Valget av 80 % dekningsgrad vil altså få en økonomisk konsekvens. Dette gjelder for alle som tar ut foreldrepermisjon, og en kan stille spørsmål ved hvorfor en slik inntektsnedgang skal kompenseres gjennom bidragsregelverket.

Ombudet ser at hensynet bak retningslinjene er at barnet som er bidragsberettiget skal sikres underhold på samme nivå. Videre kan det anføres at praktiske hensyn taler for en viss grad av generalisering i utformingen av bidragsregelverket.

Ombudet mener likevel at utgangspunktet må være at bidragsmottakeren og den nye partneren er nærmest til å bære de økonomiske konsekvensene. Dette er i tråd med nemndas argumentasjon i sak 8/2005, selv om saken omhandlet en situasjon der bidragsmottaker var uten inntekt i det hele tatt.

Ombudet utelukker ikke at det å være hjemmeværende etter fødsel, enten med foreldrepenger eller etter å ha fått engangsstønad, i enkelte tilfeller vil være ”rimelig grunn” til inntektsnedgang etter bidragsregelverket. Ombudet mener likevel at det ikke er saklig og nødvendig, og at det uansett vil være uforholdsmessig byrdefullt, med et generelt unntak fra skjønnsfastsettelse i disse tilfellene.

Konklusjon

Retningslinjenes generelle unntak fra skjønnsfastsettelse av inntekten der bidragspliktige eller bidragsmottaker er hjemmeværende etter fødsel er i strid med likestillingsloven.

Ombudet ber om en tilbakemelding innen 10. desember i år om hvordan departementet vil følge opp ombudets uttalelse.

Oslo, 10.11.2010
Sunniva Ørstavik, likestillings- og diskrimineringsombud