Avslag på dobbel barnetrygd

Ombudet vurderte om en kvinne som var gift med en mann som var utvist fra Norge, ble diskriminert på grunn av etnisitet eller kjønn da hun fikk avslag på søknad om utvidet barnetrygd. Hun mente at hun økonomisk var stilt likt som enslige forsørgere ettersom ektefellen ikke kunne forsørge dem fra hjemlandet, og at hun derfor burde ha samme rett til utvidet barnetrygd. Hun viste til at forsørgere som er gift med en som er innsatt i fengsel, mottar ut videt barnetrygd.

Ombudet tok stilling til om familiene til utviste stilles dårligere, og om ektefellene til utviste stilles dårligere, på grunn av etnisitet eller kjønn. Ombudet vurderte regelverket, og konkluderte med at det ikke var grunnlag for å si at regelverket stiller henne dårligere på grunn av etnisitet eller kjønn. Ombudet la vekt på at vilkåret for å få utvidet barnetrygd er et reelt samlivsbrudd. Det vil også være andre, som av forskjellige årsaker, er i samme situasjon som klageren, nemlig at den ene forelderen ikke er i stand til å bidra til barnets forsørgelse.

Konklusjon

Det er ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6 eller likestillingsloven § 5 at ektefellene/samboerne til utviste utlendinger ikke er omfattet av barnetrygdloven § 9.

Ombudets uttalelse ble påklaget til Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Nemnda behandlet saken og fattet den (dato) vedtak om å avvise saken.

Nemnda kom til at den ikke hadde kompetanse til å vurdere spørsåmlet om motstrid mellom diskrimineringslovverket og annet lovverk. Nemnda viste i den forbindelsen til uttalelse fra Lovavdelingen i Justisdepartementet i forbindelse med den tidligere Klagenemnda for likestilling sin behandling av den såkalte Eggdonasjonssaken». Justisdepartementet uttrykte at ombudets og nemndas kompetanse ikke omfattet å ta stilling til, og gi uttalelse om lovbestemmelser er i strid med diskrimineringslovverket.

Nemndas vedtak: Saken avvises, jf. diskrimineringsombudsloven § 6.

Nemndas vedtak kan leses her sak 73/2015

• Saksnummer: 14/1059
• Lovgrunnlag: Diskrimineringsloven § 6 og likestillingsloven § 5
• Dato for uttalelse: 12. april 2015

Sakens bakgrunn

A er gift og med en mann fra Nigeria. Sammen har de en datter. Ektefellen søkte asyl i Norge, men ble i 2010 utvist med fem års innreiseforbud. A er sykemeldt og mottar arbeidsavklaringspenger. Hun har tidligere søkt om utvidet barnetrygd fra NAV, men har fått avslag fordi hun ikke oppfylte vilkårene. A har tidligere henvendt seg til Barne- likestillings og inkluderingsdepartementet. Hun fikk en orientering om gjeldende regelverk, samt at det ikke var noen planer om å endre regelverket.

Reglene om utvidet barnetrygd

Det fremgår av barnetrygdloven § 1, annet ledd at den utvidede barnetrygden har som formål å dekke merutgifter en enslig mor eller far har som følge av at vedkommende bor alene med barnet i en egen husholdning. Det følger av barnetrygdloven § 9 første ledd at man har rett til utvidet barnetrygd når barnets foreldre er ugift, skilt eller separert og ikke bor sammen i en felles husholdning. Retten til utvidet barnetrygd er ikke behovsprøvd. I andre ledd er det listet opp fire tilfeller der utvidet barnetrygd likevel kan gis dersom barnets foreldre er gift. I bokstav a følger det at utvidet barnetrygd kan gis dersom det godtgjøres at samlivet mellom ektefellene har vært hevet i minst 6 måneder (faktisk separasjon). Videre kan man få utvidet barnetrygd dersom den ene ektefellen har vært forsvunnet i minst seks måneder, ektefellene er midlertidig separert ved kjennelse eller den ene ektefellen er innsatt i fengsel med dom på fengselsstraff der den ubetingede delen av straffen ikke er lavere enn 6 måneder eller er idømt forvaring. Det samme gjelder for varetekt eller der personer er idømt overføring til tvungent psykisk helsevern. Etter § 9 tredje ledd går det frem at det ikke er en rett til utvidet barnetrygd i tilfeller der barnas foreldre vanligvis bor sammen, men der de midlertidig bor atskilt som følge av arbeid, utdannelse e.l.

Partenes syn på saken

A:

A mener at hun diskrimineres på grunn av etnisitet fordi hun ikke har den samme retten på en rekke stønader som enslige forsørgere har. Hun viser også til at hun blir diskriminert på grunn av kjønn ved at hun ikke får tilgang til disse ytelsene. A mener at hun i realiteten har omsorgen alene for barnet sitt, og derfor er i en vanskelig økonomisk situasjon og skal likestilles med andre enslige foreldre. Hun mener at hennes situasjon i hovedsak går utover datteren. Dersom hun skulle motta økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven vil hun ikke oppfylle underholdskravet fastsatt i utlendingsforskriften ved søknad om familiegjenforening. A viser til at familiene til innsatte i fengsel er stønadsberettiget til utvidet barnetrygd når ektefellen sitter i fengsel. Hun mener at det er diskriminerende at hun har ikke har tilgang på de samme ytelsene når situasjonen i realiteten er den samme for henne. Ektefellen har ikke arbeid i hjemlandet. Dersom han hadde hatt jobb, opplyser A at 60 prosent av befolkningen i Nigeria ikke tjener mer enn 6 kroner dagen. Hun viser til at hun har et nyskilt vennepar som begge tjener 600 000 kroner. De er frivillig skilt og har rett på utvidet barnetrygd. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet viser til at barnetrygdloven § 9 regulerer retten til utvidet barnetrygd. Utvidet barnetrygd gis når foreldre er ugift, skilt eller separert og ikke bor sammen i en felles husholdning. Regelverket åpner i utgangspunktet ikke for utvidet barnetrygd i situasjoner der foreldrene er gift og det ikke er et samlivsbrudd. Unntakene er kun når den ene ektefellen er forsvunnet eller er i fengsel. Barnetrygdloven § 9 tredje ledd presiserer at det ikke er rett til utvidet barnetrygd der foreldrene vanligvis bor sammen, men der de midlertidig bor atskilt som følge av arbeid, utdannelse eller lignende. Så lenge foreldrene fremdeles må sies å være et par, foreligger det ikke rett til utvidet barnetrygd. I 2007 vedtok Stortinget et unntak fra regelen om at gifte som fortsatt er et par ikke kan få utvidet barnetrygd. Unntaksbestemmelsen følger av barnetrygdloven § 9 andre ledd bokstav d. Unntaksbestemmelsen gjelder i tilfeller der ektefellen er innsatt i fengsel i mer enn seks måneder. I forarbeidene til endringen er forholdet til andre grupper omtalt, eksempelvis ektefeller som bor fra hverandre som følge av opphold på helseinstitusjon, arbeid, studier mv. Lovgiver vedtok imidlertid bare en unntaksregel for gifte foreldre der ektefellen er innsatt i fengsel. Andre grupper har ikke rett til utvidet barnetrygd.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet), jf. § 23 i loven. Ombudet håndhever også lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven), jf. § 26 i loven. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 1 og 2.

Diskrimineringsloven om etnisitet og likestillingsloven

Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 første ledd første punktum. Forbudet gjelder også diskriminering på grunn av etnisitet til en person som den som diskrimineres har tilknytning til. Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 7 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 8.

 Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd tredje punktum. I Ot.prp. 33 (2004-2005) s. 93 sies det følgende om indirekte forskjellsbehandling: Indirekte diskriminering skiller seg fra direkte diskriminering ved at den i en viss utstrekning forutsetter en sammenlikning av grupper av personer. Personer tilhørende en etnisk gruppe kan komme systematisk dårligere ut som følge av strukturer, samfunnsordninger, regler eller praksis som slår uheldig ut for gruppen. Indirekte diskriminering kjennetegnes ved at det isolert sett ikke er noe «galt» med en bestemmelse, handling eller liknende. Bestemmelsen/handlingen er tilsynelatende nøytral, men får i praksis en negativ virkning for visse grupper, som ikke er saklig begrunnet.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 7. Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 24. En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er «grunn til å tro» at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Likestillingsloven § 5 forbyr diskriminering på grunn av kjønn. Både direkte og indirekte forskjellsbehandling er omfattet. Forskjellsbehandling kan være lovlig, jf. § 6.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om regelverket om utvidet barnetrygd faktisk virker slik at familiene til utviste stilles dårligere på grunn av etnisitet eller kjønn. I klagen anfører A at det er flere ytelser hun ikke har rett til fordi hun ikke formelt er aleneforsørger, men gift med en mann som er utvist. Hun har hovedsakelig sammenlignet seg med familiene til innsatte i fengsler som har krav på utvidet barnetrygd.

Tilknytningen til en person med en annen etnisitet er også vernet etter loven. Dersom A blir forskjellsbehandlet på grunn av tilknytningen til sin mann med en annen etnisitet er det også omfattet av lovens forbud mot diskriminering.

Retten til utvidet barnetrygd er etter hovedregelen forbeholdt foreldre som er ugift, skilt eller separerte og ikke bor i samme husholdning. Rettigheten til ektefellen til en innsatt i fengsel er tatt inn som et av unntakene, og er det eneste unntaket som gir foreldre som er ektefeller/samboere/partnere en rett til utvidet barnetrygd. A har ikke krav på utvidet barnetrygd slik regelverket er i dag fordi hun er gift og dermed ikke oppfyller vilkårene om å være enslig forsørger. Ombudet forstår A slik at hun mener at hun på grunn av familiens situasjon i realiteten er en enslig forsørger, og at hun derfor burde hatt krav på utvidet barnetrygd. Ombudet skal derfor vurdere om bestemmelsen om utvidet barnetrygd indirekte forskjellsbehandler familier til utviste og om dette skyldes etnisitet. Ombudet vil først ta stilling til om familiene til utviste stilles dårligere enn andre.

Regelverket i barnetrygdloven er nøytralt, og i utgangspunktet likt for alle. Reglene om utvidet barnetrygd er videre ikke behovsprøvd. Det vil si at alle som oppfyller vilkårene, har krav på utvidet barnetrygd uavhengig av inntekt. Barnetrygdloven § 9 tredje ledd er klar på at retten ikke omfatter tilfeller der barnas foreldre vanligvis bor sammen, men midlertidig atskilt som følge av arbeid, utdannelse eller lignende. Det er ikke tilstrekkelig til å få utvidet barnetrygd at bare den ene av barnets foreldre har den daglige omsorgen for barnet og bærer forsørgelsesutgiftene alene. Begrunnelsen for at de som fortsatt har et samliv ikke er omfattet av retten til barnetrygd, er at ektefellene er forventet å bidra inn i familien. Mange familier med en utvist ektefelle vil være i en vanskelig økonomisk situasjon, men også utviste kan som utgangspunkt bidra økonomisk til familieforsørgelsen. Dersom dette ikke er mulig, må familier benytte seg av andre støtteordninger. Retten til utvidet barnetrygd er ikke behovsprøvd. Det vil også være andre, som på grunn av ytre omstendigheter ikke kan bo sammen, men som likevel bevarer samlivet som kan være i en vanskelig økonomisk situasjon uavhengig av etnisitet. Heller ikke denne gruppen er omfattet av bestemmelsen.

Ombudet kan derfor ikke se at gruppen av familier til utviste blir stilt dårligere enn andre på grunn av etnisitet. Ombudet finner heller ikke at det er årsakssammenheng mellom etnisitet og det at de ikke er omfattet av bestemmelsen om utvidet barnetrygd. Ombudet mener på bakgrunn av dette at bestemmelsen om utvidet barnetrygd ikke indirekte diskriminerer familiene til utviste på grunn av etnisitet. Det neste ombudet skal vurdere er om ektefeller til utviste blir forskjellsbehandlet i strid med diskrimineringsloven fordi de ikke er omfattet av unntaket i § 9 andre ledd, bokstav d, om innsatte i fengsel, og at det er på grunn av etnisitet. A har anført at hun blant annet ville hatt rett til utvidet barnetrygd dersom ektefellen var fengslet i stedet for utvist, og at familiene til utviste personer derfor stilles dårligere på grunn av etnisitet. Slik ombudet forstår A mener hun at hun er i en sammenlignbar situasjon som familiene til innsatte i fengsel.

I likhet med vurderingen over, er det også her et spørsmål om indirekte forskjellsbehandling fordi unntaksbestemmelsen i barnetrygdloven § 9 er en nøytral bestemmelse. Spørsmålet er om unnlatelsen av å omfatte familiene til utviste utlendinger fører til at denne gruppen blir indirekte forskjellsbehandlet. I og med at A har sammenlignet sin situasjon direkte med familiene til innsatte, vil ombudet vurdere om familiene til utviste utlendinger er i en tilsvarende situasjon, og om de blir behandlet dårligere på grunn av etnisitet.

Trygderetten har i en kjennelse fra 2010 (TRR-2010-752), vurdert om ektefellen til en mann som var utvist fra Norge med to års innreiseforbud hadde krav på utvidet barnetrygd. Trygderetten kom til at det ikke forelå faktisk separasjon etter barnetrygdloven § 9 andre ledd, bokstav a, da ektefellene fortsatt var et par. Av forarbeidene til loven gikk det frem at det måtte være brudd i forholdet mellom foreldrene. Retten fant heller ikke at forholdet kom inn under § 9 andre ledd bokstav d som gjelder innsatte i fengsel. Retten viste til Ot.prp. nr. 46 (2006-2007) hvor departementet mente at barn av foreldre i fengsel stod i en særstilling blant annet ved at den innsatte ikke hadde mulighet til å forsørge barnet. Retten viste videre til at utviste foreldre ikke var avskåret fra forsørgelse, selv om de oppholder seg i et annet land, men avskåret fra å oppholde seg i Norge (og i nærmere bestemte tilfeller EØS-området). Retten kom på denne bakgrunn til at ektefellen ikke hadde ikke krav på utvidet barnetrygd. Barnetrygdloven skal bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn. Ifølge forarbeidene til barnetrygdloven avdekket Fafos levekårsundersøkelse fra 2004 at barn av innsatte er en gruppe barn som ofte har det vanskelig, ikke bare rent menneskelig, men også økonomisk. Departementet foreslo derfor i 2007 å gjeninnføre rett til utvidet barnetrygd for barn der den ene av foreldrene soner i fengsel. Departementet drøftet også forholdet til andre grupper på side 3:

Å innføre rett til utvidet barnetrygd for ektefeller og samboere vil bryte med prinsippet om at utvidet barnetrygd gis til enslige forsørgere, da vi her snakker om foreldre som fortsatt er et par. Departementet ser at det kan anføres argumenter for at det også i andre tilfeller der foreldrene må bo langvarig fra hverandre, for eksempel som følge av opphold i helseinstitusjon, arbeid, studier mv., bør gis rett til utvidet barnetrygd. Departementet mener likevel at den gruppen familier/barn forslaget omfatter står i en særstilling både hva gjelder årsaken til at ektefellene/samboerne ikke bor sammen og at den innsatte har liten eller ingen mulighet til forsørgelse av barnet, samt den økonomiske situasjonen mange av disse familiene generelt har. Hensynet til andre typetilfeller ble vurdert, men den særstillingen innsatte er i, blant annet fordi de er avskåret fra å forsørge barnet sitt, ble trukket frem som spesielt. Ombudet ser at mange familier hvor den ene ektefellen er utvist kan ha en vanskelig økonomisk situasjon fordi de reelt sett er alene om omsorgen for barnet. Ombudet viser imidlertid til at departementet har vurdert andre grupper som må bo langvarig fra hverandre, og kom til at innsatte og deres familier befant seg i en særstilling. Det er på bakgrunn av dette foretatt et politisk valg som innebærer at det er mange andre grupper som ikke er omfattet av ordningen. Eksempelvis vil man heller ikke ha rett til utvidet barnetrygd dersom ektefellen over lengre tid er innlagt på psykiatrisk institusjon selv om man i et slikt tilfelle vil være avskåret fra å ha en inntekt.

Ombudet mener i likhet med Trygderetten at man ikke kan si at alle utviste utlendinger er avskåret fra å bidra til forsørgelsen av den gjenværende familien i Norge. Dette skiller begrunnelsen for å omfatte innsattes familier, og ikke familier til utviste utlendinger. Ombudet mener derfor at de to gruppene ikke er i en sammenlignbar situasjon. Ombudet mener ikke med dette å si at barna ikke kan være i en vanskelig situasjon. Det utgjør imidlertid ikke en forskjellsbehandling på grunn av etnisitet at familien til innsatte er omfattet av en ytelse, mens barn av utviste utlendinger ikke er det.

A har videre anført at hun ved å ikke ha rett på utvidet barnetrygd blir diskriminert på grunn av kjønn. Det er fortsatt slik at kvinner i større grad enn menn har hovedomsorgen for barn etter samlivsbrudd, og slik er enslige forsørgere. Spørsmålet er om regelverket er kjønnsdiskriminerende, og om kvinner stilles dårligere enn menn. Barnetrygdloven er et kjønnsnøytralt regelverk, og gjelder likt for kvinner og menn. Det samme gjelder unntaket behandlet over om innsatte i fengsel sin mulighet til å få utvidet barnetrygd. I saken her er det imidlertid vilkåret om et reelt samlivsbrudd som avskjærer A fra ytelsene. Ombudet kan ikke se at dette vilkåret rammer kvinner og menn ulikt. Ombudet mener derfor ikke vilkårene stiller kvinner i en dårligere stilling enn menn.

Familiene til utviste utlendinger blir ikke forskjellsbehandlet på grunn av etnisitet i gjeldende regelverk. Hvilke grupper som bør omfattes av et regelverk er et politisk spørsmål ombudet ikke tar stilling til. Ombudet har stor forståelse for at A er i en vanskelig situasjon fordi hun som gift ikke har krav på de samme ytelsene som enslige forsørgere, og fordi hun mister muligheten til familiegjenforening hvis hun søker om stønad etter sosialtjenesteloven. Det er åpenbart at As økonomiske situasjon og mulighetene for familiegjenforening også påvirker datteren. Vanskene med å oppfylle underholdskravet og hensynet til datteren er imidlertid en vurdering som må gjøres av utlendingsmyndighetene når søknaden om familiegjenforening behandles. Hensynet til barnets beste skal vurderes som et ledd i vurderingen av om særlig sterke menneskelige hensyn kan begrunne unntak fra underholdskravet. Ombudet ser at en del barn kan påvirkes negativt ved at de ikke har mulighet til å leve sammen med begge foreldrene sine når den ene er utvist, men urimelige utslag av utlendingsloven utover det diskrimineringsrettslige, ligger utenfor ombudets mandat å vurdere.

Konklusjon

Det er ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6 eller likestillingsloven § 5 at ektefellene/samboerne til utviste utlendinger ikke er omfattet av barnetrygdloven § 9.