Ombudet vurderte det slik at det kan stilles krav til universell utforming av minibussene, men konkluderte med at den økonomiske situasjonen til NOW tilsa at det ville være en uforholdsmessig byrde å tilpasse eller bytte ut bussene. NOW hadde uansett en plan om å bytte ut minibussene med større busser som også ivaretok universell utforming.

Ombudet tok også stilling til om Buskerud fylkeskommune hadde handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne da den innvilget søknad om ruteløyve til busser som ikke var universelt utformet. Under henvisning til forarbeidene viste ombudet til at håndheving av plikten til offentlige myndigheter om å jobbe aktivt for å fremme universell utforming er unntatt fra ombudets håndhevingsmandat. Ombudet rettet likevel kritikk mot fylkeskommunen for å ha gitt ruteløyve til et selskap som ikke gir et likeverdig tilbud til alle passasjerer. 

Konklusjon

NOW har ikke handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd, da tilpasning til universell utforming av bussene vil innebære en uforholdsmessig byrde.

• Saksnummer: 14/883
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13
• Dato for uttalelse: 25. november 2014

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

I november 2013 søkte NOW om løyve til å opprette en kommersiell bussrute mellom Notodden, Kongsberg, Drammen og Oslo, med forlengelse til Gardermoen fra 1. januar 2015. Bussruten var tenkt drevet med minibuss med færre enn 22 plasser, og med svært hyppig frekvens (hvert kvarter) og rask betjening av holdeplasser. Det ble ikke søkt om offentlig tilskudd til rutedriften.

I søknaden om ruteløyve har NOW AS skrevet at NOW skal være for alle, og det skal være en lav terskel for å benytte NOWs tjenester. Det fremgår videre at bussene har ikke krav til universell utforming, noe som gjør deres fremføring rask og effektiv. NOW AS har en buss-stopp strategi som innebærer at alle stopp på strekningen blir kun en «pit stop» hvor av og påstigning skjer på sekunder. All bagasjehåndtering og billettkjøp skal foregå inne i bussen.

Søknaden ble sendt på høring 12. november 2013 og lagt frem for behandling i hovedutvalget for samferdsel 30. januar 2014. Utvalget vedtok enstemmig å tildele løyve på visse vilkår. Ett av vilkårene som ble satt var at det skal brukes bussmateriell i henhold til de krav som er fastsatt i kjøretøyforskriftene. Det ble anbefalt at materiellet i størst mulig grad tilpasses funksjonshemmede.

Samferdselssjefen fastsatt i brev av 3. april 2014 detaljerte vilkår for løyve. I brevet til NOW AS uttrykte samferdselssjefen seg slik om kravene om bussmateriell:

«Det er i søknaden og i hovedutvalgets vedtak forutsatt at det benyttes busser som oppfyller kravene i kjøretøyforskriftene. For busser med mindre enn 22 seteplasser betyr det at det foreløpig ikke er satt krav om universell utforming/plass til rullestoler. Samferdselssjefen forventer likevel at NOW AS utstyrer minst en minibuss for rullestol og benytte denne etter forhåndsbestilling slik det er bekreftet i epost av 19.2.2014. Dette må også fremgå klart i markedsføringen av ruten.»

Partenes syn på saken

Råd for likestilling av funksjonshemmede i Buskerud:

Råd for likestilling av funksjonshemmede i Buskerud hevder at det er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ikke å ha tilgjengelige busser. Rådet hevder at dette også innebærer et brudd på FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Rådet mener at når bussene som er planlagt satt i rute ikke er tilgjengelige for rullestolbrukere blir det feil å omtale tilbudet som om det er for alle. Rådet er ikke enig i at tilbudet om forhåndsbestilling av en tilrettelagt buss er tilfredsstillende. De mener at ordningen ikke gir et likeverdig tilbud til alle. Rådet er bekymret for at bussene skal utkonkurrere for eksempel Timesekspressen, som har krav til universell utforming, og at det da ikke vil være buss-tilbud igjen til rullestolbrukere.

Rådet mener at det ikke er riktig at et kommersielt buss-selskap, uten offentlig støtte, skal få lov til å drive et diskriminerende tilbud. Om dette er et godt nok argument for en diskriminerende praksis, så vil dette kunne ha meget store ringvirkninger i samfunnet.

Rådet stiller seg undrende til at bussene mister fire seter om de skal kunne ha plass til rullestol. Rådet mener at NOW burde sett på flere løsninger som er på markedet. Selskapet sier de har lite økonomiske ressurser, men da flyselskapet Norwegian ba dem endre firmanavn og utseende på bussene tok det ikke lang tid før dette ble utført.

Rådet mener det er diskriminerende at mennesker med nedsatt funksjonsevne må vente i tre år før selskapet kanskje vil ha med alle.

At NOW har avtale med drosjeselskapet er på sin måte en positiv diskriminering, men rådet er undrende til hvordan dette løses i praksis. NOW opplyser ikke om dette på sine nettsider.

Selskapet har tidligere gått ut og reklamert om deres pit-stop strategi, men de har ikke opplyst at de har gått bort fra denne ordningen. Rådet er av den oppfatning at denne strategien til NOW har skremt bort flere kunder. Rådet er undrende til hvordan sjåførene skal klare å se en med hvit stokk på en bussholdeplass når de kommer kjørende, og frykter at synshemmede vil bli frakjørt.

Rådet peker på at selv om NOW sier at de ikke har til hensikt å diskriminere så tilsier NOWs praksis noe helt annet.

NOW AS:

NOW AS viser til at krav om universell utforming av alle bussene ikke vil være forenlig med konseptet om små effektive busser og kun sekunder på hver holdeplass. Det ville heller ikke være økonomisk forsvarlig med slik utrusting i alle busser, for setekapasiteten ville bli betydelig redusert.

NOW har leaset 22 busser for 3 år. Bussene har 20 seter og ingen ståplasser. Det er ikke krav til universell utforming av disse bussene i henhold til kjøretøyforskriften. Det er ikke økonomisk forsvarlig å tilpasse bussene til rullestol. Da vil bussene miste 4 seter. Selskapet er fremdeles i en etableringsfase og har lite økonomiske ressurser. 1300 kunder benytter seg av NOWs tjenester daglig. NOW ser at bussene er for små til å dekke etterspørselen. De undersøker muligheter for å bestille større busser etter at leasingkontrakten er gått ut. De ønsker å bruke busser med 30 seter, som også er universelt utformet.

I dag har NOW avtaler med drosjeselskaper som kan kjøre personer som er bevegelseshemmede fra holdeplass. Prisen er da den samme som ordinær billett, men det er et tillegg for å bli hentet hjemme. Tillegget avhenger av distanse fra nærmeste holdeplass (drosjetakst). Per i dag har to kunder bestilt henting. Som regel må en bestille dette dagen før en skal reise. Sjåførene er instruert til å gjøre så godt de kan for å gi assistanse til kunder som har behov for det. Selskapet har gått litt bort fra pit-stop-strategien av hensyn til kundene. Det er lagt til ståtider på to holdeplasser. Kunder må rekke opp hånden for at bussen skal stoppe. Bussen stopper for synshemmede med hvit stokk og førerhund uavhengig av om de rekker opp hånden. 

NOW har et sanntidssystem på nettsiden www.now.no. Det er uklart om denne er tilgjengelig for alle. 

NOW understreker at de ikke har til hensikt å diskriminere mennesker med nedsatt funksjonsevne. NOWs tjenester skal være for alle.

Buskerud fylkeskommune:

Fylkeskommunen viser til at ruten skal ikke inngå i fylkeskommunens tjenestetilbud. Ruten skal drives av kommersiell aktør uten offentlig tilskudd. Ved fastsetting av vilkår i løyve for transport som skal drives for løyvehaverens egen regning og risiko kan de neppe pålegge utstyr utover de krav som er satt i kjøretøyforskiften. Fylkeskommunen har tolket forskriften slik at den ikke stiller krav om tekniske hjelpemidler som forenkler adgangsforholdene for bevegelseshemmede passasjerer i busser av denne typen og med det driftsopplegget som er aktuelt på rutestrekningen.

Fylkeskommunen har likevel fått til en ordning der løyvehaveren vil utstyre én buss etter kravene slik at det kan settes inn tilfredsstillende materiell også for rullestolbrukere. Det er lagt avgjørende vekt på at løyvesøkerens tilbakemelding om at konsekvensene av krav til universell utforming vil være at prosjektet ikke vil være økonomisk forsvarlig.

Fylkeskommunen understreker at Buskerud fylkeskommune bestreber å oppfylle intensjonene om universell utforming i kollektivtrafikken. Dette er blant annet fulgt opp i de avtalene som er inngitt om drift av lokale bussruter i fylket. De anerkjenner behovet for tett samarbeid med Rådet for likestilling av funksjonshemmede i samferdselsspørsmål. Dessverre var det ikke berammet møte i Rådet slik at de kunne gi innstilling før hovedutvalget behandlet saken om ruteløyve til NOW AS.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd pålegger offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Brudd på plikten til universell utforming etter § 13 regnes som diskriminering, jf. § 12 første ledd.

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, jf. § 13 andre ledd.

Plikten til universell utforming rekker så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, jf. § 13 tredje ledd første punktum. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde vil den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen måtte veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører. Det følger av loven at det særlig skal legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, om virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Dersom ombudet kommer til at det er en uforholdsmessig byrde å sikre universell utforming, betyr ikke det at virksomheten kan la være å foreta seg noe. Virksomheten er uansett forpliktet til å jobbe aktivt for best mulig tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30 andre ledd bokstav b).

Ombudets vurdering

Det generelle forbudet mot diskriminering

Ikke å gi nødvendig assistanse inn og ut av bussen og frakjøring kan være i strid med det generelle forbudet mot diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5.  

Buss-selskapet NOW markedsfører sine tjenester som billige, komfortable og raske. Bussen foretar kun stopper for å slippe av og på passasjerer uten at sjåføren går ut for å hjelpe passasjerer med bagasje. Dette kalles for pit-stop strategien. NOW har imidlertid opplyst ombudet om at de har gått bort fra denne strategien av hensyn til kundene. I tillegg vil de som har behov for det alltid kunne få assistanse fra bussjåføren. Ombudet er ikke kjent med tilfeller der kunder ikke har fått nødvendig assistanse eller tilfeller der kunder har blitt frakjørt. 

På denne bakgrunn er ombudet kommet til at NOW ikke handler i strid med det generelle forbudet mot diskriminering. Forutsetningen for denne konklusjonen er at NOW til enhver tid gir assistanse til kunder som har behov for det og sørger for at bussene stopper for synshemmede. 

Universell utforming

Ombudet vil innledningsvis fastslå at buss-selskapet NOW er en virksomhet som har plikt til å sikre at virksomhetens hovedløsninger er universelt utformet etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 13. Virksomheten har derfor plikt til å tilrettelegge de deler av virksomhetens tjenester som benyttes av reisende på en slik måte at flest mulig, uavhengig av individuelle forutsetninger, vil ha tilgang til virksomhetens tjenester og service.

Vurderingstema er om bussene til NOW tilfredsstiller kravet til universell utforming.

Forskrift om universell utforming av motorvogn i løyvepliktig transport mv. § 1 slår fast at forskriften gjelder for buss i klasse II og III og i løyvepliktig transport for personer med nedsatt funksjonsevne. I henhold til forskrift om tekniske krav og godkjenning av kjøretøy, deler og utstyr (kjøretøyforskriften) § 8-1 anses buss i klasse II og III som kjøretøy med flere enn 22 passasjerplasser. Lovgiver har ikke vedtatt sektorlovgivning som stiller krav til universell utforming av småbusser.

Forskriften om universell utforming av motorvogn gjennomfører EU-direktiv 2001/85/EF. Tilgjengelighet for personer med redusert mobilitet er ett av formålene med direktivet. Direktivet inneholder krav til universell utforming av småbusser med 9 til 22 passasjerseter, men disse er valgfrie. Direktivet presiserer at det er opp til medlemsstatene å bestemme hvilke løsninger som er hensiktsmessige for å øke tilgjengeligheten i småbusser. Intensjonen med direktivet er ikke å unnta småbusser fra krav til universell utforming.

Denne saken skiller seg fra ombudets tidligere sak om Tide Buss i Bergen (saksnr. 09/1616). Ombudet slo fast at når bussen var unntatt kravene i forskriften om universell utforming av kjøretøy så er også dtl. § 13 oppfylt. Begrunnelsen for at kravene til universell utforming ikke gjaldt var at bussene var kjøpt inn før forskriften hadde trådt i kraft. I foreliggende sak er bussene kjøpt inn etter at forskriften trådte i kraft.

I ombudets sak om bussene i Troms (saksnr. 13/213) kom ombudet til en annen konklusjon enn i saken om Tide Buss. Klager anførte at det faktum at busstypen var unntatt kravene til universell utforming i forskriften ikke betydde at kravene ikke skulle gjelde for denne busstypen. Ombudet var enig med klager i at selv om det ikke kan utledes krav om audiovisuell holdeplassinformasjon om bord i busser i klasse 1 fra kjøretøyforskriften, har også passasjerer om bord i busser i klasse 1 rett til informasjon om bussreisen.Ombudet vurderte at passasjerene ikke fikk tilstrekkelig informasjon og konkluderte derfor med at bussene ikke var universelt utformet.

Ombudet mener at så lenge det ikke er vedtatt en forskrift som stiller krav til universell utforming av småbusser, så gjelder de krav som følger av en helhetsvurdering i medhold av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13. Lovgivers intensjon er å fjerne eksisterende funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. NOW har i sin søknad om konsesjon vist til at bussene er mer effektive enn de busser som har krav til universell utforming. NOWs konsesjonssøknad viser at NOW har hatt til hensikt å bruke busser uten krav til universell utforming. Hensynet til effektivitet har altså gått foran hensynet til universell utforming.

Universell utforming skal sikre at hovedløsningen er utformet slik at tilbudet kan benyttes av flest mulig. Hovedløsningen for NOWs kunder er småbussene, ikke drosje. Forhåndsbestilling av drosje er en egen løsning for personer med nedsatt bevegelsesevne. Dette er en spesialløsning, i strid med standarden universell utforming. På bakgrunn av ovenstående har ombudet kommet til at NOWs busser ikke er universelt utformet.

Vil krav om universell utforming være uforholdsmessig?

Det neste ombudet må ta stilling til er om NOW har dokumentert at det vil være en uforholdsmessig byrde å sikre universell utforming av bussene. Det er NOW som har bevisbyrden for at det vil være en uforholdsmessig byrde å gjøre bussene universelt utformet.

På s. 154 i forarbeidene til den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) står det følgende om transportsektoren:

«Tiltak på samferdselssektoren for kollektivtrafikk, som stasjoner, trafikkterminaler mv. inngår blant de kategoriene som skal omfattes av forskriftshjemmelen om oppgradering. Universell utforming er ett av hovedmålene i Nasjonal Transportplan og Nasjonal Transportplan skal fremdeles være hovedmodellen for å prioritere oppgraderingstiltak på samferdselssektoren.»

Rettstilstanden er videreført i den nye diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

I Nasjonal Transportplan 2013-2023 står det at Samferdselsdepartementet vil vurdere endringer i kjøretøy- og yrkestransportforskriftene, for bedre tilpasning av småbusser som benyttes til bestillingstransport.

I saken om bussene i Troms la ombudet vekt på at det ville værekostbart og tidkrevende å innføre sanntidssystem i hele Troms fylke.  På bakgrunn av dette fant ombudet at det ville være uforholdsmessig byrdefullt å sikre universell utforming av holdeplassinformasjon for busser i klasse 1 i Troms. Dette måtte gjøres skritt for skritt etter løpende vurderinger av finansiering.

Bussene i Troms ble kjøpt inn før dtl. trådte i kraft. Forholdsmessighetsvurderingen blir noe annerledes i foreliggende sak siden NOWs busser ble kjøpt inn etter at dtl. trådte i kraft.

I saken om Ruter AS sine busser kom ombudet til at det var uforholdsmessig å stille krav til utbytting av eldre utilgjengelige busser med universelt utformede busser. Ruter hadde en handlingsplan for universell utforming og tok sikte på å bytte ut alle eldre utilgjengelige busser i løpet av 2-3 år. Ombudet uttalte at dette var et langt tidsperspektiv som ville innebære ulemper for personer med nedsatt funksjonsevne i de kommende år. På den annen side var det ønskelig å sikre et universelt utformet transportsystem uten spesialløsninger. Det siste argumentet veide tyngst i denne saken. Ombudet presiserte imidlertid at frem til man oppnår universell utforming må Ruter tilrettelegge så langt som mulig for at alle kan reise med bussene. 

Også i dette tilfelle vil NOW bytte ut bussene med universelt utformede busser om 3 år når leasingkontrakten løper ut.

På bakgrunn av ovenstående har ombudet kommet frem til at det på dette tidspunkt vil være en uforholdsmessig byrde for NOW å tilpasse bussene til standarden universell utforming. Forutsetningen er at NOW følger vilkårene som er satt for konsesjonen om å tilby tilgjengelig transport etter bestilling og markedsføre det tydelig på sine nettsider. Ombudet kan ikke se at NOW markedsfører dette på sine nettsider per i dag.

Aktivitetsplikten til Buskerud fylkeskommune

Dtl. § 13 pålegger offentlige virksomheter en plikt til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming i virksomheten.  Ombudet håndhever ikke denne bestemmelsen, se Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) s. 143-144 og NOU 2005: 8 s. 181-182 som videreføres i Prop. 88 L (2012-2013) s. 183. Ombudet kan påpeke manglende oppfølging av aktivitetsplikten, men vil likevel ikke kunne pålegge den enkelte virksomhet konkrete tiltak i medhold av denne plikten. En unnlatelse av å etterkomme Likestillings- og diskrimineringsombudets oppfordring vil ikke kunne sanksjoneres.

Ombudet ønsker likevel å knytte noen merknader til fylkeskommunens innvilgelse av ruteløyve til NOW.

Offentlige myndigheter på alle plan, også fylkeskommuner, er forpliktet til å gjennomføre de menneskerettighetene som følger av CRPD. I april 2014 vedtok CRPD-komiteen sine generelle anbefalinger for å tydeliggjøre innholdet i CRPD art. 9 om retten til tilgjengelighet. Et viktig virkemiddel for oppfyllelse av konvensjonen er at offentlige myndigheter stiller krav til universell utforming av både offentlige og private aktører.

Det står i yrkestranportloven at løyve kan tildeles den som fyller nærmere bestemt vilkår. Fylkeskommunen har ikke plikt til å tildele løyve.  Både diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og CRPD stiller krav til at offentlige myndigheter skal jobbe aktivt for å sikre tilgjengelighet. Ved å gi løyve til NOW har Buskerud fylkeskommune bidratt til å skape nye funksjonshemmende barrierer. Dette er i strid med formålet til dtl. om å hindre at nye funksjonshemmende barrierer skapes. Ombudet understreker i denne forbindelse at Norge universelt utformet innen 2025 er et nasjonalt mål som også fylkeskommuner må bidra med å gjennomføre.

Konklusjon

NOW har ikke handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd da tilpasning til universell utforming av bussene vil innebære en uforholdsmessig byrde.