kommune diskriminerte ikke søker med nedsatt funksjonsevne ved avslag på startlån og boligtilskudd

• Saksnummer: 15/75
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5
• Dato for uttalelse: 9. desember 2015

Sakens bakgrunn

A er mor og verge til B. B har utviklingshemning.

I 2010 søkte A om kommunal omsorgsbolig for B. De fikk tilbud om en bolig, men takket nei til denne. Det er uenighet mellom partene om A hadde en aktiv søknad på omsorgsbolig etter at de takket nei til boligen de ble tilbudt.

A undersøkte andre alternativer enn omsorgsbolig, herunder kjøp av egen bolig. De fant en leilighet. A undersøkte da om de kunne få lån fra bank. De fikk ikke lån i bank og gjorde da en avtale med boligkontoret for å få bistand til å søke om startlån og boligtilskudd. De møtte opp på boligkontoret i november 2013 og fikk bistand til å fylle ut søknaden. Det er uenighet mellom partene om hva som skjedde i dette møtet.

Den 27. mars 2014 fikk A et tilbud om en kommunal omsorgsbolig. De takket de nei til denne boligen og etterlyste svar på søknad om startlån og boligtilskudd.

Søknad om startlån og boligtilskudd ble avslått i vedtak av 21. mai 2014:

«Kjøp av 3-roms leilighet er begrunnet med at søker har behov for heldøgns omsorgstjenester. Kjøpet vil, selv om en del av kjøpesummen finansieres ved tilskudd, gi høye bokostnader og høy risiko i forhold til evt. renteendringer. Bruk av kalkulasjonsrente anbefalt av Husbanken gir budsjettmessig et betydelig underskudd i forhold til levekostnadsnormer i SIFO standardbudsjett.

Kommunen har ikke tidligere finansiert egne separate boenheter for unge funksjonshemmede med hjelpebehov på døgnbasis, unntatt når dette har vært i tilknytning til foreldrenes bolig. X kommune har nylig tilbudt leilighet i døgnbemannet bofellesskap på Q, hvor det fortsatt er ledig plass. En slik boligetablering vil gi lavere bokostnader for bruker. Kommunens personalressurser til å yte heldøgns omsorgstjenester til unge funksjonshemmede vil være lokalisert til bofellesskapene. Boligetablering i bofellesskapene innebærer at det tilbys en oppsigelig leiekontrakt, og innebærer følgelig ikke samme langsiktige økonomiske forpliktelse som ved å ta opp lån til boligkjøp. Gjennom et leieforhold vil en også kunne erfare om evnen til å mestre eget boforhold er slik at det kan ligge til rette for kjøp av egen bolig på et senere tidspunkt. Kommunen tilbyr med dette et godt tilpasset tilbud og dette gis med ny svarfrist 10. juni 2014.»

A tok kontakt med NFU.U, leder i en lokalavdeling av NFU (heretter NFU), sendte en e-post til kommunen den 3. juni 2014. NFU anførte at avslaget av 21. mai 2014 var diskriminerende og ba kommunen om å gjøre en ny vurdering.

Da A ikke fikk svar på klagen, tok hun kontakt med ombudet. Både A og ombudet purret på svar fra kommunen. Den 21. mai 2015 sendte kommunen et brev til A. Ifølge kommunen mottok de aldri noe klage på vedtaket. Kommunen opplyser at de burde ha informert NFU om at de ikke kan klage på vegne av A uten fullmakt. De opplyser imidlertid at det ikke er mulig å behandle søknaden fra november 2013 da boligen det ble søkt om startlån og boligtilskudd til, ikke lenger er til salgs.

Kommunen skriver at klagen vil sannsynligvis bli avvist av klagenemnda: «Å legge saken fram for klagenemnda basert på det som foreligger av dokumenter, gir ingen garanti for om nemnda vil ta den opp til realitetsbehandling, eller avvise den som ikke formell klage innen fristen. Hvis det fremmes en ny søknad og denne resulterer i avslag vil det være mulig å fremme en formelt riktig klage innen klagefristen. Da vil klagenemnda ha plikt til å foreta en reell klagebehandling. I en ny søknad vil det da også ligge nye muligheter for å begrunne søknaden. …

I en ny søknad vil det da også være mulig å vurdere alternative boligløsninger som prismessig/boutgiftsmessig faller noe gunstigere ut, noe som ville svekke den ene delen av begrunnelsen for avslaget.

Like fullt gjenstår imidlertid det mer prinsipielle spørsmålet, om kommunen innenfor sine rammer for startlån og boligtilskudd skal prioritere søkere som kan boligetableres av kommunen på annen måte og om kostnader til å etablere et forsvarlig omsorgstilbud skal kunne tillegges vekt i vurderingen av om boligkjøpet er egnet.»

A opprettholdt ikke klagen. Kommunens klagenemnd har derfor ikke behandlet klage på vedtaket.

Den 1. juni 2015 ble B tilbudt en leilighet ved O bofellesskap. B takket ja til tilbudet.

Partenes syn på saken

A, på vegne av B:

A mener at B har blitt diskriminert av boligkontoret ved boligkonsulent R og leder Y.

A mener at de hele tiden holdt har seg godt innenfor klagefristen. Vedtaket ble fattet den 21. mai 2014. NFU klaget på vedtaket i e-post av 3. juni 2014. NFU anfører at kommunen ikke kan bestemme at omsorgstjenester kun kan gis i bofellesskap. NFU viser til at målgruppen for finansiering av bolig inkluderer personer med utviklingshemning. Videre anfører NFU at det er bare kr 300 som skiller boutgifter i egen bolig og leieutgifter i bofellesskapet. Leilighetene i bofellesskapet er små, mens B ønsker å kjøpe en treroms leilighet. NFU opplyser at staten dekker 70 % av eventuelt tap ved mislighold av startlån, noe som betyr at risikoen for kommunen er lav.

Ifølge NFU er avslaget på startlån og boligtilskudd et forsøk på å styre en utviklingshemmet gutt inn i et kommunalt bofellesskap, noe som innebærer diskriminering. NFU viser til at det er en statlig føring at flest mulig skal eie sin egen bolig, mens de færreste av utviklingshemmede eier egen bolig i dag. Til slutt viser NFU til Stortingsmelding nr. 45 om mennesker med utviklingshemning. Det skal stimuleres til reelle valg i forhold til hvordan man vil bo. NFU bemerker også at kommunen ikke har fulgt forvaltningslovens krav til svarfrister og informasjon.

A opplyser at de hadde søkt om plass i et bofellesskap for B i 2010. De ble oppringt av R med informasjon om at det var to leiligheter ledige i to forskjellige bofellesskap. De ønsket ikke tilbud ved E bofellesskap på grunn av beliggenhet, nedslitt leilighet og store forskjeller i alder og atferd mellom B og de andre beboerne. De søkte på leilighet i det andre bofellesskapet, W bofellesskap. De fikk innvilget plass i E bofellesskap. Dette takket de nei til da de ikke hadde søkt om plass i dette bofellesskapet.

Da kommunen ikke fulgte opp med boligtilbud, tenkte de på andre alternativer, som å kjøpe egen leilighet. De gjorde en avtale med boligkonsulent T og møtte opp på hennes kontor. T skal ha stilt seg positiv til søknaden om startlån og boligtilskudd og uttalt at «alle skal ha mulighet til å eie sin egen bolig». A opplyser at de ble anbefalt av boligkontoret å søke om startlån i november 2013 slik at søknaden lå inne til nytt budsjett på nyåret.

A avtalte med boligkontoret at de skulle kontakte banken først. B fikk ikke lån fra hverken DNB eller Sparebanken I. De avtalte derfor at de skulle komme på boligkontoret og få bistand av T til å fylle ut en søknad om startlån og boligtilskudd. Da de møtte opp hos T, ble de avbrutt av en annen boligkonsulent, R. De opplevde at T ble overkjørt av R. R skal ha uttalt at «hvis alle tenkte som dere så vil det ødelegge for bofellesskapene». De gjorde han oppmerksom på at de ikke ville forlate kontoret før de hadde søkt på startlån. Motvillig hjalp R dem med søknaden.

A mener at avslaget på startlån og boligtilskudd er begrunnet med at sønnen hennes har behov for heldøgns omsorgstjenester. A stiller spørsmål ved om ikke mennesker med hjelpebehov har rett til omsorgstjenester uavhengig av hvor de bor. A mener at søknaden på startlån blandes sammen med tilbud om omsorgsbolig og sønnens hjelpebehov.

A er uenig i at B ikke hadde evne til å betjene lånet på leiligheten de hadde sett på. A viser til at det brukes feil tall i boligkontorets beregninger av betjeningsevne. A viser til at leiligheten kostet kr 1 880 000,- og at de søkte om startlån og boligtilskudd på kr 1 600 000.- (da B hadde en egenkapital på kr 280 000,-). Ved avslaget er det lagt ved to SIFO-budsjett med lånesum på kr 1 950 000.-. Dette var mye høyere enn det leiligheten faktisk kostet. Bostøtten på kr 850,- per måned ble heller ikke tatt med i budsjettet. A mener videre at det vitner om lite imøtekommenhet å bruke et renteeksempel på 6,25 %, når dagens rentenivå er langt lavere.

A skal ha spurt R om hvor lang saksbehandlingstiden var. R skal da ha svart at «hvis leiligheten blir solgt, er det mange andre leiligheter til salgs». A mener at R unnlot å informere dem om at kommunen ikke gir forhåndstilsagn om startlån og boligtilskudd. Leiligheten ble dessuten solgt før de fikk vedtaket fra boligkontoret.

A har bedt om innsyn i sakspapirene flere ganger på e-post, sms og telefon. Hun har ikke mottatt sakspapirene, og heller ikke fått tilbud om å komme til kontoret for å lese sakspapirene. Dette styrker hennes mistanke om at det foreligger diskriminering.

A mener også at kommunen forsøkte å skjule diskriminering ved å vise til at det er gjort saksbehandlingsfeil.

A har takket ja til en leilighet ved O bofellesskap da de føler de ikke har noe valg. De tror boligen i O bofellesskap er et godt tilbud for B. Men de mener at R har fratatt B muligheten til selv å velge hvordan han skal bo.

X kommune:

X kommune avviser at de har handlet i strid med forbudet mot diskriminering i behandlingen av søknaden om startlån og boligtilskudd.

I kommunens brev til klager av 21. mai 2015 fremgår det at begrunnelsen for avslaget var todelt.

For det første ble søknaden avslått på grunn av B sin personlige økonomi. Kommunen har satt opp et SIFO-budsjett med forrentning og nedbetaling av lån over 30 år, med bruk av den kalkulasjonsrenten som Husbanken anbefaler kommunene å bruke i sin saksbehandling (6,25 %). Budsjettet viser et betydelig underskudd. Selv om man legger til grunn faktisk flytende rente på vedtakstidspunktet (2,47 %), vil bokostnadene være vesentlig høyere enn bokostnadene ved den tilbudte leiligheten i Q bofellesskap.

Videre viser kommunen til at det ikke er en lovfestet rett til finansiering av bolig gjennom startlån og boligtilskudd. Kommunen viser til finansavtaleloven og bemerker at det ikke kan være diskriminerende å konkludere med manglende betjeningsevne. Når det gjelder ordningen med tapsdekning, opplyser kommunen at det er først når boligen må selges, og dette påfører kommunen et stort tap, at kommunen kan søke Husbanken om delvis dekning av tapet.

For det andre ble søknaden avslått på grunn av boligetableringens egnethet med tanke på kommunens tjenesteressurser og ansvar. Kommunen viser til at det må være legitimt å vurdere hvorvidt boligen er egnet, med tanke på utnyttelsen av kommunens omsorgsressurser. Å yte tjenester i egen bolig vil være langt mer ressurskrevende fra kommunens side enn å yte tjenester i samlokaliserte boliger der personalet kan ha nærhet til flere brukere. Kommunens plikt til å yte tjenester der folk er bosatt og medvirkningsansvar til å skaffe bolig for vanskeligstilte, er oppfylt gjennom det boligtilbudet kommunen har gitt. Kommunen viser til helse- og omsorgstjenesteloven § 1-1 nr. 7 der det står at loven skal bidra til at ressursene utnyttes best mulig.

Kommunen påpeker dessuten at eierskap ikke er noe overordnet mål i seg selv i regjeringens nasjonale strategi for boligsosialt arbeid 2014-2020. Friheten til å velge i boligmarkedet vil alltid ha økonomiske begrensninger som offentlige støtteordninger ikke kan fullt ut kompensere. Det er ikke vanlig å bli eier av bolig, eller å ha valgmulighet til det, i den alderen B er i (22 år). Kommunen opplyser videre at det er en nasjonal satsing på utvikling av omsorgsboliger til flere grupper slik at en kan både bo selvstendig og få tjenester etter behov, og den trygghet som nærhet til tjenestepersonale innebærer. Antall boenheter i Q er innenfor det antall boenheter som er akseptert i nye prosjekter med statlig finansiering.

Kommune understreker at de er opptatt av å yte gode og riktige tjenester til B uavhengig av hvor han bor. Kommunen opplyser imidlertid at, forutsatt at B har evne til å betjene et lån over tid og fortsatt har nødvendige midler igjen til livsopphold, vil en ny søknad om startlån og boligtilskudd kunne bli innvilget.

Kommunen opplyser også at de har i det siste året jobbet for å bedre saksbehandlingsrutinene for startlån og boligtilskudd, og vil fortsatt ha fokus på dette framover.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 første ledd. Forbudet gjelder diskriminering på grunn av faktisk, antatt, tidligere eller fremtidig nedsatt funksjonsevne.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 6 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 7.

Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 andre ledd andre punktum.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 6.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om X kommune har handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ved å gi B avslag på søknad om startlån og boligtilskudd.

A er oppnevnt som hjelpeverge for B i vedtak av 13. oktober 2010. Det fremgår av vedtaket at A har myndighet til å «ivareta den hjelpetrengendes økonomiske interesser og være dennes representant overfor offentlig myndighet og andre anliggender i sin alminnelighet». A har derfor myndighet til å representere B overfor ombudet.

Ombudet behandler ikke den delen av klagen som gjelder avslag på innsyn i sakspapirene. Ombudet håndhever ikke forvaltningsloven. Det er Sivilombudsmannen som har myndighet til å vurdere om kommunen har fulgt forvaltningsloven. Ombudet mener at eventuelle saksbehandlingsfeil ved avslag på innsyn i sakspapirene heller ikke «styrker mistanken om at det er skjedd diskriminering», slik A anfører.

Kommunens klagenemnd har ikke behandlet en klage på avslaget til A. Kommunen viser til at A ikke sendte noe formell klage på vedtaket. A viser på sin side at hun kontaktet NFU, som sendte en klage til kommunen. Kommunen forklarer at de ikke behandlet e-posten fra NFU som en klage på vedtaket til A da det manglet en fullmakt fra A til NFU. Kommunen viser til at klagen vil sannsynligvis avvises på grunn av oversittelse av klagefristen.

I utgangspunktet skal ombudet avvise en sak hvis klagemulighetene til sektormyndighetene ikke er uttømt. Ombudet er imidlertid kommet til at det må gjøres unntak fra dette i foreliggende sak. A trodde at hun hadde klaget på vedtaket i juni 2014. Hun fikk ikke beskjed om at e-posten fra NFU ikke hadde blitt behandlet som en klage på vedtaket før i mai 2015. Selv om leiligheten er solgt, og B har fått et botilbud han er fornøyd med, mener ombudet at A har interesse av å få en vurdering fra ombudet på om avslaget på startlån og boligtilskudd var i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. B leier en leilighet i et bofellesskap og det kan ikke utelukkes at han ønsker å kjøpe en egen bolig i fremtiden. Saken reiser dessuten prinsipielt viktige spørsmål om retten til selv å bestemme hvor man vil bo, jf. FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 19.

Ombudet slår kort fast at B har nedsatt funksjonsevne i lovens forstand.

Det første ombudet må ta stilling til er om B er stilt dårligere enn andre, jf. dtl. § 5.

Startlån og boligtilskudd er goder. Avslag på et gode innebærer at den som får avslag blir stilt dårligere enn andre. Ombudet mener derfor at B ble stilt dårligere i lovens forstand da han fikk avslag på søknaden om startlån og boligtilskudd.

Det neste ombudet må ta stilling til er om avslaget har direkte eller indirekte sammenheng med B sin funksjonsnedsettelse, jf. dtl § 5.

B har fått avslag på startlån og boligtilskudd både på grunn av manglende økonomisk betjeningsevne og på grunn av hans behov for omsorgstjenester.

Kommunen har uttalt at det er en bedre utnyttelse av kommunens ressurser å tilby B bolig i et bofellesskap enn å tilby boliglån for kjøp av egen bolig. Kommunen har også uttalt at kommunens tjenester til unge funksjonshemmede er lokalisert til bofellesskapene. Dette tyder på at B sitt behov for tjenestetilbud har hatt betydning for avslaget. Også selve fremgangsmåten ved å tilby plass i bofellesskap for deretter å avslå søknad på startlån og boligtilskudd med delvis henvisning til at boligbehovet er dekket gjennom tilbud om bofellesskap, gir grunn til å tro at B sitt behov for tjenestetilbud har hatt betydning for avslaget. Det er ikke tvil om at B sitt behov for tjenestetilbud har hatt betydning for avslaget. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at det er lagt vekt på nedsatt funksjonsevne. Dette følger av Kontreadmiral-saken (Rt. 2014 s. 402). I Kontreadmiral-saken uttalte Høyesterett at det ikke er i strid med forbudet mot diskriminering å legge vekt på kjønn ved innstilling til en stilling, så lenge kjønn ikke er avgjørende for innstillingen. Dette betyr at hvis det var andre grunner enn tjenestebehov som var avgjørende for at B fikk avslag, foreligger det ikke forskjellsbehandling på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Kommunen anfører at B ikke har høy nok inntekt til å betjene lånesummen på leiligheten han hadde satt av. A anfører at kommunen har brukt for høy kalkulasjonsrente og feil lånesum, og at kommunen ikke har tatt med bostøtte i beregningen. A anfører også at kommunen ikke har tatt hensyn til ordningen med tapsdekning i sin risikovurdering.

Dersom kommunen har brukt feil tall i sin vurdering av betjeningsevnen til B, så kan det innebære saksbehandlingsfeil. Det reiser imidlertid ikke spørsmål om diskriminering. Det er ingen holdepunkter for at eventuelle feil tall har noe sammenheng med funksjonsnedsettelsen til B.

Ombudet kan for øvrig ikke overprøve kommunens vurdering av betjeningsevne, herunder hvilken kalkulasjonsrente som skal brukes. Ombudet kan heller ikke overprøve hvorvidt kommunen skal ta hensyn til ordningen med tapsdekning i sin risikovurdering.

A viser videre til at de ikke ble informert om at kommunen ikke gir forhåndstilsagn på startlån. Ombudet mener at dette reiser spørsmål om kommunen har oppfylt sin veiledningsplikt, og ikke om kommunen har handlet i strid med forbudet mot diskriminering.

Kommunen opplyser at de har plikt til å yte omsorgstjenester uavhengig av bosted. Kommunen har uttalt at en ny søknad om startlån og boligtilskudd vil kunne innvilges, forutsatt at betjeningsevnen er til stede. Ombudet mener derfor at det er manglende betjeningsevne som har vært avgjørende for at B fikk avslag på søknaden, og ikke hans behov for omsorgstjenester.

På denne bakgrunn er ombudet kommet til at X kommune ikke har handlet i strid med forbudet mot diskriminering ved å avslå søknad på startlån og boligtilskudd overfor B. Manglende betjeningsevne var avgjørende for at B fikk avslag på søknaden. Avslag på grunn av manglende betjeningsevne reiser ikke spørsmål om diskriminering.

Ombudet har merket seg at kommunen viser til at dersom A skulle søke på nytt, så gjenstår det fortsatt å ta stilling til det prinsipielle spørsmålet om kommunen kan prioritere bort søkere som kan boligetableres på annen måte (for eksempel i bofellesskap) og om kommunen kan legge vekt på kostnader til etablering av et forsvarlig omsorgstilbud i vurderingen av om boligkjøpet er egnet.

Ombudet viser til tidligere sak 10/1346. I denne saken uttaler ombudet at det ved tildeling av selvbyggertomt ikke kan legges vekt på at søker har behov for kommunale helse- og omsorgstjenester. Ombudets vurdering i sak 10/1346 må også gjelde ved tildeling av startlån og boligtilskudd. Ved behandling av søknad på startlån og boligtilskudd er det, i utgangspunktet, ikke saklig å vektlegge behov for kommunale helse- og omsorgstjenester.

I sak 10/1346 viste ombudet til kommunens plikt til å tilby tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Ombudet viste også til artikkel 19 i FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, som slår fast at mennesker med nedsatt funksjonsevne selv har rett til å velge sitt eget bosted. Dersom retten i artikkel 19 skal være reell må det være adgang til å få med seg kommunale tjenester til det stedet man ønsker å bo.

Ombudet bemerker at man ikke har krav på nøyaktig det samme tjenestetilbudet uavhengig av bosted. Det vil dermed ikke være i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven dersom tjenestetilbudet i egen bolig ikke er det samme som tjenestetilbudet tilknyttet bofellesskap (så lenge tjenestetilbudet i egen bolig oppfyller lovens minimumsstandard). Det vil heller ikke være i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven dersom kommunen skulle informere B om at tildeling av kommunale omsorgstjenester kan vurderes på nytt dersom flytting til egen bolig blir aktuelt.

Dersom B skulle søke om finansiering av en bolig som han har evne til å betjene lånet på, og få avslag på sin søknad på grunn av hans behov for omsorgstjenester, kan ombudet se på saken på nytt.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at X kommune ikke har handlet i strid med forbudet mot diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 ved å gi B avslag på søknad om startlån og boligtilskudd.