15/483 Avvist - utenfor ombudets mandat

Saken gjaldt spørsmålet om den bilaterale avtalen mellom Norge og Australia artikkel 18 er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven da den utelukker personer som er født uføre. Videre at det er i strid med CRPD at klager var utelukket fra trygdeavtalens bestemmelser.

Ombudet viste til at vi ikke kunne behandle spørsmålet som var behandlet i Trygderetten da disse etter nemndas praksis (sak LDN 18/3010) skal avvises. Ombudet la videre til grunn at ombudet ikke kunne behandle saker om lovgivingen som sådan er i strid med likestillings- og diskrimineringslovgivingen, og viste til nemndas saker 73/2014 og 21/2015, der dette var stadfestet.

Reglene om forutgående trygdetid eller yrkesaktivitet i ett år var et resultat av folketrygdloven og ikke den bilaterale avtalen. Loven åpnet heller ikke for skjønn. Saken reiste dermed spørsmål om motstrid mellom folketrygdloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ombudet har på bakgrunn av nemndspraksis, som vist til ovenfor, ikke kompetanse til å ta stilling til problemstillingen saken reiste.

Når det gjaldt spørsmålet om utelukkelse fra trygdeavtalen var i strid med CRPD, viste ombudet til at vi ikke har kompetanse til å ta stilling til om et forhold er i strid med konvensjoner etter diskrimineringsombudsloven § 1, andre ledd. Ombudet kan imidlertid føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med for eksempel CRPD.

• Saksnummer: 15/483
• Lovgrunnlag: diskrimineringsombudsloven § 3, femte ledd
• Dato for uttalelse: 12. oktober 2015

B, født 31. august 1989 i Australia, flyttet med sin norske mor til Norge 10. januar 2011. A er diagnostisert med Asperger syndrom og Chrons sykdom. Hennes mor, B er oppnevnt som verge for sin datter. A fremmet krav om uføretrygd til NAV den 27. januar 2012. Hun fikk avslag ettersom vilkårene om trygdetid i folketrygdloven § 12-2, jf. § 12-10 og § 2-1 ikke var oppfylt. A påklaget vedtaket til NAV Klageinstans og deretter til Trygderetten. Trygderetten fant at det var klart at A ikke oppfylte vilkårene til medlemskap i folketrygdloven og hjemviste saken til vurdering av hvorvidt den bilaterale trygdeavtalen mellom Norge og Australia, som trådte i kraft 1. januar 2007 kom til anvendelse og om den gir A rett til uføretrygd. NAV har lagt til grunn at A fyller de medisinske vilkårene for uføretrygd. Uføretidspunktet er satt til august 2005 da A fylte 16 år. NAV Internasjonalt fattet vedtak i saken den 3. april 2014 og konkluderte med at trygdeavtalen § 18 kun kom til anvendelse dersom søkeren mellom fylte 16 år og uføretidspunktet har vært yrkesaktiv medlem i folketrygden i minst ett år eller vært medlem som bosatt i sammenlagt minst tre år.

Advokat C brakte på vegne av A saken inn for ombudet ved klage av 22. juli 2015. A hevder at trygdeavtalens artikkel 18 er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ettersom den utelukker mennesker som er født uføre fra trygdeavtalens bestemmelser, at forskjellsbehandlingen ikke utgjør lovlig forskjellsbehandling etter unntaksadgangen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, og endelig at trygdeavtalen er i strid med FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

Av trygdeavtalen artikkel 18 framgår følgende:

Sammenlegging for Norge 1. For å få rett til en trygdeytelse etter norsk lovgivning skal perioder med australsk trygdetid og trygdetid fullført etter norsk lovgivning om nødvendig sammenlegges, forutsatt at vedkommende minimum har

(a) vært yrkesaktiv i Norge i ett år, eller

(b) Bodd i Norge i tre år Forut for stønadstilfellet og innenfor de aldersgrenser som gjelder for pensjonsopptjening etter norsk lovgivning.

2. For å få rett til tilleggspensjon etter norsk lovgivning må vedkommende være godskrevet pensjonspoeng for minst ett år. Hva gjelder slik pensjon, skal perioder med australsk trygdetid som medregnes etter bestemmelsene i nr. 1 være perioder da vedkommende var i inntektsgivende arbeid i Australia.

3. Hva gjelder rett til pensjon til etterlatt ektefelle eller barn, skal de perioder som skal sammenlegges i henhold til nr. 1 og 2 være avdødes perioder.

Klagen fra A ble oversendt Arbeids- og sosialdepartementet ved brev av 4. august 2015, som ga sin redegjørelse i brev datert 21. september 2015.

Departementet viser til at kravet om tre års forutgående trygdetid, som skal ha medført at B ikke har rett til norsk uføretrygd, er en konsekvens av norsk nasjonal lovgiving og ikke den bilaterale trygdeavtalen mellom Norge og Australia. Det følger av folketrygdloven § 12-2 at det er et vilkår for rett til uføretrygd at vedkommende har vært medlem av folketrygden i de siste tre årene fram til uføretidspunktet. Unntak fra treårskravet fremgår av folketrygdloven § 12-2 tredje ledd. Etter bokstav a har uføre under 26 år rett til uføretrygd etter ett års ventetid, dersom de var medlem av folketrygden på uføretidspunktet. Etter bokstav b har også personer som ikke var medlemmer i folketrygden på uføretidspunktet rett til uføretrygd etter ett års ventetid. Da kreves det imidlertid at de har vært medlemmer av folketrygden etter fylte 16 år, med unntak av maksimum fem år sammenlagt. Dette innebærer at en person som er født ufør eller blir ufør i ung alder, og som er ufør allerede ved ankomst til Norge, vil ha rett til uføretrygd etter ett års ventetid, såfremt vedkommende flytter til Norge før fylte 21 år. Dersom B hadde flyttet til Norge senest 31. august 2010, ville hun etter ett års ventetid hatt rett til uføretrygd beregnet etter reglene for unge uføre. Hun flyttet imidlertid til Norge først 10. januar 2011.

Departementet mener for øvrig at folketrygdens bestemmelser om trygdetid ikke er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Den bilaterale avtalen gjør ikke unntak for noen grupper fra kravet om tre års forutgående trygdetid. Trygdeavtalen åpner imidlertid for såkalt sammenlegging, hvor treårskravet kan oppfylles av personer som på et eller annet tidspunkt har vært yrkesaktive i Norge i minst ett år eller som på et eller annet tidspunkt har bodd i Norge i minst tre år etter fylte 16 år, og som har tilstrekkelig tid etter lovgivningen i Australia som den norske tiden kan legges sammen med for å oppfylle treårskravet. Trygdeavtalen åpner dermed for at flere personer får tilgang til norske ytelser enn det som fremkommer av folketrygdloven. Forutsetningen for sammenleggingen er imidlertid at man har en periode med norsk opptjeningstid i forkant av uførheten som kan legges sammen med tid opptjent i Australia. Det er dessuten feil at personer kan påberope seg sammenleggingsbestemmelsen direkte basert på opptjeningstid i Australia. Departementet har belyst dette med et eksempel der en person som jobber 39 år i Australia og etter ett år med arbeid i Norge blir ufør. Personen vil da kun få 1/40 del av pensjonen han har opptjent fra Norge, og ville hatt anledning til å fremsette krav om delpensjon fra det australske trygdesystemet basert på opptjeningen der.

Sammenleggingsbestemmelsen i avtalen mellom Norge og Australia vil ikke kunne påberopes av A. Departementet kan imidlertid ikke se at dette er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

For øvrig anfører departementet at Norge oppfyller sine forpliktelser etter CRPD.

Rettslig grunnlag for avvisning

Ombudet skal avvise en sak dersom saken er avgjort av en domstol eller brakt inn for en domstol til avgjørelse. Ombudet skal også avvise en sak dersom vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt, jf. diskrimineringsombudsloven § 3, femte ledd.

Ombudets vurdering

Saken gjelder det konkrete forhold at B har fått avslag på krav om uføretrygd av Trygderetten og deretter av Nav Internasjonalt. B anfører at den bilaterale trygdeavtalen mellom Norge og Australia artikkel 18 er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ved at den utelukker gruppen mennesker som er født uføre fra avtalens bestemmelser.

For å ta stilling til om avslaget fra Nav Internasjonalt på kravet om uføretrygd etter trygdeavtalen er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, må det tas stilling til om regelverket avslaget er basert på er i strid med lovens forbud mot diskriminering.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda konkluderte i sak 18/2010 med at saker som er brakt inn for Trygderetten skal avvises av ombudet og nemnda, og uttalte følgende i den forbindelse:

Trygderetten er et domstolliknende organ der avgjørelsene kun kan angripes gjennom søksmål til lagmannsretten.

I henhold til lovens forarbeider brukes betegnelsen avvisning om det å unnlate å ta en sak til behandling fordi de formelle vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt jf. Ot.prp.nr.34 (2004-2005) s. 100.

Spørsmålet for Nemnda er om det forhold at Trygderetten er et domstolliknende organ medfører at saken skal avvises, fordi de formelle vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt.

Nemnda viser til at Trygderetten formelt sett er et forvaltningsorgan. Den har likevel betydelige likhetspunkter med en domstol, og i forarbeidene til trygderettsloven heter det bl.a. at retten skal utøve ‘faktisk, om ikke formell, rettspleie’. Ved at overprøving av Trygderettens avgjørelser skjer ved lagmannsretten, uten å gå veien om den ordinære førsteinstansen, tingretten, bekreftes likheten med en domstol. De hensyn som ligger til grunn for diskrimineringsombudslovens bestemmelse om at Ombudet og Nemnda ikke skal behandle en sak som er avgjort av en domstol eller brakt inn for en domstol til avgjørelse, veier like tungt i forhold til saker som avgjøres av Trygderetten. Ettersom Trygderetten har vurdert og avgjort As sak, finner Nemnda at Ombudet har anvendt loven korrekt når saken er blitt avvist.

Ombudet vil dermed uansett ikke kunne behandle spørsmålet som er behandlet av Trygderetten.

Ombudets og nemndas kompetanse til å behandle saker hvor det reises spørsmål om forholdet mellom likestillings- og diskrimineringslovene og en annen lov, er ikke avklart i diskrimineringsombudsloven eller dens forarbeider. Det følger imidlertid av nemndas saker 73/2014 og 21/2015 at det ligger utenfor nemndas og ombudets saklige kompetanse å overprøve hvorvidt annen lovgivning er i strid med likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Nemnda og ombudet kan ta stilling til forvaltningens skjønnsutøvelse etter sektorlovgivning. Nemnda og ombudet kan imidlertid ikke ta stilling til om lovgivning som sådan er i strid med likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Nemnda uttalte følgende om dette i sine vedtak:

Lovavdelingen konkluderte i uttalelse av 7. februar 2006 med at Stortingets lovgivende virksomhet ligger utenfor virkeområdet for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling, og at Likestillings- og diskrimineringsnemndas saklige kompetanse må avgrenses på samme måte som etter likestillingsloven for den tidligere Klagenemnda for likestilling.

Denne nemnd er i hovedsak enig i Lovavdelingens generelle betraktninger. En kompetanse til å overprøve Stortingets lovgivende virksomhet måtte ha fremkommet klart av lov og/eller forarbeider da dette i utgangspunktet strider mot vårt konstitusjonelle system. At nemndas kompetanse i diskrimineringsombudslovens forarbeider bare er avgrenset mot domstolenes dømmende virksomhet, kan i denne sammenheng ikke tillegges avgjørende vekt. Å overprøve Stortingets lovgivende virksomhet er etter nemndas syn en oppgave for domstolene.

Foreliggende sak gjelder barnetrygdloven § 9. Barnetrygdloven § 9 er en sjablongmessig bestemmelse som ikke åpner for skjønn, og vedtaket som avslår klagerens søknad om utvidet barnetrygd er med andre ord en direkte følge av lovens vilkår. Dersom bestemmelsen derimot hadde åpnet for skjønn, ville nemnda kunne ha prøvd forvaltningens vedtak og om dens skjønnsutøvelse var i samsvar med likestillings og-diskrimineringslovgivningen. Det vises blant annet til nemndas sak 67/2014.

I klagen har A anført at artikkel 18 i trygdeavtalen mellom Norge og Australia er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det er kravet om tre års forutgående trygdetid eller yrkesaktivitet i ett år som medfører at A ikke har rett til uføretrygd. Dette kravet er ifølge Arbeids- og sosialdepartementet en konsekvens av norsk folketrygdlov § 12-2, og ikke trygdeavtalen. Ombudet legger dette til grunn. Folketrygdlovens krav åpner ikke for forvaltningens skjønn. Slik ombudet ser det reiser klagen da spørsmål om det er motstrid mellom folketrygdloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ombudet har dermed ikke kompetanse til å ta stilling til om kravet om tre års botid eller ett års arbeidstid i folketrygdloven er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Når det gjelder anførselen om at A utelukkes fra trygdeavtalens bestemmelser er i strid med CRPD, vises det til at ombudet ikke har kompetanse til å ta stilling til om et forhold er i strid med konvensjonen, jf. diskrimineringsombudsloven § 1, andre ledd. Ombudet kan kun anvende konvensjonen som en rettskilde i enkeltsaker. Ettersom ombudet ikke har kompetanse til å behandle klagen, er det ikke aktuelt i saken her.

Ombudet fører imidlertid tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med eksempelvis CRPD, jf. diskrimineringsombudsloven § 1, tredje ledd nr. 3. Ombudet vil i den forbindelse vise til forarbeidene til diskrimineringsombudsloven når det gjelder hva som ligger i tilsynsmandatet, Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) s. 98, der det fremgår følgende:

Konvensjonene inkorporeres i norsk rett gjennom henholdsvis likestillingsloven og diskrimineringsloven. At ombudet får et ansvar for å følge med på om norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med kvinnekonvensjonen og rasediskrimineringskonvensjonen, vil blant annet kunne innebære at ombudet rapporterer eventuelle uoverensstemmelser mellom norsk rett/praksis og konvensjonene til departementet. Det er likevel departementene som har det overordnede ansvaret for at disse konvensjonene følges opp nasjonalt og internasjonalt, og som sitter med ansvaret for å rapportere til FN.

På denne bakgrunn finner ombudet at saken skal avvises. En avvisning av saken betyr at ombudet avslutter saken uten at den er avgjort i realiteten, fordi de formelle vilkårene for å behandle saken ikke er til stede.

Konklusjon

Saken avvises.