Lov: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13
Saksnummer:13/513
Dato: 2. april 2014.

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til klage av 6. mars 2013 fra Norges Blindeforbund Troms og Stopp Diskrimineringen. Klager viser til at Samferdselsetaten i Troms ikke har sørget for automatisk holdeplassinformasjon i bussene i Troms.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at Troms fylkeskommune ikke handler i strid med plikten til universell utforming av sanntidsinformasjon på bussene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.

Saken ble opklaget til Likestillings- og diskrimineringsnemnda, som kom til motsatt konklusjon. Nemndas referanse er 40/2014

Ombudets uttalelse

Sakens bakgrunn

Norges Blindeforbund Troms og Stopp Diskrimineringen viser til at busselskapet Nobina ikke har innvendig automatisk holdeplassannonsering eller utvendig utropsanlegg. Klager mener Troms fylkeskommune bryter plikten til universell utforming i dtl § 13.

Det trekkes paralleller til ombudets sak om buss i Bergen i sak 09/1542 hvor ombudet først konkluderte med at:

«Samferdselsetaten bryter plikten til å sikre universell utforming av sentrumsbussen fordi informasjon om holdeplassene ikke er godt nok tilrettelagt, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 tredje ledd».

Ombudet la blant annet vekt på at:

Forskrift om universell utforming i løyvepliktig transport mv gjelder for busser i klasse 2 og 3, jf. forskriften § 1. Forskriften gjelder derfor ikke direkte for Sentrumsbussen, som er en buss i klasse 1. Forskriften handler likevel om universell utforming av busser. Forskriften gir derfor slik ombudet ser det, føringer for hva som kreves for at busser i dag, også i klasse 1, skal regnes som universelt utformet etter diskriminerings – og tilgjengelighetsloven.

Av forskriften § 4 a) følger det at
”… bussene skal ha automatisk holdeplassannonsering med tale og elektronisk tavle slik at den kan ses tydelig fra reservert plass. Bussene skal også ha utvendig utroperanlegg som annonserer hvilken buss det er som ankommer holdeplassen…”

Det følger klart av forskriften at det skal være elektronisk holdeplassutrop og automatisk visuell informasjon på busser. Kjøretøyforskriften og bussdirektivet sier ikke noe konkret om dette. Ombudet mener dette er et argument for at Sentrumsbussen også skal ha automatisk holdeplassinformasjon per lyd og bilde i bussene, for å anses som universelt utformet etter diskriminerings – og tilgjengelighetsloven….

Ombudet finner derfor at informasjon om holdeplasser i sentrumsbussen ikke er tilstrekkelig tilrettelagt. Ombudet finner derfor at Sentrumsbussen i Bergen ikke er universelt utformet….»

I brev av 9. september 2010 påklaget Bergen kommune, ved samferdselsetaten, ombudets konklusjon, da det etter deres oppfatning er slik at de fire sentrumsbussene tilfredsstiller gjeldende krav til universell utforming i lov og forskrift. Samferdselsetaten påpeker at verken EUs bussdirektiv (2001/85/EF) eller kjøretøyforskriften oppstiller noen krav om audiovisuell
holdeplassinformasjon.

Etter en ny vurdering konkluderte ombudet med at uttalelsen av 9. juni 2010
omgjøres som følge av dette, og at Bergen kommune ikke bryter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9.

Norges Blindeforbund Troms og Stopp Diskrimineringen viser til at siden ombudet tidligere har behandlet en nesten tilsvarende klage mot Samferdselsetaten i Bergen tar de utgangspunkt i ombudets argumentasjon i disse uttalelsene.

Klagerne er uenig i ombudets begrunnelse for omgjøring av uttalelsen og tolking av § 9 femte ledd. Det vises til at det kan virke som at ombudet mener at siden dtl ikke inneholder konkrete krav til audiovisuell holdeplassinformasjon, foreligger det ikke en plikt etter § 9. Klagerne viser til at dtl ikke inneholder noen krav i det hele tatt. Lovforarbeidene forutsetter at konkrete krav skal hjemles i sektorvise forskrifter. Derimot legges det sterke føringer i forarbeidene på hver sektor som omfattes av krav til universell utforming om å utarbeide forskrifter som operasjonaliserer den rettslige standarden universell utforming.

For det andre ser det ut til at ombudet mener at en virksomhet er fritatt plikten til universell utforming dersom det ikke er utarbeidet en forskrift om universell utforming innenfor sektoren.

Klager viser til at det ikke er noen rasjonell grunn til å skille mellom busser i klasse 1, 2 og 3. For synshemmede og andre grupper av funksjonshemmede er det like vanskelig å vite hvor man er og hvilken buss som ankommer holdeplass, uansett hvilken type buss man reiser med.

Når det gjelder vurderingen av hvorvidt det vil medføre en uforholdsmessig byrde å gjennomføre tiltaket viser klager til at lovgiver forutsatte at hver sektor forskriftsfestet krav til universell utforming ved innføring av loven i 2009. Det er gått fire år uten at slike krav er implementert i Kjøretøyforskriften. Nobina er ifølge egne opplysninger Nordens største busselskap. For øvrig vises det til ombudets vurdering i uttalelsen av 9. juni 2010 i sak 09/1542.

Samferdsels- og miljøetaten i Troms fylkeskommune har anført at alle busser i Tromsø er klargjort for opprop av holdeplasser både inni og utvendig, samt med visuell visning. Det som mangler er et sanntidssystem. Dette er nødvendig for at systemet i bussene skal få beskjed om ved hvilke holdeplass de er. I Harstad er en i gang med et forprosjekt for å få dette på plass. Det søkes finansiert gjennom Harstadpakken og det er satt av 8 millioner til formålet. Planen er å starte i Harstad og innføre samme systemet i hele fylket. Fremdrift vil avhenge av finansiering. Det har tidligere vært investert i et sanntidssystem i Troms. Det sluttet å fungere og måtte skrinlegges.

Busselskapet i Tromsø tok i sin tid intiativ til å prøve ut et sanntidssystem i Tromsø. Det ble et fellesprosjekt med kommunen, fylkeskommunen, Statens vegvesen og busselskapet. Den teknologiske løsningen var ikke god nok for en varig løsning, så det er avviklet. Det er behov for betydelig finansiering dersom et sanntidssystem skal innføres i Tromsø. Det må gjennomføres kompliserte og tidkrevende anbudsprosesser og det er mange systemer som skal fungere sammen. Trafikanten i Oslo brukte mange år på å etablere sanntidssystemet for buss og trikk og det samme har vært tilfellet i andre fylker.

Det er ikke realistisk å få sjåførene til å foreta opprop av alle holdeplasser under kjøring. Årsaken er at ikke alle sjåfører er like godt kjent og noen har en vegring mot å prate i mikrofon.

Det vises også til at sanntidssystemet er svært kostbare investeringer med mye fysisk infrastruktur og stor datadistribusjon til mange enheter. Foreløpig er det bare utsikter til finansiering i Harstad. Hvis alt går som det skal tilsier den foreløpige planen at sanntidssystemet settes i gang i Harstad i starten av 2017.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Fra 1. januar 2014 er det kommet nye diskrimineringslover med revidering av enkelte bestemmelser. I den tidligere dtl fulgte plikten til universell utforming av dtl § 9. Plikten til universell utforming er den samme i den gamle og den nye loven, men i den nye loven følger plikten til universell utforming av lovens § 13.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd pålegger offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Brudd på plikten til universell utforming etter § 13 regnes som diskriminering, jf. § 12 første ledd.

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, jf. § 13 andre ledd.

Plikten til universell utforming rekker så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, jf. § 13 tredje ledd første punktum. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde vil den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen måtte veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører. Det følger av loven at det særlig skal legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, om virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30 andre ledd bokstav b).

Ombudets vurdering

Ombudet vil innledningsvis fastslå at Samferdselsetaten i Tromsfylkeskommune er en virksomhet som har plikt til å sikre at virksomhetens hovedløsninger er universelt utformet etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 13. Virksomheten har derfor plikt til å tilrettelegge de deler av virksomhetens lokaler som benyttes av allmennheten (passasjerer) på en slik måte at flest mulig, uavhengig av individuelle forutsetninger, vil ha tilgang til virksomhetens tjenester og service.

Det er uttalt i lovens forarbeider at informasjon på holdeplasser omfattes av plikten til universell utforming. I ot.prp. nr. 44 (2007-2008) s. 138 står det at

«informasjon og kommunikasjonsuttrykk reiser en rekke vanskelige spørsmål. Videre: «En del informasjon vil ha så nær sammenheng med de fysiske forhold at informasjonen nærmest er en betingelse for å ha tilgang til de fysiske forhold. Informasjon om stoppesteder under transport, manøvreringsknapper i heiser og skilting av nødutganger er eksempler på dette…»

Er bussene i Troms fylkeskommune (Buss i klasse 1) universelt utformet?

Bussene i Troms fylkeskommune har ikke audiovisuell holdeplassinformasjon.

Klager anfører at ombudet har tatt feil når uttalelsen i sak 09/1542 ble omgjort fra brudd til ikke brudd. Det vises til at selv om det ikke følger direkte av Kjøretøyforskriften for busser i klasse 1 at det skal være audiovisuell holdeplassinformasjon om bord i busser i klasse 1, betyr ikke dette at det ikke er et krav om at passasjerer også på busser i klasse 1 sikres holdeplassinformasjon.

Det følger av dtl § 13 fjerde ledd at det ikke er plikt til universell utforming etter dtl dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemmelser i lov eller forskrift om innholdet i plikten til universell utforming.

Kjøretøyforskriften som regulerer busser i klasse II og III fastsetter i § 4 krav om audiovisuell holdeplassinformasjon for busser anskaffet etter. 1. januar 2010. Kjøretøyforskriften som gjelder for busser i klasse I, stiller imidlertid ikke krav om audiovisuell informasjon.

Det er busser i klasse 1 i Troms fylkeskommune som er klaget inn. Det følger i utgangspunktet ikke et krav om audiovisuell holdeplassinformasjon om bord i disse bussene etter kjøretøyforskriften. Spørsmålet er således om man likevel kan stille krav om audiovisuell holdeplassinformasjon også for busser i klasse 1 selv om dette ikke følger ekspilistt av forskriften.

Ombudet er enig med klager i at selv om det ikke kan utledes krav om audiovisuell holdeplassinformasjon om bord i busser i klasse 1 fra kjøretøyforskriften, har også passasjerer om bord i busser i klasse 1 rett til informasjon om bussreisen. Dette fremkom ikke i tilstrekkelig grad frem i vår uttalelse i sak 09/1542 om bussen i Bergen. Vi beklager dette. At det ikke fremkommer av kjøretøyforskriften at det er krav til audiovisuell informasjon betyr heller ikke at man ikke kan stille krav om at passasjerer på disse bussene skal få informasjon. Ombudet har ikke forutsetning for å ta stilling til om dette må skje via audiovisuell informasjon eller ved å gi informasjon på andre måter, men ombudet understreker viktigheten ved at slik informasjon er tilgjengelig.

Det følger også av Rundskriv om universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven utgitt av Barne- og likestillingsdepartementet s. 14 at universell utforming i kollektivtransporten innebærer at alle skal kunne benytte seg at det ordinære tilbudet i så stor utstrekning som mulig, uten behov for bistand. Det betyr at transportmidlene må ha lavgulv eller adkomst med rampe som gir trinnfri av- og påstigning. Innvendig god merking med kontrastfarger er viktig. Det må finnes visuell og auditativ informasjon både inne og på utsiden av transportmiddelet.

Utgangspunktet er således at Troms fylkeskommune så godt som mulig må sikre at passasjerer får grunnleggende brukerinformasjon om hvilket transportmiddel som kommer på samtlige holdeplasser, når bussene kommer og hvilke stopp de kjører på, slik at det faktisk er mulig også for personer med nedsatt syn og hørsel å ta transportmiddel uten behov for bistand. Dette innebærer muntlig informasjon om hvilken linje som ankommer stasjonen og destinasjon. Ombudet har ikke forutsetning for å uttale konkret hvordan Troms fylkeskommune skal sikre at synshemmede og hørselshemmede kunder skal få grunnleggende informasjon, om dette skal skje via automatisk opprop eller via utrop fra sjåfør eller via audiovisuell informasjon. Ombudet understreker imidlertid viktigheten av at informasjonen sikres også for personer med nedsatt syn og hørsel.

Troms fylkeskommune har ikke innført audiovisuell holdeplass informasjon på bussene i Troms enda. Sjåførene leser heller ikke opp holdeplassene under reisen. I brev til ombudet uttaler også fylkeskommunen at det ikke er realistisk å få sjåførene til å foreta opprop av alle holdeplasser under kjøring da ikke alle sjåfører er like godt kjent, og noen har vegring mot å prate i mikrofon.

Ombudet er derfor kommet til at passasjerer på busser i klasse 1 i Troms fylkeskommune ikke sikres tilstrekkelig informasjon, og at bussene ikke er universelt utformet.

Vil krav om universell utforming av informasjon på alle busser i klasse 1 i Troms fylkeskommune utgjøre en uforholdsmessig byrde, jf dtl § 13 fjerde ledd ?

Ombudet må deretter vurdere om Troms fylkeskommune har dokumentert at det foreligger omstendigheter som medfører at det vil være en uforholdsmessig byrde å sikre informasjon om bussene universell utforming av bussene. Det er Troms fylkeskommune som har bevisbyrden for at det vil være en uforholdsmessig byrde å gjøre bussene universelt utformet.

Ombudet tar utgangspunkt i at lovgiver har lagt opp til en skrittvis oppfyllelse av kravet til universell utforming. Det følger av Rundskriv om universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 at tilsvarende begrensninger som legges til grunn for større og gjennomgående bygninger i punkt 5.2, må også legges til grunn når det gjelder oppgradering av eksisterende transportmidler (tog, trikk, bane, buss mv). I forarbeidene er det forutsatt at oppgradering først kan skje etter at midler prioriteres til dette, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) punkt 10.4.4.

Troms fylkeskommune har redegjort for at holdeplassinformasjon gjennom et sanntidssystem er svært kostbare investeringer med mye fysisk infrastruktur og stor datadistribusjon til mange enheter. Foreløpig er det bare utsikter til finansiering i Harstad. Etter planen skal sanntidssystemet settes i drift i starten av 2017.

Ombudet mener det er åpenbart at det vil være kostbart og at det vil ta tid å innføre sanntidssystem i hele Troms fylke. Troms fylkeskommune har redegjort for dette. Ombudet mener det er positivt at Troms fylkeskommune har fokus på dette, og at det er satt i gang et prosjekt som først skal ta for seg Harstad. På bakgrunn av dette finner ombudet at Troms fylkeskommune har sannsynliggjort at det vil være uforholdsmessig byrdefullt å sikre universell utforming av holdeplassinformasjon for busser i klasse 1 i Troms. Dette må slik ombudet ser det gjøres skritt for skritt etter løpende vurderinger av finansiering.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at Troms fylkeskommune ikke handler i strid med plikten til universell utforming av sanntidsinformasjon på bussene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.

Ombudet oppfordrer likevel Troms fylkeskommune til å ta tak i problemet med at sjåfører ikke vil lese opp holdeplasser i mikrofon. Troms fylkeskommune bør på en så god måte som mulig sikre at informasjon om traseen for hørselshemmede settes opp i bussene i påvente av audiovisuelt system med sanntidsinformasjon. Ombudet oppfordrer også fylkeskommunen til å fortsette arbeide med sanntidssystemet i Harstad, og også etter hvert overføre dette til andre byer i fylkeskommunen. Her kan det vært aktuelt å utveksle erfaringer med andre fylkeskommuner og byer som har fått på plass et sanntidssystem, herunder Oslo.

Oslo, 02.04.2014

Sunniva Ørstavik,
likestillings- og diskrimineringsombud.