Pålegg om utbedring av andre forhold ved kirkekontoret ble imidlertid ansett å være uforholdsmessig byrdefullt.

Norges Handikapforbund klaget på manglende universell utforming av Hitra kirkekontor. Det ble hevdet at inngangspartiet var utilgjengelig for bevegelseshemmede, at kirkekontoret manglet parkeringsplass for funksjonshemmede, samt at lokalet manglet handicaptoalett og teleslynge.

Ombudet vurderte saken, og kom fram til at det forelå brudd på plikten til universell utforming når det gjaldt utilgjengelig inngangsparti og manglende automatisk døråpner. Teleslynge var allerede installert på tidspunktet for ombudets uttalelse.

Andre påklagede forhold ble imidlertid ikke ansett som lovstridige. Hitra kirkekontor dokumenterte at det av økonomiske og praktiske årsaker ville være uforholdsmessig byrdefullt å pålegge utbedring av adkomsten til kontoret, parkeringsplass, rampe ved inngangsdør og toalettfasiliteter.

Saksnr: 09/430
Lovanvendelse: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9
Dato: 31.3.2010

ANONYMISERT VERSJON AV UTTALELSE

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til klage fra Norges handicapforbund Frøya og Hitra (NHF) ved Frode Hermansen av 18. februar 2009.

NHF mener Hitra kirkekontor ikke oppfyller kravet til universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9. Inngangspartiet er ikke tilgjengelig for bevegelseshemmede, kirkekontoret mangler parkeringsplass for funksjonshemmede, og lokalene mangler handicaptoalett og teleslynge.

Ombudet har vurdert saken, og konkluderer med at Hitra kirkekontor bryter plikten til å sikre universell utforming av virksomhetens lokaler, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 tredje ledd, ved at inngangspartiet er utilgjengelig og døren mangler automatisk åpner. Når det gjelder de øvrige punktene i klagen, konkluderer ombudet med at oppfyllelse av plikten vil være uforholdsmessig byrdefullt for virksomheten.

Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelse kan bringes inn for Likestilings- og diskrimineringsnemnda innen tre uker fra det tidspunkt Hitra kirkekontor mottar ombudets brev, se vedlagte orientering.

Sakens bakgrunn

Likestillings- og diskrimineringsombudets fremstilling av sakens bakgrunn bygger på partenes skriftlige redegjørelser.

Norges Handicapforbund Frøya og Hitra (NHF) har i klage til ombudet av 18. februar 2009 klaget på følgende forhold ved Hitra kirkekontor:

• Atkomst til kirkekontorets inngang er for bratt og smal, og tilfredsstiller ikke kravene i Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven (TEK).
• Det er manglende plass til parkering for funksjonshemmede utenfor inngangen.
• Rampe ved inngangspartiet er for bratt, anslått til 1:10. I tillegg mangler den gelender på begge sider som kan nås sittende i rullestol.
• Det er en kant på 4 cm som hindrer atkomst ved inngangsdøren.
• Døren mangler automatisk døråpner.
• Lokalene mangler handicaptoalett.
• Lokalene mangler teleslynge.

Hitra kirkekontor ved kirkeverge Liv Pedersen har i brev til ombudet av 8. juni 2009 bekreftet NHFs opplysninger når det gjelder atkomst, parkering, rampe, manglene ved inngangspartiet, samt at lokalene mangler handicaptoalett. I brev av 21. januar 2010 opplyses det om at teleslynge nå er installert i lokalene.

Hitra kirkekontor mener at de ikke kan oppfylle diskriminerings- og tilgjengelighetslovens krav til universell utforming. De viser til både økonomiske og praktiske forhold som begrunnelse. 

I sin redegjørelse viser kirkekontoret til at deres økonomiske situasjon er meget anstrengt som følge av lave driftstilskudd fra kommunen. De anfører at de i 2009 av økonomiske årsaker har måttet redusere antallet gudstjenester med    30 %. De har også redusert i staben. Regnskapet for 2009 er ikke klart, og det er dermed ikke brakt på det rene om driften har gått med underskudd. Etter behandling av budsjettet for 2010 har kirkekontoret imidlertid søkt kommunestyret i Hitra kommune om ekstra driftstilskudd på kr. 555 000,- for å få budsjettet i balanse.

Det fremkommer også av korrespondansen i saken at kirkekontoret for to år siden klaget til Fylkesmannen på kommunens rammetilskudd til driften. Fylkesmannen godkjente tilskuddet uten endringer, og kirkekontoret fikk dermed ikke utvidet rammetilskuddet fra kommunen. 

En eventuell flytting til andre lokaler for å løse problemene med tilgjengelighet mener kirkekontoret er lite hensiktsmessig. De viser til at de nåværende lokalene er rimelige sammenliknet med andre aktuelle lokaler, og at flytting derfor vanskelig lar seg gjøre, deres pressede økonomiske situasjon tatt i betraktning.

Når det gjelder toalettet i kirkekontoret viser de til at ombyggingen byr på praktiske vanskeligheter, i tillegg til at kostnadene det medfører, vil være uforholdsmessig store. Dersom toalettet skal utvides er det nødvendig å flytte veggen i rommet ut i lokalet og dette vil da komme i konflikt med trappeløpet i bygget. Alternativt må røropplegget i veggen flyttes.

Rettslig grunnlag

Ombudet har kompetanse til å gi uttalelse om et forhold er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr. 3.

Denne saken reiser spørsmål om virksomheters plikt til å sikre universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 9.

Diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 9 tredje ledd pålegger offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon.

Med universell utforming menes tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, jf. § 9 andre ledd. Dette betyr at virksomhetens fysiske fasiliteter, som skal benyttes av allmennheten, skal tilrettelegges på en slik måte at flest mulig kan benytte disse. Det er hovedløsningen som skal være gjenstand for tilrettelegging. Det vil derfor være i strid med bestemmelsen at det lages egne innganger, områder eller lignende for bestemte grupper.

Plikten til universell utforming rekker så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, se § 9 tredje ledd. Ved den konkrete uforholdsmessighetsvurderingen vil den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen måtte veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører. Lovgiver har bestemt at det særlig skal legges vekt på:

1. tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer (nytte vs kostnad)
2. om virksomhetens funksjon er av offentlig art
3. de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen
4. virksomhetens ressurser
5. sikkerhetsmessige hensyn
6. vernehensyn

Dersom ombudet kommer til at det er en uforholdsmessig byrde å sikre universell utforming, betyr ikke det at virksomheten kan la være å foreta seg noe. Virksomheten er uansett forpliktet til å jobbe for best mulig tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne.

Etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 13 vil det være opp til innklagede å sannsynliggjøre at det ikke har forekommet diskriminering i strid med loven, dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at diskriminering har skjedd.

Ombudets vurdering

Ombudet vil innledningsvis fastslå at Hitra kirkekontor er en virksomhet som har plikt til å sikre at virksomhetens hovedløsninger er universelt utformet etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 9. Kirkekontoret har derfor plikt til å tilrettelegge de deler av virksomhetens lokaler som benyttes av allmennheten på en slik måte at flest mulig, uavhengig av individuelle forutsetninger, vil ha tilgang til deres tjenester og service.

Er Hitra kirkekontor universelt utformet?

Det første ombudet må ta stilling til er om Hitra kirkekontor tilfredsstiller kravene til universell utforming.

Når det gjelder klage om at lokalene mangler teleslynge har Hitra kirkekontor opplyst at teleslynge nå er installert. Ombudet legger derfor til grunn at kravet til universell utforming nå er oppfylt når det gjelder dette punktet i klagen, og vil derfor ikke behandle dette videre.

For øvrig er det i hovedsak enighet mellom partene om de faktiske forhold, og at kirkekontoret ikke tilfredsstiller kravene til universell utforming.

Det er erkjent av kirkekontoret, og dermed enighet mellom partene om, at atkomsten til hovedinngangen er for smal og bratt, at rampen opp til inngangsdøren er for bratt og mangler gelender på begge sider, at det er en kant foran inngangsdøren samt at inngangsdøren mangler døråpner. Videre er det enighet mellom partene om at det ikke er handicaptoalett i lokalene.

Ombudet legger derfor til grunn at Hitra kirkekontor ikke er universelt utformet.

Er det uforholdsmessig byrdefullt å pålegge Hitra kirkekontor universell utforming?

Spørsmålet ombudet da må ta stilling til er om det vil være uforholdsmessig byrdefullt å pålegge kirkekontoret å utbedre lokalene i tråd med kravene til universell utforming, slik kirkekontoret anfører.

Det er virksomheten som må sannsynliggjøre at det vil være en uforholdsmessig byrde å sikre universell utforming av lokalene. Kirkekontoret har vist til både økonomiske og praktiske begrunnelser for at det vil være uforholdsmessig å sørge for generell tilgjengelighet.

Kirkekontoret har lagt frem dokumentasjon på sin økonomiske situasjon. Det vises til at de i 2009 har måttet redusere i den generelle driften, det er kuttet ned på antall stillinger. For å redusere kostnader til vaskepersonale har kirkevergen påtatt seg renhold av kontoret. For 2010 har kirkekontoret søkt om ekstra midler fra kommunen ut over driftstilskuddet for å få budsjettet i balanse.

Kommunens praksis for tildeling av midler til kirkedrift ble imidlertid overprøvd av Fylkesmannen for to år siden, etter at kirkekontoret klaget på lave tilskudd. Klagen ble ikke tatt til følge, og rammetilskuddet ble dermed ikke utvidet.

På bakgrunn av opplysningene fra kirkekontoret legger ombudet uansett til grunn at den økonomiske situasjonen er svært presset. Virksomhetens ressurser er et moment som vektlegges ved vurderingen av hvorvidt det vil være uforholdsmessig inngripende å oppfylle plikten til universell utforming. Etter ombudets vurdering må det likevel legges til grunn at det er en relativt høy terskel for at en offentlig virksomhet skal kunne påberope seg at oppfyllelse av plikten til universell utforming er uforholdsmessig byrdefullt begrunnet i økonomiske hensyn. Ombudet viser herunder til at det fremgår av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 at det som ledd i uforholdsmessighetsbegrensningen også er et moment hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art.

Ved den nærmere vurderingen av hvorvidt det vil være uforholdsmessig for Hitra kirkekontor å oppfylle kravene til universell utforming må de ulike punktene i klagen må vurderes hver for seg.

Atkomst

Det er enighet mellom partene om at oppkjørselen til kirkekontoret fra veien er bratt og smal. NHF hevder atkomsten er i strid med Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK). Dette er ikke imøtegått av kirkekontoret.

Kirkekontoret er pliktig å sørge for universell utforming av hovedløsningen i virksomhetens fysiske forhold, jf. § 9 annet ledd. Spørsmålet er derfor om atkomstveien kan anses å være en del av virksomhetens hovedløsning.

Det er uklart for ombudet hvorvidt det er tilfelle i denne saken. Slik saken står er det likevel ikke nødvendig å ta stilling til dette spørsmålet. Etter ombudets vurdering vil det uansett være uforholdsmessig å pålegge kirkekontoret å foreta utbedringer. Ombudet legger i vurderingen særlig vekt på kostnadene dette ville medføre, sammenholdt med virksomhetens ressurser.

Parkering

NHF hevder at parkeringsplassen utenfor inngangen til kirkekontoret ikke oppfyller kravene til universell utforming fordi det ikke er avsatt egne plasser til funksjonshemmede, og fordi det ikke er tilstrekkelig flatt areal for å kunne parkere bil med heis. Kirkekontoret viser til at arealet avsatt til parkering utenfor inngangen ikke kan utvides, men at det lar seg gjøre å skilte slik at plassene forbeholdes bevegelseshemmede.

Parkeringsplasser for personer med bevegelseshemming må anses som en nødvendighet utenfor en offentlig virksomhet rettet mot allmennheten. Dette vil gjelde spesielt når virksomheten har bratt atkomst slik kirkekontoret har. Plassene vil være en del av virksomhetens alminnelige funksjon, og de skal derfor utformes universelt.

Loven oppstiller ikke klare krav til parkeringsplasser for forflytningshemmede for at et uteområde skal anses for universelt utformet. I vurderingen av hva som er en tilstrekkelig grad av tilrettelegging for å sikre tilgjengelighet for flest mulig, vil det være relevant å se hen til de bestemmelser som gjelder for uteområdene til nye bygg. Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) inneholder bestemmelser om generelle krav til utearealer. TEK § 10-2 andre ledd sier at det, i nærheten av byggverk, skal avsettes tilstrekkelig antall parkeringsplasser tilrettelagt for bevegelseshemmede. I veileder til forskriften presiseres det at det normalt må avsettes minimum en plass, men to plasser dersom det er snakk om et bygg med hyppig besøk av personer med nedsatt funksjonsevne, for eksempel helsetjenesten. Det er ikke gitt nærmere anvisning på hva som anses for ”i nærheten av bygget”.

I dette tilfellet er det to parkeringsplasser utenfor hovedinngangen. Disse tilfredsstiller kravet til nærhet. De har imidlertid ikke vært avsatt til bevegelseshemmede. Kirkekontoret har selv foreslått at det kan skiltes slik at plassene avsettes for bevegelseshemmede.

NHF har imidlertid klaget på at plassene ikke er tilstrekkelig store til å kunne brukes dersom man har bil med bakmontert heis. Det fremkommer likevel at plassene kan benyttes dersom man får hjelp.

Ved vurderingen av hvorvidt det vil være en uforholdsmessig byrde å pålegge virksomheten universell utforming er et moment hvilken effekt tiltaket vil ha for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, jf. § 9 tredje ledd. Det vises til en kost-nyttevurdering. Lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) s. 145) viser til at det i tilfellene hvor det foreligger en særløsning som gir tilgjengelighet, men ikke universell utforming, vil nytteeffekten av tiltaket være mindre enn der virksomheten i utgangspunktet er utilgjengelig. Forarbeidene slår fast at dette kan tillegges vekt ved uforholdsmessighetsvurderingen, men det må ses hen til hvorvidt særløsningen virker segregerende og stigmatiserende, samt virksomhetens økonomi.

På denne bakgrunn mener ombudet at det vil være uforholdsmessig å pålegge kirkekontoret å bygge om parkeringsplassene ved inngangen, ettersom de i hovedsak kan benyttes slik de er. Ombudet viser igjen til at en slik utbedring vil være kostbar, og at kirkekontoret har svært anstrengt økonomi. Ombudet forutsetter da at plassene skiltes slik at de er forbeholdt bevegelseshemmede, slik kirkekontoret selv foreslår. I tillegg må det tilgjengelige arealet utnyttes i størst mulig grad.

Rampe

NHF anfører at rampen som allerede eksisterer ikke tilfredsstiller kravene til universell utforming, ved at den mangler gelender som kan nås fra sittende posisjon, samt at den har en stigningsgrad anslått av NHF til 1:10. Dette er ikke imøtegått av kirkekontoret. Det følger av Veileder til teknisk forskrift til Plan- og bygningsloven (2007) s. 133 at ramper ikke bør være brattere enn stigningsgrad 1:12.

Ved vurderingen av hvorvidt det vil være en uforholdsmessig byrde å pålegge virksomheten universell utforming, er det som nevnt ovenfor et moment hvilken effekt tiltaket vil ha for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, jf. § 9 tredje ledd, og at det skal foretas en kost-nyttevurdering. Hvor det foreligger en særløsning som gir tilgjengelighet, men ikke universell utforming, vil nytteeffekten av tiltaket være mindre enn der virksomheten i utgangspunktet er utilgjengelig.

Ombudet legger til grunn at kirkekontoret i utgangspunktet er tilgjengelig, men at rampen ikke tilfredsstiller kravene til universell utforming. Ombudet er likevel kommet til at det i dette tilfellet vil være svært tyngende å pålegge kirkekontoret å utbedre rampen. Ombudet viser til at kirkekontoret allerede har en permanent rampe som sikrer delvis tilgjengelighet, og som det vil være kostbart å tilpasse. Videre har kirkekontoret sannsynliggjort at deres økonomiske situasjon er meget anstrengt. Ombudet finner derfor at det vil være en uforholdsmessig byrde for kirkekontoret å skulle utbedre rampen.

Handicaptoalett

NHF anfører at toalettet på kirkekontoret ikke tilfredsstiller kravene til handicaptoalett, til tross for at det er skiltet for rullestolbrukere. Toalettet er for smalt til at det lar seg gjøre å forflytte seg fra rullestol til toalett. Kirkekontoret bekrefter dette.

Kirkekontoret viser til at ombygging av toalettet ikke lar seg gjøre. Utvidelse i den ene retningen vil komme i konflikt med trappeløpet i bygget, og er derfor ikke mulig. Utviding av arealet i motsatt retning vil måtte gjøres ved at veggen flyttes og røropplegget endres. Kirkekontoret anfører at dette er uforholdsmessig.

Ombudet legger til grunn at en ombygging til universell utforming av toalettet vil være svært kostbart, i tillegg til at det som ovenfor beskrevet er forbundet med praktiske vanskeligheter. Virksomhetens pressede økonomiske situasjon tilsier at en slik kostnad vil være meget byrdefull for kirkekontoret. Tilgang til toalettfasiliteter er imidlertid grunnleggende for å kunne benytte seg av et offentlig tilbud av denne art. Det er ikke oppgitt at det er andre måter å sikre tilgang til handicaptoalett for brukere av kirkekontoret.

Ombudet er likevel kommet til at i denne konkrete saken må anses uforholdsmessig å pålegge ombygging av toalettet.

Kant foran inngangsdør

NHF har vist til at det foran inngangdøren er en kant/terskel på ca 4 cm som hindrer atkomst. Kirkekontoret bekrefter dette, og det er ingen uenighet om dette mellom partene. Kirkekontoret viser selv til at det bør la seg gjøre å bedre atkomsten med en form for utjevning.

Ombudet finner at det ikke kan anses en uforholdsmessig byrde for kirkekontoret å skulle utbedre høydeforskjellen. Kanten foran inngangsdøren er i strid med lovens krav til universell utforming.

Døråpner

NHF har klaget på at hovedinngangen mangler døråpner. Dette bekreftes av kirkekontoret, og det er ikke uenighet mellom partene. Kirkekontoret har ikke direkte anført at de mener det er en uforholdsmessig byrde om de må installere automatisk døråpner, men de har heller ikke opplyst om at dette har blitt utført etter at klagen ble mottatt.

Ombudet har i en tidligere sak innhentet et prisoverslag på ca. kr. 22 000,- for automatisk døråpner med montering. Ombudet finner at dette ikke kan anses som en uforholdsmessig kostnad for kirkekontoret, selv tatt i betraktning deres pressede økonomi. Selve monteringen av en slik døråpner medfører heller ikke omfattende arbeid. At kirkekontoret ikke har automatisk døråpner er dermed i strid med lovens krav til universell utforming.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet konkluderer med at lokalene til Hitra kirkekontor er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 tredje ledd ved at det foran inngangsdøren er en kant på 4 cm, samt at inngangsdøren mangler automatisk døråpner.

Likestillings- og diskrimineringsombudet konkluderer med at det vil være uforholdsmessig byrdefullt å pålegge kirkekontoret å utbedre atkomsten til kontoret, parkeringsplassene, rampen til inngangsdøren og toalettfasilitetene.