Videre hevdet SEIF at Bufdir handlet i strid med likestillingeloven av 1978 § 3 da Bufdir avslo søknad om anerkjennelse av skillsmisse fra  Iran til X.

Ombudet konkluderte med at det ikke forelå dokumentasjon i saken som støttet påstanden om at det, på generelt grunnlag, er vanskeligere for iranske kvinner enn for iranske menn å fremskaffe riktig dokumentasjon på gjennomført skilsmisse. Ombudet kom derfor frem til at kravet om dokumentasjon for gjennomført skilsmisse i Iran og praktiseringen av dokumentasjonskravet ikke er i strid med forbudet mot indirekte diskriminering på grunn av kjønn etter likestillingsloven av 2013 § 5.

Videre vurderte ombudet at søknaden til X om anerkjennelse av skilsmisse fra Iran fikk en konkret vurdering. Ombudet konkluderte etter dette at X ikke har blitt stilt dårligere på grunn av kjønn.

• Saksnummer: 13/457
• Lovgrunnlag: likestillingsloven § 5
• Dato for uttalelse: 30. april 2014

OMBUDETS UTTALELSE 

Sakens bakgrunn

Selvhjelp for flyktninger og innvandrere (SEIF) hevder at det kjønnsnøytrale kravet om dokumentasjon for gjennomført skilsmisse i Iran stiller iranske kvinner i en dårligere stilling enn iranske menn, fordi iranske skillsmisseregler er kvinnediskriminerende og derfor gjør det vanskeligere for iranske kvinner å fremskaffe nødvendig dokumentasjon på gjennomført skilsmisse i Iran.

SEIF har klaget på vegne av X, som har fått avslag på sin søknad om anerkjennelse av iransk skilsmisse i Norge fordi hun ikke har fremlagt nødvendig dokumentasjon på at hun er skilt i Iran. SEIF hevder at vedtaket truffet av Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets (BUFDIR) vedtak er i strid mot forbudet mot indirekte diskriminering i likestillingsloven § 3 første og tredje ledd. SEIF hevder at avslaget på X søknad om anerkjennelse av hennes skilsmisse i Iran stiller henne i en dårligere stilling fordi hun er kvinne, da det er vanskelig for henne å fremskaffe nødvendig skilsmissedokumentasjon fra Iran uten å måtte gjenåpne sin skilsmissesak i Iran.

Partenes syn på saken

Selvhjelp for flyktninger og innvandrere (SEIF):

SEIF har i sitt brev til ombudet av 8. mai 2013 vist til «UK border Agency Country of origin report, Iran» av januar 2013 som beskriver det iranske skillsmisseregelverket. Av rapporten fremgår det at en iransk kvinne ikke kan søke skilsmisse uten mannens tillatelse med mindre hun kan bevise at mannen lider av impotens, misbruk, narkotikamisbruk o.l.

SEIF har forklart at dokumentasjonen som kreves av norske myndigheter på gjennomført skilsmisse fra Iran er lik for menn og kvinner, da det for begge kjønn kreves domspapirer fra Iran. Når slik dokumentasjon ikke kan fremskaffes, må en skilsmissesak gjenåpnes. Å gjenåpne en skilsmissesak i Iran er vanskeligere for en kvinne enn for en mann, da kvinnene trenger mannens samtykke. På denne bakgrunn stiller norske myndigheter iranske kvinner i en dårligere stilling enn iranske menn.

SEIF viser til at X faktisk er skilt i Iran og at hun har fremlagt det hun kan skaffe av dokumentasjon på dette. Fylkesmannen og Bufdir har likevel valgt ikke å anse henne som skilt, men etterspurt ytterligere dokumentasjon. For å fremskaffe ytterligere dokumentasjon på gjennomført skilsmisse, må X gjenåpne sin skilsmissesak i Iran. Dette vil hun vanskelig kunne gjøre uten samtykke fra sin tidligere ektemann på grunn av det kvinnediskriminerende skillsmisseregleverket i Iran.

BUFDIR:

BUFDIR har i sin redegjørelse til ombudet av 10. september 2013 vist til at kravet om dokumentasjon for påstått gjennomført utenlandsk skilsmisse følger av norsk lov og av grunnleggende prinsipper i norsk rett. BUFDIR viser til lov av 2. juni 1978 nr. 38 om anerkjennelse av utenlandske separasjoner og skilsmisser (anerkjennelsesloven) § 1 som sier at skilsmisse «er oppnådd» i fremmed stat med bindende virkning der som hovedregel også gjelder her i riket.

Kravet om å fremlegge dokumentasjon for opphør av tidligere ekteskap/skilsmisse sikrer ivaretagelsen av «prinsippet om det monogame ekteskap» ved at det ikke gis adgang til å inngå nytt ekteskap før det er dokumentert at eventuelle tidligere ekteskap er opphørt. BUFDIR viser til Barne-, likestillings-, og inkluderingsdepartementets (BLD) datert brev 5. mai 2011 med overskriften «Behandling av saker etter ekteskapsloven og lov om anerkjennelse av utenlandsk skilsmisse. Saker med tilknytning til utlandet.» hvor departementet uttaler at det skal føres en streng praksis på dette området for å forhindre bigami.

BLD har videre gitt nærmere retningslinjer om dokumentasjonskrav i «Rundskriv Q-19/2004 Lov 2. juni 1978 nr. 38 om anerkjennelse av utenlandske skilsmisser og separasjoner, samt skiftefritak etter ekteskapsloven». I vedlegg til rundskrivet fremgår det hvilken dokumentasjon som skal fremlegges fra det enkelte land. BUFDIR har referert til de delene av rundskrivet som de mener er sentrale i denne saken. I rundskriv Q-19/2004 fremgår det under pkt. 6.2 «Kravet til dokumentasjon»:

«Fylkesmannen må kreve fremlagt skilsmisse- eller seperasjonsdommen (eller annet rettsgrunnlag) i original eller bekreftet kopi. Ubekreftede kopier kan ikke godtas. Det er ikke uvanlig at det legges frem fotokopier av tidligere bekreftede kopier. Dette kan heller ikke godas. Den «originale bekreftelsen» må i så fall kreves lagt frem, eller kopiene må bekreftes på n ytt i forbindelse med fylkesmannens behandling av saken. Kopiene må være bekreftet av en advokat, offentlig tjenestemann eller profesjonell kopieringsanstalt.»

Videre fremgår det av følgende under punkt 6.2:

«Det er selve skilsmisse- eller separasjonsgrunnlaget som må legges frem. Erklæringer mv. som bare indirekte bekrefter skilsmisse eller separasjon, f.eks. erklæringer fra partenes advokater mv. må normalt ikke godtas».

BUFDIR viser videre til rundskriv Q-19/2004 som særlig omtaler Iran:

«Iranske statsborgere (kvinner og menn) må henvende seg til Familiedomstolen ("Dadgah Khanevadeh") for å fremme begjæring om skilsmisse. Både kvinnen og mannen kan gjøre dette. Domstolen vil oppnevne to meglere, en nær slektning på kvinnens side og en nær slektning på mannens side. Meglerne må være gift og eldre enn 40 år. Etter meglingsmøtet vil meglerne levere en rapport til domstolen, hvor de redegjør for om de mener ekteskapet kan fortsette eller bør oppløses. Kvinnen og mannen vil også ha mulighet til å gi sin forklaring til domstolen. Etter dette vil domstolen avgjøre skilsmissesaken. Selv om mannen og kvinnen er enige om at de ønsker skilsmisse, må meglingsmøtet finne sted.

En mann har rett til skilsmisse uansett årsak. En kvinne derimot har kun rett til skilsmisse hvis partene er enige om å skille seg, eller hvis hun kan bevise at mannen ikke oppfyller de krav som er satt til ham i ekteskapskontrakten (eks. mannen har ikke evne til å forsørge ektefellen, han gjør ekteskapet utålelig for kvinnen osv.). Domstolens avgjørelse er gyldig i tre måneder, og innen denne tiden må skilsmissen bli registrert hos Notarius Publicus for skilsmisser ("Daftar-e Talaq") for at den skal være oppnådd med bindende virkning. Partene vil etter registreringen få utstedt et skilsmissesertifikat ("TalaqName") og skilsmissen vil bli registrert i deres ID-hefte ("Shenasname").

Det finnes ikke institusjonalisert separasjon i Iran.

Det finnes to typer skilsmisser i Iran. Den ene typen skilsmisse kalles "ba'en". Denne type skilsmisse er oppnådd med bindende virkning etter at skilsmissen er registrert hos Notarius Publicus for skilsmisser ("Daftar-e Talaq").

Den andre typen skilsmisse kalles "rahji". Denne typen skilsmisse er ikke umiddelbart bindende, selv om den er registrert innen tre måneder etter domstolens avgjørelse. Partene kan bestemme seg for å fortsette ekteskapet også etter at registreringen har funnet sted, men partene må avgjøre dette innen tre måneder etter registreringen. Skilsmissen er altså oppnådd med bindende virkning først tre måneder etter at den har blitt registrert. Det er kun en liten prosent av denne typen skilsmisse i Iran.

Hvilken type skilsmisse det er tale om vil være oppført i skilsmissesertifikatet ("Talaq Name '). I ID-heftet kan man derfor regne skilsmissen som bindende tre måneder etter registreringsdatoen, uansett hvilken type skilsmisse det er snakk om.

ID-heftet må fremvises i original, eventuelle kopier av ID-heftet bør verifiseres ved ambassaden (vil ha en trykt linje på tvers av heftet hvor det er skrevet kopi ("almosanna")). Alle iranske borgere fikk nye ID-hefter fra 1990. Skilsmisser før denne dato vil ha blitt registrert av folkeregisteret ("Personal Status Registration Organisation/Edar-e Sabt-e Ahval eller Sazeman-e Sabt-e Ahval"), som utstedte de nye ID-heftene. Skilsmisser etter 1990 vil som regel ha blitt registrert av Notarius Publicus. ID-heftene vil derfor være stemplet og bekreftet av enten folkeregisteret eller Notarius Publicus.

En fotostatskopi av det originale ID-heftet må være oversatt av en autorisert translatør. Translatørens stempel må sertifiseres av justisministeriet ("Vezarat-e Dadgostani") hvis stempel igjen sertifiseres av utenriksministeriet ("Vezarat-e Omor-e Khareje "). Den norske ambassaden i Teheran vil iglen kunne sertifisere utenriksministeriets stempel.

 En ektefelles død ('fout") vil også være registrert i ID-heftet, på samme sted som skilsmisser.

Iran har ikke ratifisert Haag-konvensjonen av 05.10.1961 om å sløyfe kravet om legalisering av utenlandske offentlige dokumenter ("Apostille-konvensjonen"). »

Når det gjelder X sak, forklarer BUFDIR at X fremmet søknad om anerkjennelse av skilsmisse fra Y i Iran. I søknad ble det opplyst at skilsmisse var gjennomført i henhold til iransk lov. Fylkesmannen i Oslo og Akershus avslo søknaden under henvisning til at det ikke ble ansett dokumentert at partene var skilt. X påklaget avslaget.

I forbindelse med behandlingen av klagen anmodet Fylkesmannen den norske ambassaden i Teheran om å verifisere de fremlagte dokumentene i saken. Ambassaden ga sin verifisering i e-post av 3. september 20012. I e-posten ble det bl.a. vist til « uregelmessigheter i skilsmissedokumentene» bl.a. fordi «skilsmissen var blitt gjennomført gjennom en sammenblanding av Sharialov og iransk lov». I nevnte e-post ble det konkludert med følgende: «Vår juridiske rådgivers vurdering er at vi ikke kan verifisere partenes skilsmisse basert på de fremlagte dokumentene.»

På denne bakgrunn opprettholdt Fylkesmannen sitt avslag. Klagen ble da sendt til Bufdir som klageinstans for Fylkesmannens vedtak. Bufdir opprettholdt Fylkesmannens avslag.  Om diskrimineringsspørsmålet uttalte Bufdir følgende i sitt vedtak:

«Bufdir har merket seg anførselen om at avslag på søknad om anerkjennelse av skilsmisse vil være i strid med diskrimineringsloven. Bufdir kan imidlertid ikke se at denne anførselen kan føre frem når avslaget begrunnes med at det ikke anses dokumentert at kvinnen er skilt.»

Bufdir har også vist til uttalelse innhentet fra utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon (Landinfo). Landinfo er et uavhengig organ som skal bistå med innhenting av informasjon om andre land.

Et av spørsmålene som Bufdir stilte Landinfo i denne saken var hvorvidt det er vanskeligere for kvinner enn for menn å fremskaffe dokumentasjon for skilsmisse gjennomført i Iran. Landinfo har i sitt svar av 27. august 2013 svart følgende:

«Nei. Selve adgangen til skilsmisse er forskjellig for menn og kvinner. Adgangen til å dokumentere skilsmissen er lik for begge kjønn.»

Bufdir hevder at deres fremstilling av dokumentasjonskravet oppfyller unntaksadgangen etter likestillingsloven § 3 fjerde ledd ved at dokumentasjonskravet har et «saklig formål uavhengig av kjønn» og at «det midlet som er valget er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet».

I brev av 24. februar 2014 ba ombudet Bufdir om en redegjørelse for hvorvidt det er mulig å lempe på dokumentasjonskravet i de tilfeller hvor iranske kvinner ikke har mulighet til å skaffe nødvendig dokumentasjon på gjennomført skilsmisse i utlandet, alternativt om det er mulig for norske myndigheter å bistå disse kvinnene i å fremskaffe slik dokumentasjon.

Bufdir har i brev av 18. mars 2014 vist til at de på nytt henvendte seg til Landinfo med spørsmål om iranske kvinner, som ikke klarer å fremskaffe nødvendig dokumentasjon på gjennomført skilsmisse i Iran, må gjenåpne skilsmissesaken med samtykke fra eksmannen.

I e-post av 26. februar 2014 har Landinfo svart slik:

«Vi kjenner ikke til at det i praksis skal være vanskeligere for iranske kvinner enn for iranske menn å kunne dokumentere en skilsmisse. Vi kjenner heller ikke til hva SEIF konkret bygger på når den hevder at der er slik.

Når en skilsmisse i Iran er gjennomført og registrert, vil begge parter kunne legge frem en skilsmisseattest utstedt av Notarius Publicus på det stedet hvor skilsmissen er registrert. Det vil fremgå av attesten hva slags skilsmisse som er gjennomført. Skilsmissen skal også registreres i partenes shenasnameh, dvs. ID-bok.

En skilt iransk kvinne kan med andre ord dokumentere sin skilsmisse ved hjelp av flere dokumenter, jf. også Landinfos epost av 27.8.2013. Hvis personlige dokumenter av ymse årsaker går tapt, kan vedkommende henvende seg til rett Notarius Publicus og få utstedt et duplikat. Dette kan også gjøres når den det gjelder oppholder seg i utlandet. Forutsetningen er at det foreligger en gyldig fullmakt fra vedkommende og at rett prosedyre ellers er fulgt.»

Bufdir har videre forklart at dersom det skal etableres tiltak for å bistå iranske kvinner med å fremskaffe dokumentasjon i Iran, så bør det foreligge større sannsynlighet for at nevnte problemstilling er reell og at SEFIF derfor må dokumentere sine påstander nærmere.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med likestillingsloveneller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 1.

Likestillingsloven

Fra 1. januar trådte ny likestillingslov av 21. juni 2013 i kraft. I den nye loven videreføres diskrimineringsvernet i likestillingsloven av 9. juni 1978. Spørsmålet om dokumentasjonskravet er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av kjønn behandles etter likestillingsloven av 2013 § 5. Spørsmålet som knytter seg til hvorvidt X har blitt utsatt for forskjellsbehandling på grunn av kjønn vil derimot behandles etter likestillingsloven av 1978 § 3 da dette gjelder forhold som fant sted før den loven trådte i kraft.

Likestillingsloven av 2013 § 5 og likestillingsloven av 1978 § 3 forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn.

Med direkte forskjellsbehandling menes handlinger som stiller kvinner og menn ulikt fordi de er av forskjellig kjønn, eller setter en kvinne i en dårligere stilling enn hun ellers ville ha vært på grunn av graviditet eller fødsel, eller setter en kvinne eller mann i en dårligere stilling enn vedkommende ellers ville ha vært på grunn av utnyttelse av permisjonsrettigheter som er forbeholdt det ene kjønn. Adgangen til å gjøre unntak fra forbudet mot direkte diskriminering er svært begrenset. Vernet mot graviditetsdiskriminering i arbeidslivet er tilnærmet absolutt.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende kjønnsnøytral handling som faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet.

I særlige tilfeller er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet.

Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, hvis ikke arbeidsgiver sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd diskriminering, jf. likestillingsloven av 1978 § 16 og likestillingsloven av 2013 § 27.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om dokumentasjonskravet som følger av BLDs «Rundskriv Q-19/2004 Lov 2. juni 1978 br. 38 om anerkjennelse av utenlandske skilsmisser og separasjoner, samt skiftefritak etter ekteskapsloven» og praktiseringen av dokumentasjonskravet er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering på grunn av kjønn, og om X er blitt diskriminert som følge av dokumentasjonskravet og praktiseringen av denne.

Er dokumentasjonskravet for anerkjennelse av iranske skilsmisse i strid med likestillingsloven av 2013 § 5?

Dokumentasjonskravet er en «tilsynelatende nøytral» praksis som stiller samme krav til dokumentasjon til både iranske menn og kvinner. Spørsmålet er dermed om kravet og praktisering av kravet er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering i § 5. For å konstatere brudd på denne bestemmelsen er det en forutsetning at iranske kvinner stilles dårligere enn iranske menn.

SEIF hevder at iranske kvinner, som ikke har mulighet til å fremskaffe nødvendig dokumentasjon på gjennomført skilsmisse i Iran, stilles i en dårligere stilling enn iranske menn fordi kvinnene må ha tillatelse av sine tidligere ektefeller for å gjenåpne sin skilsmissesak for å få tak i nødvendig dokumentasjon. Bufdir har innhentet uttalelse fra Landinfo som opplyser at det iranske lovverket riktignok er kvinnediskriminerende ved at det er vanskeligere for iranske kvinner enn for iranske menn å skille seg, men at adgangen til å fremskaffe dokumentasjon på gjennomført skilsmisse er helt likt for kvinner og menn. Landinfo har i sin redegjørelse til Bufdir forklart at når en skilsmisse er gjennomført blir den registrert i partenes ID-bok og at en iransk kvinne vil kunne dokumentere skilsmisse ved hjelp av flere dokumenter. Dersom dokumentene av ulike årsaker går tapt vil en iransk kvinne kunne henvende seg til riktig Notorius Publicus og få utstedt et duplikat av skillsmissedokumentet. Dette kan også gjøres når kvinnen er i utlandet, så lenge det foreligger en gyldig fullmakt fra vedkommende og rett prosedyre er fulgt.

Det er ikke bestridt av partene at det iranske skilsmisselovverket er kvinnediskriminerende, ved at det er vanskeligere for en iransk kvinne enn for en iransk mann å skilles. Spørsmålet i saken er derimot ikke selve adgangen til å skille seg, men muligheten for å fremskaffe dokumentasjon på en allerede gjennomført skilsmisse.  Ombudet kan ikke se at SEIF har fremlagt dokumentasjon i saken som støtter påstanden om at det er vanskeligere for iranske kvinner, på generelt grunnlag, å fremskaffe riktig dokumentasjon på gjennomført skilsmisse. SEIF har heller ikke fremlagt dokumentasjon på at en iransk kvinne må «gjenåpne» en skilsmissesak for å få tak i nødvendig dokumentasjon eller at en slik gjenåpning vil være vanskeligere for iranske kvinner enn for iranske menn.

Bufdir påpeker at lovgiver har veiet de ulike hensynene, og kommet til at kravet til dokumentasjon skal praktiseres strengt for å ivareta prinsippet om det monogame ekteskap. Videre er det tatt hensyn til hvilke type dokumentasjon det er mulig å fremskaffe i de enkelte land. Ombudet må være tilbakeholden med å overprøve en slik avveining som lovgiver har gjort i dette tilfellet. 

Ombudet finner på denne bakgrunn at dokumentasjonskravet slik det fremgår av Rundskriv Q-19/2004 Lov 2. juni 1978 nr. 38 om anerkjennelse av utenlandske skilsmisser og separasjoner, samt skiftefritak etter ekteskapsloven ikke er i strid med likestillingsloven § 3 tredje ledd

Er X blitt diskriminert som følge av dokumentasjonskravet?

Det andre spørsmålet ombudet skal ta stilling til i denne saken er om X har blitt forskjellsbehandlet i strid med likestillingsloven av 1978 § 3 som følge av dokumentasjonskravet på gjennomført skilsmisse i Iran. Også dette spørsmålet må vurderes etter regelen om indirekte diskriminering jf. likestillingsloven § 3 tredje ledd.

Ombudet må først vurdere om X blir stilt dårligere og om dette har sammenheng med hennes kjønn. 

X dokumentasjon på gjennomført skilsmisse ble sendt til verifisering til ambassaden i Iran, som etter en konkret vurdering av dokumentene kom til at det er uregelmessigheter ved de fremlagte dokumentene. Det er denne vurderingen som ble lagt til grunn av både Fylkesmannen og Bufdir og som var årsaken til at X søknad om anerkjennelse av gjennomført skilsmisse i Iran ble avslått. Ombudet har ikke mandat til å overprøve vurderingene som er gjort av de fremlagte dokumentene, det vil si om de er tilstrekkelige og/eller autentiske. Ombudet kan derfor ikke uttale seg om X har blitt stilt dårligere ved at hennes søknad om anerkjennelse av skilsmisse fra Iran har blitt avslått på grunn av manglende eller feilaktig dokumentasjon. Det avgjørende for ombudet er at X søknad om anerkjennelse av skilsmisse fra Iran fikk en konkret vurdering ved at det ble foretatt en konkret vurdering av hennes søknad og at de fremlagte dokumentene ble vurdert opp mot kunnskap om Iran.

Ombudet finner etter dette at X ikke har blitt stilt dårligere på grunn av kjønn. Som redegjort for ovenfor mener ombudet at opplysningene i saken ikke i tilstrekkelig grad sannsynliggjør en ulovlig forskjellsbehandling.

Konklusjon

Dokumentasjonskravet slik det fremgår av Rundskriv Q-19/2004 Lov 2. juni 1978 nr. 38 om anerkjennelse av utenlandske skilsmisser og separasjoner, samt skiftefritak etter ekteskapsloven og praktiseringen av kravet er ikke i strid med likestillingsloven av 2013 § 5.

X har ikke blitt utsatt for forskjellsbehandling i strid med likestillingsloven av 1978 § 3 tredje ledd ved at Bufdir avslo hennes søknad om anerkjennelse av skilsmisse fra Iran.