13/47 Vefsn kommune brøt loven
Likestillings- og diskrimineringsombudet mottok en klage hvor det var anført at Kippermoen idrettssenter ikke oppfylte kravet til universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (dtl) av 20 juni 2008 § 9 på grunn av manglende tilgang til idrettshall og toaletter under en ombyggingsperiode som startet juli 2011.
Ombudet konkluderte med at Vefsn kommune handlet i strid med plikten til å sikre universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 tredje ledd ved ikke å sørge for trinnfri tilgang til idrettshallen og toalettene under perioden Kippermoen idrettssenter var under ombygging.
Saksnummer: 13/47
Lovgrunnlag: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9
Dato for uttalelse:31. januar 2014
Sakens bakgrunn
Kippermoen idrettssenter eies av Vefsn kommune. Idrettssenteret omtales av
kommunen som et «sammensatt» idrettsanlegg som samler en rekke fasiliteter.
Idrettssenteret består av en sammenkobling av nyere og eldre bygg med varierende grad av tilgjengelighet.
Idrettssenteret, som eies av Vefsn kommune, har vært under ombygning siden juli 2011. Ved ferdigstillelse vil senteret inneholde badeanlegg, treningssenter, fotballhall og idrettshall.
Med unntak av svømmeanlegget har idrettssenteret vært holdt åpent i ombyggingsperioden, med det som av kommunen omtales som «provisoriske
adkomstmuligheter».
Denne saken gjelder manglende tilgang til idrettssenterets idrettshall i ombyggingsperioden. Idrettshallen omfattes ikke av ombyggingen. Den ligger i det eldste bygget fra begynnelsen av 1970-tallet, som heller ikke etter ombyggingen vil være universelt utformet. Idrettshallen ligger i 2. etasje i bygget, mens tribunen ligger i 3. etasje. Idrettshallen ble i følge kommunen tilgjengelig først etter at et mellombygg sto ferdig i 2006. Mellombygget har heis som gir adkomst til idrettshallen i 2. etasje og en svært begrenset adkomst til tribunen i 3. etasje.
Mellombygget ligger i kjernen av ombyggingen og har derfor vært stengt fra oktober 2011. Etter dette har det derfor kun vært tilgang til idrettshallen via trapper. I svar fra kommunen av 6. august 2013 ble det imidlertid orientert om at heisen nå var i gang og kunne benyttes dersom man kontaktet resepsjonen som kunne gi tilgang.
Ombyggingen var ventet ferdigstilt i slutten av 2013.
Partenes syn på saken
A:
A er rullestolbruker og hevder at tilgjengeligheten til Kippermoen idrettsanlegg har vært svært dårlig i en etter hvert lang byggeperiode.
I ombyggingsperioden er inngangspartiet til senteret flyttet til gammel inngang som har to trappetrinn ned fra bakken og inn. For å få tilgang til håndballhallen må man videre opp en lang trapp, og ytterligere en trapp til for å komme til tribunen. Det hevdes videre at heisen er utkoblet og at tilrettelegging under ombyggingsperioden har vært helt fraværende. Det hevdes at dersom det ikke var mulig å drifte heisen under ombyggingen så burde andre tiltak være vurdert, for eksempel trappeheis.
For å få tilgang til toalettet i første etasje må man dessuten ned trappene igjen og i andre etasje gjennom en dårlig tilrettelagt og tung dør med stort nivåforskjell med en slags terskeleliminator. A sin sønn spilte håndball. På grunn av mangelen på tilgjengelighet fikk ikke A fulgt opp sin sønn i håndballhallen. Hun gikk i glipp av sesong 2011/2012 og sesong 2012/2013.
A tok saken opp med Vefsn kommune, både direkte og via rådet for funksjonshemmede, allerede i oktober 2011. Dette førte ikke til endringer. Klager ønsker gjennom denne saken særlig svar på hvilken tilretteleggingsplikt en offentlig virksomhet har i en byggeperiode.
Vefsn kommune:
Vefsn kommune erkjenner at ombyggingen har ført til at mellombygget på
idrettsanlegget har vært stengt. I mellombygget ligger heisen som også har vært
utilgjengelig i denne perioden.
Kommunen erkjenner videre at toalettene i første og andre etasje er lite tilgjengelige for personer med nedsatt bevegelsesevne.
Kommunen mener det ikke har vært mulig å ivareta behovet for tilgjengelighet til idrettshallen under ombyggingsperioden. Det ble vurdert trappeheis, men av kostnadsmessige årsaker ble det ikke installert. Kommunen opplyser at trappeheis/plattformheis vil koste ca. kr. 110.000,-. Selv om dette ikke er en stor kostand hvis man ser på Vefsn kommunes totale budsjett, så er det en betydelig sum for driftsenheten Bygg og eiendom som allerede har svært lite å rutte med i forhold til de drifts- og vedlikeholdsoppgaver enheten har ansvaret for.
Etter ombyggingen vil imidlertid besøkende med nedsatt bevegelsesevne kunne komme seg inn i idrettshallen via heisen. Etter ombyggingen vil også mellombygget være tilgjengelig med toalettavdeling tilpasset besøkende med nedsatt bevegelsesevne. Det bemerkes imidlertid at tribunen ikke er bred nok til en rullestol, men at idrettshallen vil oppdateres ytterligere i løpet av årene som kommer.
Rettslig grunnlag
Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.
Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven
Fra 1. januar 2014 trådte ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov av 21. juni 2013 i kraft. I den nye loven videreføres diskrimineringsvernet i diskriminerings- og tilgjengelighetslov av 20. juni 2008. Denne saken gjelder forhold som fant sted før den nye loven trådte i kraft og behandles derfor formelt med utgangspunkt i bestemmelsene i diskriminerings- og
tilgjengelighetslov av 20. juni 2008.
Diskriminerings- og tilgjengelighetslovens (dtl) § 9 tredje ledd pålegger offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Med universell utforming menes tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, jf. § 9 andre ledd. Dette betyr at virksomhetens fysiske fasiliteter, som skal benyttes av allmennheten, skal tilrettelegges på en slik måte at flest mulig
får tilgang til de tjenester virksomheten tilbyr. Det er hovedløsningen som skal være gjenstand for tilrettelegging. Det vil derfor være i strid med bestemmelsen at det lages egne innganger, områder eller lignende for bestemte grupper.
Plikten til universell utforming rekker så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, se § 9 tredje ledd. Ved den konkrete uforholdsmessighetsvurderingen vil den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen måtte veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører. Lovgiver har bestemt at det særlig skal legges vekt på
- tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer (nytte
vs kostnad) - om virksomhetens funksjon er av offentlig art
- de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen
- virksomhetens ressurser
- sikkerhetsmessige hensyn
- vernehensyn
Dersom ombudet kommer til at det er en uforholdsmessig byrde å sikre universell utforming, betyr ikke det at virksomheten kan la være å foreta seg noe. Virksomheten er uansett forpliktet til å jobbe for best mulig tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne.
Etter dtl § 13 vil det være opp til innklagede å sannsynliggjøre at det ikke har forekommet diskriminering i strid med loven, dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at diskriminering har skjedd.
Ombudets vurdering
Kippermoen idrettssenter eies av Vefsn kommune. Ombudet vil innledningsvis fastslå at Vefsn kommune er en virksomhet som har plikt til å sikre at virksomhetens hovedløsninger er universelt utformet etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens (dtl) § 9. Virksomheten har derfor plikt til å tilrettelegge de deler av virksomhetens lokaler som benyttes av allmennheten på en slik måte at flest mulig, uavhengig av individuelle forutsetninger, vil ha tilgang til virksomhetens tjenester og service.
Ombudet tar ikke stilling til om virksomheten som sådan er universelt utformet. Det ombudet skal ta stilling til er om de påklagede forhold, mangelen på tilgang til idrettshallen og toalettene under ombyggingsperioden, er i strid med kravet til universell utforming i dtl § 9.
Det er ikke omstridt at det ikke har vært trinnfri adgang til verken idrettshallen eller toalettene under ombyggingsperioden. Dette da mellombygget hvor det under normal drift er heis har vært stengt i denne perioden. Vefsn kommune har også erkjent at de ikke har klart å ivareta tilgjengeligheten for personer med nedsatt bevegelsesevne til idrettshallen under byggeperioden.
Ombudet finner det klart at kommunen ikke kan pålegges å sikre full universell utforming under en så omfattende ombyggingsprosess som den Kippermoen idrettssenter har vært gjennom i denne saken. Spørsmålet blir imidlertid om kommunen dermed blir fritatt fra all plikt til å sikre tilgjengelighet, eller om kommunen i denne perioden er forpliktet til å sikre best mulig tilgjengelighet innenfor de rammene ombyggingen tillater.
Ombudet viser til forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (Ot.prp. nr 44 Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne) side 138, hvor det fremgår:
«Departementet vil fremheve at kravet til universell utforming ikke bortfaller dersom hovedløsningen ikke kan tilrettelegges, for eksempel dersom dette er nærmest teknisk umulig, eller på annen måte er uforholdsmessig. Som utvalget har fremhevet kan plikten til universell utforming i slike tilfeller være ivaretatt dersom den beste av mulige løsninger er valgt. Departementet vil imidlertid presisere at det i slike tilfeller ikke vil være tilstrekkelig å sikre tilgjengelighet. Den beste løsningen vil i slike tilfeller bety den mest inkluderende og minst stigmatiserende alternative løsningen innenfor rammene av hva som er forholdsmessig.»
I denne saken gjelder det tilgangen til en offentlig idrettshall og toalettene tilknyttet idrettshallen under en lang periode med ombygging. Ombudet finner at når kommunen velger å opprettholde aktivitetene for allmenheten i idrettshallen under en lang ombyggingsperiode, så må det følge av dtl § 9 tredje ledd at kommunen samtidig er forpliktet til å sikre best mulig tilgjengelighet til idrettshallen innenfor de rammene ombyggingen tillater i denne perioden.
Hva er så best mulig tilgjengelighet til idrettshallen innenfor de rammene ombyggingen tillater? Ombudet finner at det i alle fall må omfatte noe så grunnleggende som å sørge for at flest mulig får tilgang til idrettshallen og toalettene tilknyttet idrettshallen.
I denne saken vil det å sørge for at flest mulig får tilgang til idrettshallen og toalettene tilknyttet idrettshallen oppnås ved å sørge for trinnfri tilgang til idrettshallen og toalettene. Slik saken er opplyst for ombudet ser det ut til at dette kunne vært gjort ved å sørge for trinnfri adkomst over de to trinnene ned og inn i bygget og ved å sikre tilgang inne i bygget enten via tilgang til heisen i midtbygget eller via innstallering av en midlertidig trappeheis. Dersom det ikke var mulig å benytte heisen i hele ombyggingsperioden, herunder den lange
perioden før dette ble gjort mulig høsten 2013, ser det ut til at eneste aktuelle mulighet ville vært å innstallere trappeheis.
Plikten etter dtl § 9 tredje ledd gjelder kun så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Ombudet må dermed vurdere om Vefsn kommune har dokumentert at det foreligger omstendigheter som tilsier at det ville medført en uforholdsmessig byrde å sørge for trinnfri adkomst over de to trinnene ned og inn i bygget og å innstallere trappeheis under ombyggingsperioden. Det er Vefsn kommune som har bevisbyrden for at dette ville vært uforholdsmessig byrdefullt.
Forhold det særlig skal legges vekt på i denne vurderingen er tilretteleggingens effekt for å bygge ned funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn, jf. dtl § 9 tredje ledd annet punktum.
Ombudet viser til at Likestillings- og diskrimineringsnemnda i sin praksis har lagt til grunn at bestemmelsen om universell utforming må tolkes med forsiktighet når det gjelder universell utforming av eksisterende bygninger, frem til det foreligger forskrifter etter dtl § 10, se blant annet likestillings- og diskrimineringsnemndas sak 40/2010. Ombudet mener at dette også må gjelde i dette tilfellet, der det både dreier seg om tiltak i et eksisterende bygg fra 1970-tallet og det samtidig dreier seg om et midlertidig tiltak i en ombyggingsperiode.
At det i dette tilfellet dreier seg om tilgang til en offentlig idrettshall med tilbud til allmenheten og at tilretteleggingen er avgjørende for om personer med nedsatt bevegelsesevne kan få tilgang til idrettshallen og de aktivitetene som pågår der, må etter ombudets syn tillegges stor vekt. Det må også tillegges vekt at det dreier seg om tilgang i en ikke ubetydelig ombyggingsperiode over 2 år. Dette må avveies mot kostnadene forbundet med å sørge for trinnfri adkomst over de to trinnene ned og inn i bygget og kostnadene forbundet med å installere trappeheisen, sett opp mot Vefsns kommunes ressurser.
Vefsn kommune har ikke opplyst at det vil by på nevneverdige kostnader å sørge for trinnfri adkomst over de to trinnene ned og inn i bygget. Når det gjelder installering av trappeheis/plattformheis har Vefsn kommune imidlertid opplyst at det ville kostet ca. kr. 110.000,-. Dette er en ikke ubetydelig kostnad.
Samtidig har ombudet har sett hen til kommunens opplysning om at dette er en betydelig sum for driftsenheten Bygg og eiendom som allerede har svært lite å rutte med i forhold til de drifts- og vedlikeholdsoppgaver enheten har ansvaret for. Kommunen har imidlertid videre erkjent at dette ikke er en stor kostand hvis man ser på Vefsn kommunes totale budsjett. Ombudet har i sin vurdering sett hen til at plikten etter dtl § 9 tredje ledd må
tolkes med forsiktighet i dette tilfellet og at en kostnad på kr. 110 00,0- utgjør en viss kostnad for Vefs kommune. Ombudet finner uansett etter en totalvurdering at det å sørge for trinnfri adkomst over de to trinnene ned og inn i bygget og det å innstallere en trappeheis, i dette tilfellet ikke ville medført en uforholdsmessig byrde for Vefsn kommune etter dtl § 9 tredje ledd.
Ombudet vil bemerke at en offentlig idrettshall benyttes til aktiviteter som det er viktig at alle har tilgang til, uavhengig av funksjonsevne. For eksempel ble klager i denne saken over lang tid forhindret fra å følge opp sin sønn som spilte håndball i hallen, fordi hun ikke kom inn i hallen med rullestolen sin. Aktivitetene i en idrettshall utgjør ofte et viktig tilbud til allmennheten og en idrettshall kan også utgjøre en viktig felles arena hvor folk møtes. Det er derfor av stor betydning at de fysiske forholdene ved en idrettshall er utformet slik at
det kan benyttes av flest mulig og ikke bidrar til å opprettholde funksjonshemmende barrierer.
Ombudet har avslutningsvis merket seg opplysningen om at kommunen ikke har vært klar over at personer med nedsatt bevegelsesevne har ønsket å komme opp i idrettshallen i ombyggingsperioden. Uavhengig av hva kommunen ble informert om fra klager stiller ombudet seg noe undrende til at kommunen ikke har sett for seg at også personer med nedsatt bevegelsesevne skulle ha behov for tilgang til idrettshallen.
Konklusjon
Vefsn kommune handlet i strid med plikten til å sikre universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008 § 9 tredje ledd ved ikke å sørge for trinnfri tilgang til idrettshallen og toalettene under perioden Kippermoen idrettssenter var under ombygging.
***
Ombudet har i uttalelsen kun tatt stilling til forhold under ombyggingsperioden. Vefsn kommune har opplyst at når anlegget står ferdig vil mellombygget tas i bruk og besøkende vil kunne ta seg inn i idrettshallen via heisen. Det vil i mellombygget være toalettavdeling tilpasset besøkende med nedsatt bevegelsesevne. Ombudet har ikke foretatt en vurdering av hvorvidt det ferdige/planlagte resultat er i strid med plikten etter dtl § 9.