Ombudet la først til grunn at krav om gjennomført språktest i seg selv innebar en forskjellsbehandling på grunn av språk, da det var på det rene at et slikt krav fikk betydning for om sjåførene/løyvehaverne hadde mulighet til å delta i TT-ordningen eller ikke.

Ombudet la deretter til grunn at språkkrav i arbeidslivet, selv om det kunne virke ekskluderende for personer med et annet morsmål, i mange tilfeller kunne være både saklig og nødvendig. Avgjørende i en slik vurdering var konkret hvor sentralt språk var i forhold til utøvelsen av de aktuelle arbeidsoppgavene.

At det var saklig å stille et høyere språkkrav til drosjesjåfører som skulle kjøre passasjerer med særlige behov sammenlignet med ordinær transport var klart. Av fremlagt dokumentasjon fremsto imidlertid «Rådgiveren» som en test som krevde et høyere språknivå enn Norskprøve 2. Drosjeselskapet hadde heller ikke fremlagt dokumentasjon som underbygget at selskapet ikke ville ha vunnet kommunens anbudskonkurranse om TT-kjøring ved bruk av en lettere språktest.

Ombudets konkluderte med at Norgestaxi Oslo AS ikke hadde sannsynliggjort at bruk av «Rådgiveren» var nødvendig for å sikre at drosjesjåfører/løyvehavere behersket norsk på et nivå som var nødvendig for å delta i TT-ordningen. Drosjeselskapet kunne etter ombudets syn ha oppfylt språkkravene i kommunens anbudsutlysning ved bruk av en språktest med tilsvarende vanskelighetsgrad som Norskprøve 2.

Ettersom alle vilkår i diskrimineringsloven § 4 fjerde ledd måtte være oppfylt for at forskjellsbehandlingen skulle ha vært lovlig, trengte ikke ombudet å vurdere om bruken av språktesten også virket uforholdsmessig inngripende.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet konkluderer med at Norgestaxi Oslo AS sitt krav til sine drosjesjåfører/løyvehavere om å bestå testen «Rådgiveren» er i strid med diskrimineringsloven § 4.

Saken ble påklaget til Likestillings- og diskrimineringsnemnda med referanse 42/2014. Nemnda kom til motsatt konklusjon enn ombudet.

• Saksnummer: 13/829
• Lovgrunnlag: diskrimineringsloven av 2005 § 4
• Dato for uttalelse: 8. april 2014

Behandling i Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Innklagede drosjeselskap påklaget ombudets uttalelse av 8. april 2014. Ombudet vurderte klagen, men kom til at det ikke var grunnlag for å omgjøre. Saken ble sendt til Likestillings- og diskrimineringsnemnda for klagebehandling. Nemnda behandlet saken i møte av 9. desember 2014.

En enstemmig nemnd omgjorde ombudets konklusjon, og konkluderte med at Norgestaxi Oslo AS sitt krav til språktest ikke var i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6.

Mens ombudet hadde vurdert saken etter diskrimineringsloven av 2005 § 4, la nemnda diskrimineringsloven om etnisitet § 6 (som videreførte gjeldende rett etter 2005-loven) til grunn. Grunnen var at klagen gjaldt krav til språktest både før og etter den nye loven trådte i kraft 1. januar 2014.

Som ombudet, kom nemnda til at drosjeselskapets krav om språktest var saklig, da den ble gjennomført for å sikre at drosjeselskapet oppfylte kommunens språkkrav og som igjen var begrunnet i viktigheten av å ha et visst språknivå hos drosjesjåfører/løyvehavere som transporterte brukere av TT-ordningen.

Når det gjaldt vurderingen av nødvendighetsvilkåret, så nemnda først hen til om det forelå noen reelle handlingsalternativer til språktest. Nemnda fastslo at en individuell kartlegging ikke var en praktisk tilnærmingsmetode for et selskap med over 1 000 sjåfører.

Deretter understreket nemnda at ombudet og nemnda måtte være forsiktig med å overprøve arbeidsgivers/oppdragsgivers faglige vurderinger av hva som kunne oppfylle kravsspesifikasjoner i en anbudskonkurranse. Valg av språktest måtte derfor være opp til Norgestaxi Oslo AS forutsatt at testen «Rådgiveren» ikke stilte usaklige eller vilkårlige krav. En klar indikator på at den ikke gjorde dette, var at flertallet av de over 500 som hadde bestått testen en annen etnisk opprinnelse enn norsk.

Når det gjaldt uforholdsmessighetsvurderingen, la nemnda til grunn at testen bare tok 28 minutter og krevde kun 50 av 120 poeng for bestått. Muligheten til å forberede seg på forhånd fikk drosesjåførende/løyvehaverne via et obligatorisk kurs. De som ikke besto testen kunne også reteste seg. Av den grunn var ikke Norgestaxi Oslo AS sitt krav til språktest og testen «Rådgiveren» uforholdsmessig inngripende.

Klikk her for nemndas vedtak

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

A, B og C (klagerne) er alle løyvehavere tilknyttet drosjeselskapet Norgestaxi Oslo AS.

Norgestaxi Oslo AS vant en åpen anbudskonkurranse for samkjøring til arbeid og utdanning i TT-tjenesten som Oslo kommune, ved Helse- og velferdsetaten, inviterte til ved tilbudsinnbydelse 5. oktober 2011. Norgestaxi AS ble tildelt kontrakt ihht anbudet for tidsrommet 1. april 2012 til 31. desember 2013. Oslo kommune hadde i sin kravspesifikasjon krav om at alle sjåfører og administrasjonspersonell som skulle inngå i TT-ordningen måtte beherske godt norsk muntlig og skriftlig. Følgende språkkrav ble stilt i anbudsutlysningen:

«7.3.2 Norskkunnskaper Alle sjåfører og administrasjonsfunksjonen skal beherske godt norsk muntlig og god norsk skriftlig tilsvarende norskprøve 2. Sjåfører og administrasjonsfunksjon som ikke kan dokumentere dette, kan bli utestengt fra tjenesten.»

Den enkelte interessent i anbudskonkurransen måtte fremlegge forslag til hvordan kommunens krav til norskkunnskaper, slik det fremgår av pkt. 7.3.2, skulle oppfylles. Norgestaxi Oslo AS beskrev i sitt tilbud hvordan selskapet ville oppfylle dette kravet. Av tilbudet fremgår følgende:

«Språkferdigheter: Absolutt alle sjåfører som skal delta i TT-kjøring skal bestå lese- og skrivetesten «Rådgiveren». Dette er et absolutt krav hos Norgestaxis TT-sjåfører. Rådgiveren er et brukervennlig og effektivt kartleggings- og rådgivningssystem for tilrettelagt opplæring. Testen kartlegger elevenes ferdigheter på områder rettskriving, lesehastighet, leseforståelse og ordforråd i norsk samt generell fagkompetanse i matematikk. I engelsk så måles ferdighetene i rettskriving, ordforråd, grammatikk og leseforståelse. Målgruppe er i aldersområdet 10 år til voksne. I tillegg vil sjåførene bli vurdert på muntlig fremstillingsevne. Sjåfører med dårlig muntlig fremstillingsevne vil bli fjernet fra kursing og TT-kjøringen. Alle sjåfører i TT-tjenesten skal beherske god norsk muntlig og skriftlig tilsvarende norskprøve 2.»

Klagere hevder at språktesten «Rådgiveren» stiller minoritetsspråklige drosjesjåfører i en dårligere stilling enn etnisk norske drosjesjåfører, fordi språktesten stiller høyere krav til språknivå enn det som er nødvendig for å kunne inngå i TT-ordningen.

Partenes syn på saken

A, B og C (klagerne) representert ved advokat Svein Engebretsen:

Klagerne hevder at Norgestaxi Oslo AS sitt absolutte om at alle drosjesjåfører som ønsker å inngå i TT-ordningen skal ta og bestå språktesten «Rådgiveren», er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av språk.

Testen «Rådgiveren» er utviklet av selskapet Netped AS, i samråd med psykologer, spesialpedagoger etc. Av produktbeskrivelsen til testen fremgår det at testen er utviklet for å avdekke lærevansker som dysleksi, dyskalkuli, generelle lærevansker etc. Verken produktbeskrivelsen eller forordet i testbeskrivelsen inneholder noen form for informasjon som skulle tilsi at testen er egnet til å avdekke språknivået hos personer med minoritetsspråklig bakgrunn.

Klagerne hevder at produsenten av testen har bekreftet at «Rådgiveren» er et mer avansert verktøy som ikke er tenkt brukt overfor personer med minoritetsspråklig bakgrunn med det formål å avdekke språknivå tilsvarende Norskprøve 2. For slike formål anbefaler produsenten kartleggingsverktøyet «Veilederen basis», som er en grunnleggende test for å kartlegge språknivået til personer med minoritetsspråklig bakgrunn.

Klagerne mener derfor at Norgestaxi har valgt en språktest som helt klart favoriserer drosjesjåfører med etnisk norsk bakgrunn og med norsk morsmål. Det språknivået som testen «Rådgiveren» er ment å avdekke er langt høyere enn det språknivået som stilles i kravspesifikasjonen av Oslo kommune i anbudsinnbydelsen, som er norsk muntlig og skriftlig tilsvarende Norskprøve 2. På Folkeuniversitets nettsider (http://www.folkeuniversitetet.no/innhold-og-tidsbruk/artikkel-id-1564/ ) beskrives innholdet i Norskprøve 2:

Norskprøve 2 skal måle:

• ferdigheter i å forstå ytringer og vanlige uttrykk på et enkelt og tydelig språk relatert til dagliglivet
• ferdighet i å lese og forstå korte, enkle tekster
• ferdighet i å skrive korte, enkle tekste (beskjeder, meldinger, brev og lignende)
• ferdighet i å utveksle direkte og enkel informasjon om personlige forhold og kjente emner og forstå det som sies i enkle, daligdagse samtaler

Klagere hevder at Norgestaxi har valgt å overoppfylle språkkravet til Oslo kommune, og at det fører til at drosjesjåfører med minoritetsbakgrunn stilles dårligere enn etnisk norske sjåfører.

Videre fremholder klagerne at Norgestaxi ikke har foretatt individuelle vurderinger av språknivået til den enkelte drosjesjåfør. Det vises til at A har bestått norsk språktest gjennom Norges Taxiskole, noe han har bevis på, og at det for ham derfor ikke vil være nødvendig å ta ny språktest.

De drosjesjåførene som ikke består testen «Rådgiveren» blir utestengt fra å inngå i TT-ordningen, noe som kan føre til et økonomisk tap på opp til kr. 200 000 i året.

Norgestaxi Oslo AS (Norgestaxi) ved advokat Geir J. Kruge:

'Norgestaxi opplever at klagen til Likestillings- og diskrimineringsombudet ikke er motivert av reell, usaklig forskjellsbehandling på grunn av etnisitet og språk, men derimot av en økonomisk egeninteresse hos klagerne i å få Norgestaxi til å imøtekomme deres bakenforliggende erstatningskrav.

Bakgrunn for å avkreve en språktest av drosjesjåfører tilknyttet Norgestaxi er å oppfylle Oslo kommunenes språkkrav slik det fremgår av kravspesifikasjonen pkt. 7.3.2 i anbudsinvitasjonen. Norgestaxi har forklart at bakgrunn for språkkravet til drosjesjåfører som inngår i TT-ordnignen er for å ivareta brukernes særlige behov.

Når Norgestaxi beslutter å inngi tilbud i anbudskonkurranser i offentlig regi, er selskapet forpliktet overfor konkurransearrangøren å beskrive hvordan selskapet skal oppfylle kravene i anbudskonkurransen. I denne sammenheng må tilbyder gjøre rede for hvordan man vil oppfylle hvert enkelt element i kravspesifikasjonene.

Krav til norskkunnskaper fremgår både av Oslo kommunens anbudsinnbydelse pkt. 7.3.2, og språkkravsspesifikasjonen ble også særskilt fremhevet i et informasjonsmøte som Oslo kommune arrangerte for interesserte tilbydere 6. oktober 2011.

På denne bakgrunn anså Norgestaxi det som svært viktig å forvisse seg om at alle sjåfører som skulle delta i TT-ordningen tilfredsstilte kravene som oppdragsgivere hadde angitt. Norgestaxi viser også til at Oslo kommune har forbeholdt seg retten til eventuelt å gripe inn og iverksette testing av utførende personells kompetanse og kvalifikasjoner, noe som følgelig også omfatter tilstrekkelig gode språkkunnskaper.

Norgestaxi valgte å legge stor vekt på språkferdigheter hos de løyvehavere og sjåfører som skulle utføre oppdraget. Det antas å være rundt 17 000 brukere i Oslo kommune som har mange ulike funksjonsnedsettelser, noe som stiller særlige krav til kommunikasjon mellom sjåfør, bruker og andre berørte parter. Med dette utgangspunktet valgte Norgestaxi å stille krav til sine sjåfører om språktest «Rådgiveren», for å forsikre seg om at det absolutte kravet i anbudskonkurransen om norsk tilsvarende Norskprøve 2 var oppfylt.

Dersom Norgestaxi i stedet skulle foreta en individuell skjønnsmessig vurdering av den enkeltes språknivå, ville det i praksis vært umulig å inngi et seriøst og tilfredsstillende tilbud. Når det derimot stilles likelydende krav til samtlige løyvehavere/sjåfører om at disse skal gjennomgå samme opplæring, gjør man bruk av en objektiv vurderingsplattform som må antas å eliminere muligheten for uheldige følger som andre metoder ellers kunne gi.

Når det gjelder klagernes innvending mot valg av testen, forklarer Norgestaxi at dette spørsmålet gjelder den forretningsmessige driften av drosjesentralen, som løyvehaverne ikke har innflytelse over.

Norgestaxi hevder at testen «Rådgiveren» er Norges mest brukte språktest og at blant annet NAV bruker denne testen gjennom ulike tiltak. For Norgestaxi er det sentrale vurderingstemaet hvorvidt testen er i stand til å avklare språklig nivå hos sjåfører. Derfor la man ikke særskilt vekt på at det var minoriteter blant de som skulle testes, da en ikke ønsket å forskjellsbehandle ved å sette lavere krav til språklig nivå for de sjåfører som har annen morsmål enn norsk.

Når det gjelder muligheten for bruk av andre enklere språktester, har dette ikke vært et tema i Norgestaxi. Det påpekes derimot at kravet for å bestå testen er at man oppnår 50 av 120 mulige poeng, og at det derfor vanskelig kan være grunnlag for å si at man stiller uforholdsmessig strenge krav til de som avlegger testen.

Det fremholdes at Norgestaxi med stor sannsynlighet ikke ville vunnet frem med sitt anbud i konkurransen dersom de hadde benyttet en enklere test av hensyn til sjåfører med svake norskkunnskaper.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven). Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med lovene, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 1.

Fra 1. januar 2014 trådte ny diskrimineringslov i kraft. I den nye loven videreføres diskrimineringsvernet i diskrimineringsloven av 2005. Denne saken gjelder forhold som fant sted før den nye loven trådte i kraft og behandles derfor formelt med utgangspunkt i bestemmelsene i diskrimineringsloven av 2005.

Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven forbyr forskjellsbehandling på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn, jf. loven § 4 første ledd.

Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer eller foretak på grunnlag som nevnt over blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

Med indirekte diskriminering i arbeidslivet menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en arbeidssøker eller arbeidstaker stilles dårligere enn andre arbeidssøkere eller arbeidstakere på grunn av forhold som nevnt over.

Å stille særskilte krav til språkkunnskaper i forbindelse med fordeling av arbeidsoppgaver, kan være i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av språk. Forskjellsbehandling som anses nødvendig for å oppnå et saklig formål og som ikke er uforholdsmessig inngripende vil likevel ikke være diskriminering i strid med loven, jf. § 4 fjerde ledd.

Arbeidsgivers aktivitetsplikt

Arbeidsgivere i privat sektor som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål innenfor sin virksomhet. Aktivitetsplikten omfatter blant annet rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter, m.m.

Regel om bevisbyrde

Diskrimineringsloven § 10 oppstiller en regel om delt bevisbyrde. Det innebærer at klager i første omgang må peke på forhold som gir grunn til å tro at forskjellsbehandling har skjedd. Klagers påstand må støttes av hendelsesforløpet og sakens ytre omstendigheter. Dersom det er vist til forhold som ”gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering”, er det opp til innklagede å sannsynliggjøre at det likevel ikke har skjedd ulovlig forskjellsbehandling.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om Norgestaxi sin bruk av språktesten «Rådgiveren» er i strid med diskrimineringsloven § 4. Det er på det rene at kravet om å gjennomføre språktesten har betydning for hvorvidt sjåfører/løyvehavere tilknyttet Norgestaxi har mulighet til å delta i TT-ordningen eller ikke. Ombudet legger derfor til grunn at språktesten i seg selv innebærer en forskjellsbehandling på grunn av språk.

Spørsmålet blir om forskjellsbehandlingen likevel er tillatt etter § 4 fjerde ledd, altså om forskjellsbehandlingen er nødvendig for å oppnå et saklig formål og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.

Forarbeidene til diskrimineringsloven åpner for at krav om språkkunnskaper i arbeidslivet i mange tilfeller kan være både saklige og nødvendige, jf. Ot.prp.nr. 33 (2004-2005) side 90 og side 103-104. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av hvilke språkkrav som er nødvendige for jobbutførelsen. Om unntaksadgangen når det gjelder språk følger det på side 103-104:

«Det vil i denne vurderingen være avgjørende hvor sentralt språket er i forhold til utøvelsen av arbeidet. I enkelte yrker kan språk være et viktig arbeidsredskap, mens det i andre yrker ikke har avgjørende betydning. (…) Jo mer verbal og utadrettet en jobb er, jo mer relevant vil det være å legge vekt på språket. I de aller fleste jobber er imidlertid kommunikasjon internt også viktig, og det vil således som oftest være behov for at den ansatte har en viss språkbeherskelse.»

I arbeidslivet vil det altså være adgang til å stille språkkrav i visse tilfeller, selv om det kan virke ekskluderende for enkelte personer med annet morsmål enn norsk. Det må likevel understrekes at en forutsetning er at kravene til språk er vurdert konkret opp mot den aktuelle stillingen/arbeidsoppgavene slik at kravene ikke er strengere enn det som er påkrevd for jobben som skal utføres.

Klagerne har også klaget inn Oslo kommune med påstand om at språkkravet i anbudsutlysningen stiller minoritetsspråklige drosjesjåfører/løyvehavere i en dårligere stilling enn etnisk norske drosjesjåfører/løyver. Ombudet konkluderte i uttalelse 13/822 med at Oslo kommunenes språkkrav tilsvarende Norskprøve 2, slik det fremkommer av anbudsutlysningen, er lovlig. Kravet må anses nødvendig for å oppnå et saklig formål som er å ivareta hensynet til brukerne av TT-tjenesten og brukernes særlige behov for god kommunikasjon med drosjesjåførene, og er heller ikke uforholdsmessig inngripende.

Selv om krav til norskkunnskaper tilsvarende Norskprøve 2 hos drosjesjåførene som skal inngå i TT-tjenesten i utgangspunktet er lovlig, vil et strengere språkkrav likevel kunne anses som ulovlig dersom det ikke er nødvendig for å oppnå forsvarlig utførelse av arbeidet.

Ombudet legger til grunn at det at Norgestaxi pålegger alle sine drosjesjåfører/løyvehavere å gjennomføre en språktest har et saklig formål. Testen gjennomføres for å sikre at selskapet oppfyller kommunens språkkrav, som igjen er begrunnet i viktigheten av et høyere språknivå hos drosjesjåfører/løyvehavere som transporterer brukere av TT-ordningen, sammenlignet med drosjesjåfører/løyvehavere som bedriver ordinær transport av passasjerer uten særlige behov.

Spørsmålet i denne saken blir om Norgestaxi har sannsynliggjort at kravet om å bestå testen «Rådgiveren» er strengere enn det som er påkrevd for jobben som skal utføres, altså om kravet er «nødvendig» for å oppnå det saklige formålet.

Norgestaxi hevder at testen «Rådgiveren» er Norges mest brukte språktest og at blant annet NAV bruker testen i sine tiltak. Hvorvidt denne testen er Norges mest brukte test eller ikke, eller hvorvidt NAV bruker den i enkelte av sine tiltak, er imidlertid ikke avgjørende for hvorvidt testen skal anses nødvendig for å sikre et godt nok språknivå hos drosjesjåfører i TT-ordningen. Dette beror på en konkret vurdering.

Av fremlagt dokumentasjon fremstår testen «Rådgiveren» som en test som er på et høyere nivå enn det språknivået som er nødvendig for å bestå Norskprøve 2 eller en tilsvarende test. Dette er heller ikke bestridt av Norgestaxi.

Norgestaxi opplyser at det bare kreves 50 av 120 mulige poeng for å bestå testen. Ombudet kan likevel ikke se at dette sier noe om vanskelighetsgraden på selve testen.

Ombudet har merket seg Norgestaxi sin anførsel om at selskapet ikke ville vunnet anbudskonkurransen dersom de hadde tatt i bruk en lettere språktest. Ombudet mener at Norgestaxi ikke har fremlagt dokumentasjon som underbygger denne påstanden.

Ombudet kan etter dette ikke se at Norgestaxi har sannsynliggjort at bruk av testen «Rådgiveren» er nødvendig for å sikre at drosjesjåfører/løyvehavere behersker norsk på et slikt nivå som er nødvendig for utførelsen av arbeidet.

Slik ombudet ser det, bør Norgestaxi kunne velge en språktest som har en tilsvarende vanskelighetsgrad som Norskprøve 2, slik at selskapet oppfyller språkkravet i anbudsutlysningen uten at personer som har en minoritetsspråklig bakgrunn potensielt blir stilt i dårligere stilling enn etnisk norske personer.

Samtlige vilkår i diskrimineringsloven § 4 fjerde ledd må være oppfylt for at forskjellsbehandlingen skal være tillatt. Ombudet trenger dermed ikke vurdere om bruken av språktesten virker uforholdsmessig inngripende.

Ombudet finner på denne bakgrunn at Norgestaxis krav om at alle drosjesjåfører/løyvehavere som ønsker å inngå i TT-ordningen må bestå testen «Rådgiveren» ikke er tillatt etter unntaksadgangen i § 4 fjerde ledd. Norgestaxi Oslo AS har dermed handlet i strid med diskrimineringsloven.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet konkluderer med at Norgestaxi Oslo AS sitt krav til sine drosjesjåfører/løyvehavere om å bestå testen «Rådgiveren» er i strid med diskrimineringsloven § 4.