A mente det ikke var grunn til å kartlegge hennes norsknivå og pålegge kompetanseheving da hun hadde bodd i Norge i nesten 30 år, jobbet i Sykehjemsetaten i 28 år, studert på høyere nivå i Norge og aldri mottatt noe klage eller tilbakemelding på at hennes norskkunnskaper ikke var tilfredsstillende. 

Ombudet kom til at A hadde blitt forskjellsbehandling på grunn av sin etnisitet. Ombudet tok deretter stilling til om forskjellsbehandlingen var lovlig. For at forskjellsbehandlingen skal være lovlig, må det være både saklig, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende. Sykehjemsetaten la frem dokumentasjon på tilbakemeldinger fra flere ansatte i administrasjonen og fra As nærmeste leder som alle hadde opplevd språklige utfordringer i samtale med A. Ombudet mente derfor at Sykehjemsetaten hadde dokumentert at forskjellsbehandlingen av A var saklig, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende.

Konklusjon

Oslo kommune Sykehjemsetaten har ikke handlet i strid med forbudet mot diskriminering i diskrimineringsloven om etnisitet § 6 ved å velge ut A til kartlegging med etterfølgende krav om kompetanseheving i norsk.

• Saksnummer: 14/1147
• Lovgrunnlag: diskrimineringsloven om etnisitet § 6
• Dato for uttalelse: 22. mai 2015

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

Siden 1987 har A jobbet for Sykehjemsetaten i Oslo kommune. I 2011 ble A ansatt som avdelingssykepleier på B Sykehjem. Hun har personalansvar for mange ansatte, og ansvar for å kommunisere direkte med overordnet administrativ ledelse, spesialkonsulenter innen HR og administrasjonen for øvrig.

A rapporterer til institusjonssjef C ved B sykehjem. Institusjonssjefene rapporterer videre til områdedirektør, som igjen er underlagt sentral ledelse med direktør i Sykehjemsetaten som øverste leder.

I juni 2013 bestemte Sykehjemsetaten at alle sykepleiere skal ha norsknivå C1/C2, og at språknivået skal være dokumentert med Bergenstesten for de sykepleiere som ikke har etnisk norsk bakgrunn. Sykehjemsetaten hadde engasjert Folkeuniversitetet til å kartlegge de ansattes språkkompetanse og til å gjennomføre en kompetanseheving i norsk. Sykehjemsetaten benyttet seg av innspill fra flere ansatte i ledelsen og administrasjonen i utvelgelsen av ansatte til kartlegging. Etter at Folkeuniversitetet hadde gjennomført kartleggingen i desember 2013, sendte de en oppsummering til Sykehjemsetatens administrasjon. En av de som ble kartlagt var avdelingssykepleier A. Ifølge Folkeuniversitetet hadde A et norsknivå på B2, som er lavere enn C1. Hun ble derfor pålagt å gå på språkkurs og ta Bergenstesten for å dokumentere sitt språknivå. A fikk imidlertid utsatt norskkurset under forutsetning av at hun meldte seg selv opp til Bergenstesten. Hun unnlot å melde seg opp til Bergenstesten og klaget pålegget om kompetanseheving i norsk inn for ombudet.

Etter at ombudet tok saken til behandling, har Sykehjemsetaten frafalt kravet om at alle ansatte, som kartleggingen viste ikke hadde tilfredsstillende norsknivå, må ta Bergenstesten. Den 26. juni 2014 sendte etaten et brev til alle ansatte som hadde blitt valgt ut til kartlegging og kompetanseheving. Brevet inneholdt en oppfordring til å signere en vedlagt frivillig avtale for kompetanseheving i norsk. Det fremgår av avtalen at dets formål er å sikre at den som har deltatt på kurs oppnår og vedlikeholder det nivå som stillingen krever. I avtalens punkt 3. står det at arbeidstakeren har plikt til å oppfylle de krav til norskkunnskaper stillingen krever i henhold til gjeldende stillingsbeskrivelse. I avtalens punkt 4 står det at Sykehjemsetaten ved behov skal tilrettelegge for tilbud om opplæring/kurs for kompetanseheving i norsk språk, tilby arbeidstaker å få teste og dermed gi dokumentasjon på tilfredsstillende språknivå og innvilge permisjon med lønn for alle som deltar på språkkurs eller avlegger tester. A har ikke skrevet under på denne avtalen.

Partenes syn på saken

A:

A anfører at Sykehjemsetaten har handlet i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6, ved å pålegge henne å gjennomføre kompetanseheving i norsk. A mener at hun er forskjellsbehandlet sett i forhold til tilsvarende norske arbeidstakere.

A opplyser at hun i desember 2013 ble oppringt av en person fra Folkeuniversitetet som ønsket å stille henne tre spørsmål. A besvarte spørsmålene på en spørrende måte, uten å vite hvorfor hun ble stilt disse spørsmålene. Den 10. januar 2014 mottok hun en "invitasjon" fra arbeidsgiver til opplæring i norsk og i pasientsikkerhet. A avviste invitasjonen med den begrunnelse at hun ikke så noen hensikt i å ta kurset. A mener at det i den videre mailveksling ble lagt et visst press på henne til å delta på kurset. A viser til at det i en e-post av januar 2014 fra hennes leder ble avklart at A ikke trengte å være med på kurset. Lederen viste til at A hadde delvis permisjon i forbindelse med et masterstudium der hun ville både skrive og snakke norsk. Hun ble da strøket fra deltakerlisten på kurset.

Den 27. januar ble A innkalt til sin institusjonssjef og fikk klar beskjed om at hun likevel måtte avlegge Bergenstesten innen utgangen av året 2014. A ble meget overrasket og spurte hvorfor. Hun fikk da beskjed om at hennes språkkunnskaper i norsk var blitt kartlagt av Folkeuniversitetet. A hadde imidlertid ikke fått informasjon fra arbeidsgiver om at Folkeuniversitetet skulle foreta noen vurdering av hennes norskkunnskaper. A hevder at dette ikke fremstår som noen seriøs språktest som kan gi grunnlag for videre oppfølging fra arbeidsgiver, og at det er åpenbart at en slik fremgangsmåte kan virke forvirrende på en person.

A opplyser at hun aldri har mottatt noen klager på sine norskkunnskaper/språk fra arbeidsgiver eller fra andre. A har bodd i Norge i nesten 30 år, og har arbeidet i forskjellige stillinger i Oslo kommune fra 1987. Videre har A tatt en lang rekke utdanninger. Allerede ved eksamen på D videregående skole fikk A karakteren 4 i norsk skriftlig og muntlig. Senere har hun blant annet gjennomført bachelorgraden i sykepleie og tatt mastergrad ved E. A mener at det er helt usannsynlig at det foreligger noen saklig grunn for at hun skal ha behov for å gjennomgå en Bergenstest når hun har lang arbeidserfaring fra Oslo kommune, gjennomført studier på mastergradsnivå og aldri fått klager på sitt språk.

I redegjørelsen fra Sykehjemsetaten, avsnitt 4, fremgår det at fungerende områdedirektør skal ha hatt en samtale med A hvor områdedirektør angivelig skal ha hatt store problemer med å forstå hva A sa. A bemerker at på møte mellom Oslo kommune, A og hennes advokat i september 2014, ga hennes institusjonsleder uttrykk for at hun ikke hadde noe å innvende med hensyn til As språk. Dette er i overenstemmelse med hva institusjonsleder også ga uttrykk for i en telefonsamtale med As advokat forut for møtet. På møtet ba A og hennes advokat Sykehjemsetaten om å dokumentere As eventuelle språkvansker. Sykehjemsetatens representanter ga da uttrykk for at det ikke forelå dokumentasjon som kunne fremlegges. As advokat stilte spørsmål til representantene fra Sykehjemsetaten om de kunne konkretisere hvilke mangler de fant ved As språklige ferdigheter, men spørsmålet ble ikke besvart.

A mener at påstanden til fungerende områdedirektør om hennes språk er lite troverdig. Hun viser til at det ikke ville vært mulig for henne å avlegge en rekke eksamener på opp til mastergrads nivå i Norge dersom hun ikke kunne uttrykke seg forståelig på norsk. Når det gjelder personalkonsulenten som angivelig hadde negative erfaringer med As språkkunnskaper, viser A til at personalkonsulenten ikke på noe tidspunkt fremmet noen klage på hennes språklige ferdigheter.

Oslo kommune Sykehjemsetaten:

Sykehjemsetaten avviser påstanden om at de har handlet i strid med diskrimineringsloven om etnisitet. Sykehjemsetaten viser i sin redegjørelse til at beslutningen om at A skulle kartlegges av Folkeuniversitetet med tanke på kompetanseheving var basert på en individuell vurdering av hennes norsknivå.

Arbeidsgiver har et ansvar for å sørge for kompetanseheving når behovet er tilstede, jf. arbeidsmiljøloven § 4-2. I henhold til arbeidsavtalen i Oslo kommune punkt 13 er alle ansatte forpliktet til å gjennomføre de kurs og den opplæring kommunen til enhver tid bestemmer. Kompetansehevingen skjer i arbeidstiden, og ansatte får permisjon fra arbeid og normal lønn for å delta.

Etaten bemerker at arbeidsgiver har gått bort fra å kreve at ansatte som har gjennomført norskkurset også må ta Bergenstesten. Men det at arbeidstaker har gjennomført norskkurs er ikke i seg selv dokumentasjon på at stillingens språkkrav er oppnådd og at det ikke lenger er grunnlag for en plan med utviklingsmål. A har imidlertid nektet å gjennomføre både norskkurset og Bergenstesten, samt utarbeide en utviklingsplan med sin leder.

Ved utvelgelse til kartlegging og norskkurs benyttet etaten seg av innspill fra både områdedirektør, avdelingsdirektørene for henholdsvis kvalitet/ personal og organisasjon, samt institusjonssjefer og spesialkonsulenter ved disse avdelingene. Innspillene fra to spesialkonsulenter (hvorav en fungerte som områdedirektør), ble avgjørende for utvelgelsen av A. At utvelgelsen av A baserer seg på en individuell vurdering av hennes norskkompetanse og ikke på etnisk bakgrunn eller lignende, underbygges også av at kun 12 av 38 avdelingssykepleiere med annen etnisk bakgrunn enn norsk, ble valgt ut til språkkartleggingen.

Etter arbeidsgivers opplegg var alle institusjonssjefer og avdelingssykepleiere informert om kartleggingen på en felles samling som ble avholdt i september 2013. A er avdelingssykepleier, og skulle derfor vært informert. Alle berørte ansatte skulle vært informert på forhånd av sin leder. Etaten har forståelse for at det er uheldig om denne informasjonen ikke ble gitt. Om A ikke var informert på forhånd, beklager Sykehjemsetaten dette.

Bakgrunnen for at A kom på listen over kandidater som skulle kartlegges var at fungerende områdedirektør sommeren 2013, F, hadde en telefonsamtale med klager, hvor kommunikasjonen var meget utfordrende. Områdedirektør hadde store utfordringer med å forstå hva A sa og uttrykte bekymring for dette ovenfor personalavdelingen i etaten. Spesialkonsulenten for det aktuelle sykehjemmet, G, hadde samme erfaring med A. G har hatt tett og løpende kontakt med A i forbindelse med ansettelsesprosesser og andre HR-relaterte saker. Til illustrasjon av kontakten mellom spesialkonsulent og A har Sykehjemsetaten vedlagt en del e-poster fra tidsrommet 2011-2013. Kommunikasjonen var så dårlig at det vanskeliggjorde det vanlige samarbeidet med administrasjonen. Også G hadde derfor orientert områdedirektør om at A hadde behov for norskopplæring.

Etaten påpeker at spesialkonsulentene i etatens kvalitetsavdeling og avdeling personal og organisasjon sitter med konkret kjennskap til flere av avdelingssykepleiernes språknivå. For As del kan det for eksempel nevnes at hun løpende og ukentlig gjør telefon- og e-posthenvendelser direkte til spesialkonsulentene vedrørende personalmessige forhold. Spesialkonsulentene har tett og løpende kontakt med de enkelte avdelingssykepleierne innenfor sine respektive ansvarsområder. Slik løpende kontakt omhandler for eksempel bistand til avdelingssykepleierne vedrørende rekruttering, kompetansekartlegging, permisjonssøknader, bruk av velferdsreglement, oppfølging av sykefravær/IA-aktiviteter, tariffspørsmål, disiplinærsaker m.m. Kontakten mellom de respektive spesialkonsulentene og avdelingssykepleierne ved sykehjemmene går både pr telefon, pr e-post og gjennom fysiske møter. Spesialkonsulentene får dermed også anledning til å danne seg et bilde av avdelingssykepleiernes språkferdigheter, både skriftlig og muntlig. Dette gjelder også for As del.

Sykehjemsetaten mener de ikke har grunnlag for å betvile de varslinger som kom fra spesialkonsulentene forut for at A ble plukket ut til kartlegging. Varslingene ble da også bekreftet av Folkeuniversitetets objektive kartleggingssamtale med A, utført av Folkeuniversitetets profesjonelle pedagoger.

Etaten opplyser at kartleggingen scoret A til å ha et nivå tilsvarende B2, hvilket er dårligere enn hva stillingen hennes krever. Kravet til en avdelingssykepleiers (sykepleiers) språkkompetanse er definert i stillingsbeskrivelsen som C1/C2, dvs, høyere nivå. Som det fremgår av vedlegget til Folkeuniversitetets e-post av 9. desember 2013, ble As muntlige språkkompetanse i norsk vurdert til nivå "B2". Folkeuniversitetets kartlegging viste derfor at A ikke hadde tilfredsstillende språkkompetanse som kreves for hennes stilling som avdelingssykepleier og for ivaretakelse av pasientsikkerheten. Etaten opplyser også at hun hadde et av de svakeste resultatene blant de som ble kartlagt. De fleste lå på nivå B2/C1 eller Cl. Av de 13 avdelingssykepleierne som var med på kartleggingen var det bare tre personer (herunder A) som ikke ble rangert høyere enn B2. Som følge av dette ble A påmeldt et 48 timers kompetansehevingsprogram i norsk som også fungerte som et forberedende kurs for Bergenstesten. Dette var en beslutning tatt i samråd med As områdedirektør. A ble orientert om at hun var påmeldt norskkurset i e-post fra sin institusjonssjef C av 13. januar 2014. C hadde da nylig (1. januar 2014) tiltrådt som institusjonssjef. A var imidlertid uenig i at hun hadde behov for tilførsel av norskkompetanse og protesterte i e-post til C.

Etaten opplyser at A på dette tidspunktet allerede hadde fravær knyttet til at hun var deltidsstudent på et mastergradsstudium. For hennes institusjonssjef C var det ikke ønskelig med ytterligere kursfravær hos avdelingssykepleieren. C argumenterte i e-post til områdedirektør av januar 2014 for at A burde fritas for norskkurset, fordi A allerede var innvilget fridager i forbindelse med deltidsstudiet, samt at avdelingen A ledet trengte den kompetanse som hun var i ferd med å tilegne seg. Etaten viser til at C i e-posten ikke synes å ta stilling til As reelle norskkunnskaper eller behov for norskkurs, utover å uttale "at for å delta i studier på universitet må man vel forutsette at man har gode norskkunnskaper som er av nivå på Bergensnivået". Sykehjemsetaten påpeker at de har flere ansatte som har gjennomført høyskolestudier uten å ha bestått Bergenstesten.

På grunn av institusjonssjefens e-post av januar 2014, ble det besluttet at A skulle fritas for norskkurset, forutsatt at hun ble oppmeldt til Bergenstesten i mai 2014. Hun ble informert om dette av sin institusjonssjef i møte den 27. januar 2014. Man oppnådde dermed at A, ved siden av deltidstudiene, var mest mulig tilgjengelig for avdelingen, samtidig som man opprettholdt kvalitetssikringen ved at hun skulle gjennomføre Bergenstesten senere på våren 2014. Det ble også avholdt et møte 27. januar 2014 mellom A og hennes institusjonssjef C, hvor de to ble enige om at A selv skulle sørge for oppmelding til Bergenstesten. I starten av mai 2014 tok institusjonssjef C kontakt med A for å få bekreftet at hun var oppmeldt til Bergentesten, slik de hadde blitt enige om i møtet i januar 2014. A svarte da at hun hadde unnlatt å melde seg opp til testen, fordi hun anså det "ikke som nødvendig". Ifølge etaten hadde A ingen tanker eller forslag til hvordan hun kunne høyne sitt norsknivå og motsatte seg ethvert tiltak for heving av norskkompetansen.

Sykehjemsetaten viser også til to hendelser som fant sted etter at A hadde blitt pålagt å gå på språkkurs og ta Bergenstesten. Den første hendelsen fant sted i september 2014. Spesialkonsulent i HR, H, og seniorkonsulent i HR hadde et møte ved B sykehjem. Da A skulle fremlegge en sak som gjaldt hennes egen avdeling, opplevde spesialkonsulent i HR at det var svært vanskelig å forstå A. Spesialkonsulenten tok derfor kontakt med institusjonssjefen for å få klarhet i hendelsen. Det fremkom da at dette var en viktig sak som måtte følges opp videre.

Den andre hendelsen fant sted i oktober 2014. As institusjonssjef C hadde et møte med sine avdelingssykepleiere hvor de i fellesskap drøftet og reflekterte over en spesiell hendelse på sykehjemmet som reiste en etisk problemstilling. Hendelsen hadde skjedd på den avdelingen A selv ledet og relaterte seg til to av hennes mannlige underordnede. C kjente selv saken, men ba A redegjøre for forholdet overfor de andre deltakerne på møtet. På grunn av As manglende norskkunnskaper var det imidlertid ikke mulig for verken C eller de andre deltakerne å forstå hva A forsøkte å fortelle dem. Hendelsen medførte at C besluttet å følge opp A ved jevnlig å være tilstede i hennes avdelingsmøter.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet), jf. § 23 i loven. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 2.

Ny diskrimineringslov trådte i kraft 1. januar 2014. A ble valgt ut til kartlegging av sitt norsknivå i 2013. Hun ble så kartlagt gjennom en telefonsamtale med Folkeuniversitetet i desember 2013. Avgjørelsen om at A skulle pålegges kompetanseheving ble tatt i januar 2014. Vurderingstema for ombudet er om utvelgelsen av A til kartlegging med etterfølgende pålegg om kompetanseheving i norsk var i strid med diskrimineringsloven om etnisitet. Pålegget om kompetanseheving er også et vedvarende forhold. Saken behandles derfor formelt sett etter ny diskrimineringslov.

Diskrimineringsloven om etnisitet

Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 første ledd første punktum. Diskriminering på grunn av nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk regnes også som diskriminering på grunn av etnisitet, jf. § 6 første ledd andre punktum.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 7 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 8.

Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person eller foretak blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd andre punktum.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 7.

Diskrimineringsforbudet gjelder alle sider av et ansettelsesforhold, jf. § 16. Dette omfatter blant annet utlysning av stilling, ansettelse, omplassering eller forfremmelse, opplæring og kompetanseutvikling, lønns- og arbeidsvilkår og opphør av ansettelsesforholdet.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 24.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om Sykehjemsetatens beslutning om å velge ut A til kartlegging med etterfølgende pålegg om kompetanseheving, var i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet.

Diskriminering på grunn av språk er omfattet av forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet, jf. diskrimineringsloven § 6.

Ombudet har merket seg at avtalen om kompetanseheving i utgangspunktet er frivillig. Sykehjemsetaten har imidlertid påpekt at det er et krav at avdelingssykepleiere har norsknivå C1/C2. Sykehjemsetaten har videre vist til at som arbeidstaker i Sykehjemsetaten, har A plikt til å oppnå og vedlikeholde et tilfredsstillende norsknivå for hennes stilling, og plikt til å dokumentere at norsknivået er tilfredsstillende. A har etter Sykehjemsetatens oppfatning ikke godt nok norsknivå og må derfor ha kompetanseheving. Ombudet legger derfor til grunn at det foreligger et pålegg om kompetanseheving for de arbeidstakere, herunder A, som ikke kan dokumentere tilstrekkelige norskkunnskaper.

Ombudet tar ikke stilling til om A ikke hadde gode nok språkkunnskaper og derfor bør ha kompetanseheving i norsk. Ombudet tar heller ikke stilling til hvilket norsknivå som er nødvendig for avdelingsledere i Sykehjemsetaten. Det ombudet skal ta stilling er om utvelgelsen av A til kartlegging og kompetanseheving innebar diskriminering av A.

Stilt dårligere på grunn av språk?

I utgangspunktet innebærer ikke krav om kompetanseheving i seg selv at man stilles dårligere. Ombudet finner imidlertid i dette tilfellet at det å bli valgt ut og pålagt kompetanseheving for å utføre arbeid som man selv opplever at man behersker godt, innebærer at man er stilt dårligere i diskrimineringslovens forstand. Ombudet legger her avgjørende vekt på klagers subjektive opplevelse av å bli pålagt unødvendig kompetanseheving.

Det var språkkunnskapene som var avgjørende for hvem som ble valgt ut og pålagt kompetanseheving. Pålegget om kompetanseheving gjelder i praksis kun for de ansatte som har et annet morsmål enn norsk. Forskjellsbehandlingen har dermed sammenheng med etnisitet/språk.

På denne bakgrunn mener ombudet at utvelgelsen av A til kartlegging og kompetanseheving i norsk innebar en forskjellsbehandling på grunn av språk.

Spørsmålet for ombudet er om forskjellsbehandlingen likevel er tillatt, jf. diskrimineringsloven § 7. Dersom etatens språkkrav er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for A, er forskjellsbehandlingen tillatt. Det er Sykehjemsetaten som arbeidsgiver som må sannsynliggjøre at vilkårene for lovlig forskjellsbehandling er oppfylt, jf. bevisbyrdebestemmelsen i diskrimineringsloven § 24.

Har forskjellsbehandlingen et saklig formål?

Det første spørsmålet ombudet må ta stilling til, er om det er saklig å stille krav til at ansatte i Sykehjemsetaten må ha gode norskkunnskaper, herunder om A og andre ansatte kan gis pålegg om kompetanseheving i norsk.

Forarbeidene til diskrimineringsloven slår fast at det i mange tilfeller vil være lovlig å stille krav til at arbeidstakere behersker norsk i varierende grad, avhengig av stillingens karakter (Ot.prp.nr.33 (2004-2005) s. 90):

«Departementet vil derfor understreke at det vil kunne være lovlig adgang til å stille krav om norskkunnskaper i en rekke situasjoner, for eksempel i tilknytning til ansettelser mv. I mange typer arbeid vil det være relevant å kreve gode norskkunnskaper, for eksempel i stillinger der det er behov for å ha en god språkforståelse av hensyn til personsikkerhet.»

Hva som anses som lovlig forskjellsbehandling er nærmere forklart på s. 103-104 i forarbeidene:

«Krav til språkkunnskaper vil i mange tilfeller være både saklig og nødvendig å stille, for eksempel innenfor arbeidslivet. Slike tilfeller vil da ikke rammes av diskrimineringsforbudet. Departementet legger til grunn at det må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle hvorvidt språkkunnskaper er et saklig kriterium i forhold til formålet som ønskes oppnådd. … I arbeidslivet vil språkkrav kunne være saklig dersom det begrunnes i den enkelte stilling. Det vil i denne vurderingen være avgjørende hvor sentralt språket er i forhold til utøvelsen av arbeidet. I enkelte yrker kan språk være et viktig arbeidsredskap, mens det i andre yrker ikke har avgjørende betydning. Det vil eksempelvis være forskjell på hvilke språkkrav som stilles til en lærer og en renholder på en skole. Jo mer verbal og utadrettet en jobb er, jo mer relevant vil det være å legge vekt på språket. I de aller fleste jobber er imidlertid kommunikasjonen internt også viktig, og det vil således som oftest være behov for at den ansatte har en viss språkbeherskelse. Departementet vil likevel fremheve at språklige barrierer i en del mindre verbale yrker kan overvinnes for eksempel gjennom bruk av engelsk eller ved å benytte tospråklige kolleger som tolker.»

Sykehjemsetaten har anført at gode norskkunnskaper og god kommunikasjon mellom pasient, pårørende og helsepersonell er av avgjørende betydning for pasientenes sikkerhet. Etaten viser til konkrete eksempler fra sine ansatte hvor pasienter og pårørende har hatt vanskeligheter med å forklare og bli forstått av helsepersonellet. Personellet i helseinstitusjoner må ofte ta avgjørelser og valg om pasientenes helsemessige situasjon, og samtidig videreformidle informasjon til pårørende. I en slik stilling vil derfor gode kommunikasjonsevner, herunder språkkunnskaper være viktig.

Etter ombudets vurdering er hensynet til pasientenes sikkerhet og behovet for god kommunikasjon med pasienter og pårørende uten tvil et saklig formål.

Er forskjellsbehandlingen nødvendig? Pålegg om kompetanseheving vil ikke anses som et lovlig krav dersom det saklige formålet kan oppnås med andre, mindre inngripende tiltak.

Som nevnt ovenfor vil det være saklig å stille krav til norskkunnskaper hos helsepersonell for å sikre pasientenes rettigheter og sikkerhet. Arbeidsgivers skjønn danner utgangspunktet for hvilke krav som kan stilles til de ansatte og hvilke pålegg som kan gis om kompetanseheving. Det er imidlertid ikke klart ut fra avtalen som Sykehjemsetaten oppfordrer arbeidstakerne å signere hva pålegget om kompetanseheving omfatter. Ombudet har derfor ikke grunnlag for å vurdere om formålet med kompetanseheving kunne ha blitt oppnådd med mindre inngripende tiltak.

For at utvelgelsen av A for kompetanseheving skal anses som nødvendig for å oppnå de saklige formålene, må arbeidsgiver dokumentere at As språklige nivå er utilfredsstillende. Det som er avgjørende for ombudets vurdering, er hvorvidt beslutningen om å kartlegge As språknivå ble foretatt på bakgrunn av en skjematisk utvelgelse eller etter en konkret vurdering av hennes språknivå.

A viser til at Folkeuniversitetets kartlegging besto av en kort telefonsamtale der hun ble stilt spørsmål. A opplyser at hun ikke ble informert, hverken før eller under samtalen, om at dette var en kartlegging av hennes norsknivå. Sykehjemsetaten viser imidlertid til at alle avdelingsledere skulle ha blitt informert på et fellesmøte. I tillegg viser etaten til at As nærmeste leder fikk beskjed om å orientere A om dette. Ombudet mener at det er uheldig dersom A ikke fikk beskjed om at hennes norsknivå skulle kartlegges i forkant av telefonsamtalen med Folkeuniversitetet, men at dette ikke er avgjørende for ombudets konklusjon.

Ombudet merker seg at A har bodd i Norge i nesten 30 år. Hun har studert på universitetsnivå. Videre har A lang arbeidserfaring fra Sykehjemsetaten. A viser til at hun ikke har fått noen klager på sine språkkunnskaper i denne perioden. Alle disse forhold taler for at A har gode norskkunnskaper. Ombudet er imidlertid enig med Sykehjemsetaten i at utdanning fra Norge ikke nødvendigvis betyr at en har gode norskkunnskaper. Utdanning fra Norge kan imidlertid være en indikasjon på at norskkunnskapene er gode. Det er opp til Sykehjemsetaten å føre bevis for at A likevel har språklige utfordringer.

Ombudets sak 14/153 gjaldt også pålegg fra Sykehjemsetaten om kompetanseheving i norsk for en avdelingssykepleier med ikke etnisk norsk bakgrunn. Ombudet kom til at Sykehjemsetaten ikke hadde lagt frem dokumentasjon på at etaten hadde et forsvarlig grunnlag for å foreta en individuell vurdering av klagers språkkunnskaper. Foreliggende sak skiller seg imidlertid fra sak 14/153 ved at det i denne saken er lagt frem dokumentasjon på at det ble foretatt en individuell vurdering av A.

Sykehjemsetaten har vist til to erklæringer, fra spesialkonsulent i HR, H, og institusjonssjef C, hvor det fremgår at administrasjonen hadde kommunikasjonsvansker med A. I disse erklæringene er det imidlertid vist til hendelser som fant sted etter at A hadde blitt valgt ut til kartlegging og pålagt kompetanseheving. Selv om erklæringene viser at det har vært utfordringer med hensyn til språk, så var ikke erklæringene en del av grunnlaget for at A ble valgt ut til kartlegging. Disse erklæringene kan derfor ikke anses som bevis for at etaten foretok en individuell vurdering av As språknivå før hun ble kartlagt og pålagt kompetanseheving i norsk.

Sykehjemsetaten har imidlertid opplyst at det var anbefalingene fra to spesialkonsulenter som var grunnlaget for beslutningen om å plukke ut A til kartlegging. Sykehjemsetaten viser til at spesialkonsulent, F (som da fungerte som områdedirektør for A), varslet om As mangelfulle norskkompetanse etter en telefonsamtale med henne på forsommeren 2013. F skrev ikke referat fra samtalen med A, eller hennes varsel til etatens personalavdeling, men F har i ettertid redegjort for samtalen i en erklæring som er sendt ombudet. Erklæringen er imidlertid datert januar 2015 og er således ikke begivenhetsnær. Selv om ombudet finner det uheldig at det ikke ble skrevet referat fra spesialkonsulentens opplevelse av samtalen, og etterfølgende varsel til personalavdelingen, så finner ombudet uansett at erklæringen tilsier at det ble foretatt en konkret og individuell vurdering av As norskkunnskaper forut for kartleggingen. Sykehjemsetaten viser også til at spesialkonsulent i HR, G, som har hatt tett og løpende kontakt med A i forbindelse med ansettelsesprosesser og andre HR-relaterte saker, og som orienterte områdedirektør om at A hadde behov for norskopplæring. Selv om det ikke foreligger skriftlig dokumentasjon på henvendelsen fra G til områdedirektør, så finner ombudet at også dette bidrar til å sannsynliggjøre at arbeidsgiver foretok en konkret og individuell vurdering av As språkkunnskaper. Ombudet har ikke grunn til å tvile på spesialkonsulentenes vurderinger av As norskkunnskaper. At to konsulenter hver for seg har samme oppfatning, samt at to andre etterpå mener det samme, tilsier samlet sett at hun etter arbeidsgivers oppfatning hadde dårlige språkferdigheter.

Sykehjemsetaten viser for øvrig til at kun 12 av 38 ikke etnisk norske avdelingssykepleiere ble valgt ut til kartlegging. Det at ikke alle ikke etnisk norske ansatte ble valgt ut til kartlegging underbygger Sykehjemsetatens anførsel om at det ble foretatt en individuell vurdering av A.

På denne bakgrunn mener ombudet at Sykehjemsetaten har sannsynliggjort at det ble foretatt en konkret og individuell vurdering av As norskkunnskaper. Ombudet kan ikke se at det saklige formålet kunne vært oppnådd med mindre inngripende tiltak.

Hvor inngripende er utvelgelsen og pålegget om kompetanseheving overfor A?

Som nevnt ovenfor, vil det kunne oppleves som inngripende å bli utvalgt til kartlegging og pålagt kompetanseheving for å utføre arbeid som man selv opplever at man behersker godt.

Ombudet må her veie hensynet til klager opp mot hensynet til god kommunikasjon mellom klager, pasienter, pårørende og administrasjonen i etaten. Ombudet mener at det er åpenbart at hensynet til god kommunikasjon innebærer at pålegg om kompetanseheving, på bakgrunn av en individuell vurdering av As språkferdigheter, ikke er uforholdsmessig inngripende overfor henne.

Konklusjon

Oslo kommune Sykehjemsetaten har ikke handlet i strid med forbudet mot diskriminering i diskrimineringsloven om etnisitet § 6 ved å velge ut A til kartlegging med etterfølgende krav om kompetanseheving i norsk.