Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002 - 2006 ) - Innspill til evaluering

Likestillings- og diskrimineringsombudet ønsker å gi innspill både i forhold til de overordnede spørsmålene, til mer konkrete erfaringer med enkelte tiltak, samt til områder der ombudet mener det fortsatt er behov for målrettede tiltak. Vår tilbakemelding på sistnevnte vil i all hovedsak basere seg på erfaringene gjennom arbeidet i Senter mot etnisk diskriminering (SMED) i tiden fram til nedleggelsen 31 desember 2006.

1. Handlingsplanen som helhet
Det bes om en vurdering av Handlingsplanen som helhet, om dens form, omfang og tidsramme, samt om den som verktøy har hatt effekt.

Ombudet mener at erfaringene med Handlingsplanen som verktøy i hovedsak har vært positive. Vi mener at den har bidratt til å sette rasisme og diskriminering på dagsorden, blant annet ved at Handlingsplanen har sikret generell oppmerksomhet i samfunnet omkring forhold som enten i seg selv er diskriminerende, eller som bidrar til diskriminering og rasisme. Slik ombudet ser det, har handlingsplanen i store trekk vist seg å være et funksjonelt redskap for myndighetene. Ombudets inntrykk er at ansvarlige myndigheter i hovedsak har fulgt opp Handlingsplanen i forhold til egne ansvarsområder.

Norge har forpliktet seg internasjonalt til å bekjempe rasisme og diskriminering, blant annet gjennom EUs ikke-diskrimineringsprogram, og ratifiseringen av FNs Rasediskrimineringskonvensjon. Av denne grunn mener ombudet at det fortsatt vil være behov for en overordnet handlingsplan mot rasisme og diskriminering. Ombudets vurdering er at for eksempel Handlingsplanen for inkludering og integrering ikke i samme grad vil kunne bidra til å fange opp de utfordringer som arbeidet mot rasisme og diskriminering byr på.

Ombudet vil imidlertid understreke at det samtidig kan være ønskelig at det utarbeides andre, mer ”spissede” handlingsplaner eller tiltaksplaner på utvalgte områder, med en forankring i en overordnet handlingsplan.

Ombudet er gitt et bredt mandat, både i forhold til forskjellige diskrimineringsgrunnlag, og i forhold til å se de forskjellige grunnlagene i sammenheng. Det er en kjensgjerning at enkelte opplever diskriminering på flere grunnlag samtidig, såkalt ”multippel diskriminering”, for eksempel funksjonshemmede kvinner med minoritetsbakgrunn. Ombudet vil på den bakgrunn foreslå at det vurderes hvordan man kan innlemme flere diskrimineringsgrunnlag i samme handlingsplan. Samtidig mener ombudet det kan være fruktbart dersom man kommer frem til tiltak som er egnet til å omfatte flere diskrimineringsgrunnlag, og på den måten sikre en enhetlig politikk for funksjonshemmede, kvinner og personer med minoritetsbakgrunn i arbeidsmarkedet eller utdanning, der det er naturlig.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal arbeide for å fremme likestiling uavhengig av de forskjellige diskrimineringsgrunnlagene, jf diskrimineringsombudsloven § 3, 1 ledd. Mandatet omfatter således mer enn å bekjempe diskriminering. Ombudet mener derfor at det nå er grunnlag for at man i en overordnet handlingsplan endrer perspektivet fra utelukkende å fokusere på å arbeide mot diskriminering til å innlemme et sterkere fokus på likestillingsperspektivet, også i forhold til etnisitet.

Når det gjelder spørsmål om innspill til handlingsplanens tidsramme, ser ombudet fordeler ved både å velge en kortere og en lengre tidsramme for handlingsplanens virketid. Fordelene ved en lengre tidshorisont er for det første at det vil være enklere å følge opp arbeidet med de enkelte tiltakene, og lettere sikre at de gjennomføres etter intensjonene. Flere av tiltakene i Handlingsplanen (2002-2006) har vist seg nødvendige å følge opp i lengre tid. På den annen side kan det være en fordel at en handlingsplan ikke er lengre enn at den samme regjering har anledning til å følge planen til avslutning. Ombudet kan imidlertid ikke se at dette argumentet har vært særlig tungtveiende i forhold til Handlingsplanen (2002-2006). Arbeidet med Handlingsplanens forskjellige tiltak har virket relativt godt forankret i den sittende regjering uavhengig av politisk retning.

Ombudets vurdering i forhold til tidsramme, er derfor at man opprettholder en varighet på fire år, fordi flere tiltak forutsettes å løpe over en viss tid, og det er viktig at så mange tiltak som mulig sluttføres innenfor handlingsplanens tidsramme.

2. Utvalget for oppfølging av planen
Likestillings- og diskrimineringsombudets synspunkt på Handlingsplanen er at den primært har tjent som et virkemiddel for å synliggjøre statens innsats for å bekjempe rasisme og diskriminering, og at utvalget som ble nedsatt primært hadde en funksjon som mottaker av informasjon om progresjon i forhold til gjennomføring av tiltakene i planen. Det var en viss gjensidig informasjonsutveksling mellom deltakerne i utvalget, men dette var ikke fremtredene.

Det er utvilsomt behov for en koordinering av oppfølgningsarbeidet med tiltak hvor ansvaret ligger til ulike departement og direktorat jf sektoransvarsprinsippet, og å informere om progresjonen i arbeidet med de ulike tiltakene. Ombudet mener at dette kan gjøres på andre måter enn ved å opprette et utvalg, og det kan også velges andre og mer effektive metoder for informasjon om arbeidet med Handlingsplanen.

Ombudet foreslår at Arbeids- og inkluderingsdepartementet vurderer å etablere en interaktiv web-side for en fremtidig handlingsplan hvor tiltakene legges inn, og hvor departementet rapporterer halvårlig om progresjonen i gjennomføringen av tiltakene. Det er enkelt å etablere en løsning hvor aktørene, f eks interesseorganisasjoner, humanitære organisasjoner, ombud etc, inviteres til å komme med innspill under de ulike tiltakene. Innspillene bør være tilgjengelig for andre aktører. Ombudet foreslår videre at det i stedet for faste møter i et utvalg etableres f eks en midtveis rapportering som gjøres tilgjengelig på web, og/eller i rapportform.

3. Behov for ekstern evaluering?
Ombudet har ikke tatt stilling til spørsmålet om det er behov for noen ekstern evaluering på enkelte av feltene. 

4. Tiltakene – erfaringer og anbefalinger
Likestillings- og diskrimineringsombudets innspill til erfaringer og vurdering av tiltakenes hensiktsmessighet og effekt, samt oppfølgingen av dem, vil bli gitt samlet i det følgende. Ombudets merknader er i hovedsak basert på den erfaring som er samlet gjennom arbeidet i SMED fram til nedleggelsen. Ombudet vil kommentere erfaringene med enkelte av Handlingsplanens tiltak, og gi anbefalinger for det videre arbeidet på følgende områder:

Generelt
Ombudet vil innledningsvis bemerke at erfaringene med de forskjellige tiltakene viser at det er de konkrete tiltakene som har gitt mest synlige resultater. De mer symbolpregede tiltakene kan i og for seg være positive, som for eksempel innføring av rasismefri sone i Aetat, nå NAV.  Ombudets inntrykk er allikevel at når tiltak skal utformes under en handlingsplan, vil man ha mest nytte av å arbeide målrettet med konkrete tiltak, som for eksempel plikten til å innkalle minst en kvalifisert søker med minoritetsbakgrunn til intervju, og ikke minst vedtakelsen av diskrimineringsloven og etableringen av nytt håndhevingsorgan.

Vi vil også benytte anledningen til å vise til anbefalingene fra FNs Rasediskrimineringskomité (CERD) og den Europeiske Komiteen mot Rasisme og Intoleranse (ECRI). Anbefalingene belyser i stor grad hvilke områder det fortsatt vil være nødvendig å ha et særlig fokus, som for eksempel arbeidsliv, strafferett og utdanning.

Arbeidsliv
Hittil har fokus i hovedsak vært rettet mot rekruttering til arbeidslivet. Innføringen av plikten til å innkalle minst en kvalifisert person med minoritetsbakgrunn har vist seg å være et vellykket tiltak, og man har med dette har fjernet en viktig hindring for å komme inn på arbeidsmarkedet. Fortsatt er andelen tilsatte med innvandrerbakgrunn i statlig sektor for lav.

Ombudet mener at man i fremtiden også må ha et sterkt fokus på de øvrige stadier i et ansettelsesforhold, slik som kompetansehevende tiltak, lønnsutvikling, reelle muligheter til karrieremessig utvikling, ledelsesutvikling. Erfaringene fra SMED viser at diskriminering overfor arbeidstakere med minoritetsbakgrunn skjer også i arbeidsforholdet. Vi vil i den sammenheng særlig vise til pågående lederutviklingsprogram i samarbeid mellom Ullevål universitetssykehus, Ringnes AS og Oslo Sporveier AS. Disse virksomhetene sysselsetter et stort antall personer med minoritetsbakgrunn. Deres erfaring er at den høye andelen ansatte med minoritetsbakgrunn ikke gjenspeiler i ledersjiktet. Dette ønsker de å endre gjennom lederutviklingsprogrammet. Programmet er ikke sluttført ennå. Konkrete resultater foreligger således ikke. 

Mange med minoritetsbakgrunn har en midlertidig tilknytning til arbeidslivet, gjennom tidsbegrensede engasjementer og vikariater. For å sikre god tilknytning til arbeidslivet, er det etter ombudets vurdering viktig at det settes inn tiltak for å bidra til at flere med minoritetsbakgrunn får en permanent tilknytning til arbeidslivet. Det vil etter ombudets vurdering også være viktig å forsøke å avdekke forhold som bidrar til segregering i arbeidslivet.

Utdanning
Utdanning er et område som er særlig viktig med tanke på å integrere og inkludere personer med minoritetsbakgrunn i det norske samfunnet. Det gjelder på alle stadier i utdanningsløpet, fra grunnskolen til høyere utdanning. På alle nivåer har det vært utarbeidet gode og konkrete tiltak, men vi ser også at det fortsatt gjenstår en rekke utfordringer, som blant annet mobbing i barneskolen samt språkopplæringen.

CERD uttrykte i sine siste anbefalinger til Norge, fortsatt bekymring for den prosentvis høye andelen ungdom med minoritetsbakgrunn som faller ut av videregående opplæring. Ombudets vurdering er at innsatsen på dette området langt fra er fullført, og vil anbefale at nye handlingsplaner utarbeides for fortsatt fokus på å redusere frafallet fra videregående opplæring.

Under Handlingsplanen har det vært gjennomført flere tiltak for å øke rekruttering av studenter med minoritetsbakgrunn til videre utdanning. Tiltakene har hatt varierende effekt, og det er nødvendig med en fortsatt bred tilnæring til området, også i forhold til miljøer der det til nå ikke har vært like stor innsats for å rekruttere denne gruppen studenter.

Strafferett
Ombudet vil særlig trekke fram arbeidet med å styrke vernet mot rasistiske ytringer, gjennom blant annet revideringen av grunnloven § 100 og straffeloven § 135a. Norske myndigheter ble kritisert av FNs Rasediskrimineringskomité for ikke å ha sikret et effektivt vern mot rasistiske ytringer, da klagen i den såkalte Sjøliesaken ble behandlet i komiteen i august 2005. De endringene som nå er gjort bør ha bidratt til å sikre et effektivt vern mot rasistiske ytringer.

Ombudet vil videre peke på oppfølging av saker etter straffeloven § 349a. Påtalemyndigheten har pålagt politiets og påtalemyndigheten å gi saker om utestedsdiskriminering særlig prioritet. Erfaringene på dette feltet tilsier at det fortsatt ikke er en effektiv håndheving av dette straffebudet. Ombudet mener derfor det er grunn til fortsatt å prioritere arbeidet med å forhindre avvisning av unge personer med minoritetsbakgrunn som ønsker å gå ut og more seg. Ombudet vil anbefale at man ser dette spørsmålet i en bredere sammenheng, hvor både kommunenes myndighet til å trekke tilbake skjenkebevillingen ved brudd på strl § 349a og ombudets og nemndas kompetanse etter diskrimineringsloven, i sammenheng.

Fengselsvesenet
Erfaringene fra SMED på dette området er begrensede, men man så klart et behov for nærmere undersøkelser om omfanget av usaklig forskjellsbehandling av innsatte med minoritetsbakgrunn, sikre bevissthet om faktorer som kan medføre forskjellsbehandling, som tilrettelegging for utøvelse av religion, egnet kost, etc. Ombudet vil anbefale at man under en fremtidig handlingsplan iverksetter konkrete tiltak for å avdekke mulige diskriminerende forhold i fengslene. Slike tiltak må følges opp med konkrete tiltak for å bedre eventuelle mangler.

Rettsvesenet
Det har vært en uttalt målsetning at antall lekdommere med minoritetsbakgrunn skal økes, for bedre å gjenspeile befolkningen. Det har vært rettet gjentatte oppfordringer til kommunene om å velge fra minoritetsbefolkningen når nye lekdommere skal utpekes. Ombudet vil understreke at man fortsatt ikke har oppnådd tilfredsstillende representasjon av minoritetsbefolkningen i domstolene. Ombudet har ikke grunnlag for å hevde at manglende representasjon utgjør en reell rettssikkerhetsrisiko i straffesaker, men det svekker uansett domstolenes legitimitet som uavhengig og uhildet dømmende instans at andelen både lekdommere og fagdommere er så lav som den er i dag. Representativitet sett i forhold til befolkningssammensetningen gir viktige maktinstitusjoner legitimitet.

Språklig tilrettelegging
Det er særlig i forhold til rettsvesenet, helsevesenet og offentlige tjenester generelt, at SMED erfarte at manglende språklig tilrettelegging ble et hinder for likebehandling. Under Handlingsplanen er et nasjonalt tolkeregister etablert. Ombudet mener at dette tiltaket er svært positivt med tanke på å sikre personer som ikke behersker norsk godt nok, tilfredsstillende oversettelse. Et tilgjengelig tolkeregister er imidlertid ikke tilstrekkelig for å gi et godt tilbud når det gjelder språklig tilrettelegging, derfor er det fortsatt nødvendig å fokusere på andre parallelle tiltak, som for eksempel å legge til rette for konsultasjoner med helsepersonell utenfor ordinære kølappsystemer.

Dersom dere ønsker utfyllende merknader til noen av ovenstående punkter, eller noe er uklart, er dere velkommen til å ta kontakt.

Med vennlig hilsen