Forslag til forskrift om universell utforming av IKT-løsninger

Ombudet håndhever diskrimineringsforbudene i lovverket, gir veiledning og er en pådriver for likestilling, mangfold og et samfunn for alle. Ombudet imøteser standardiserte løsninger for forutsigbarhet og for å øke flere sine muligheter for deltagelse i samfunnsliv, men har noen kommentarer.

Ombudets konklusjoner og anbefalinger:

• Kravene for oppfyllelse av universell utforming i forslaget er ikke tilstrekkelig for at IKT- løsningene skal kunne benyttes av de fleste i den gruppen som er mest avhengig av dem
• Universell utforming av IKT – løsninger vil være til fordel for alle i samfunnet og utgjøre en større gevinst enn kostnader 
• Forskriften må videreutvikles i årene fremover for å kunne nå målsetningen om et universelt utformet Norge i 2025
• Skole og utdanningsinstitusjoner bør omfattes av forskriftens virkeområde
• Det er viktig å ha som et klart utgangspunkt at individuell tilrettelegging ikke er noen erstatning for universell utforming. Universell utforming må være hovedregelen.
• Ombudet mener at hensynet til ikke-diskriminering må veie tungt og ber departementet om å lytte til de forslag til forbedringer av forskriften som kommer fra ekspertmiljøer og interesseorganisasjoner for grupper som i dag er berørt og utestengt grunnet manglende bruk av tilgjengelig IKT-utstyr og programmer
• Det bør ikke innføres en ytterligere uforholdsmessighetsbegrensning i selve forskriften og dispensasjonsadgangen bør bare benyttes unntaksvis og i svært begrenset omfang
• Rollefordelingen mellom Difi og ombudet må klargjøres og fremgå på en klar måte av forskriften og av følgedokumenter til forskriften

Generelle kommentarer

Norge har en offisiell målsetting om å være et universelt utformet samfunn innen 2025. I forslaget skriver departementet at om nettløsninger og selvbetjente automater følger standarden på de områder som foreslås, skal dette forstås som universell utforming og er kravene oppfylt er det heller ikke diskriminering etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (dtl). Dtl er et viktig styringsverktøy for å oppnå full deltagelse og likestilling i Norge. Bestemmelsene om universell utforming skal forebygge diskriminering i form av dårlig tilgjengelighet på områder som er avgjørende og viktig for deltakelse i samfunnsliv. Forskriften må derfor kunne vareta intensjonen med dtl og inkludere flest mulig funksjonshemmedes behov og flest mulig samfunnsarenaer når man bestemmer hvilke krav som skal stilles for å oppfylle målet om full deltagelse og likestilling. Svake krav vil kunne føre til at mange funksjonshemmede utestenges fra utdanning, arbeidsliv og samfunnet for øvrig Under høringsmøtet i regi av FAD 15. januar 2013 sa Difis representant at noen av de foreslåtte kravene ikke var tilstrekkelige og heller ikke brukbare for mange grupper, og at det derfor var mer riktig å definere disse som «ikke-ulovlig» heller enn universelt utformede. Å legitimere svake krav som ikke ivaretar intensjonen med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er å undergrave loven og målet om et samfunn for alle. 

Norge undertegnet konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne i 2007, og regjeringen har varslet ratifisering av konvensjonen i løpet av våren 2013.

I FN- konvensjonen er universell utforming omfattet som et bærende prinsipp i forskning og utvikling av standarder og retningslinjer for av produkter, herunder IKT og annen ny teknologi.

Den norske stat vil som følge av ratifiseringen forplikte seg til å følge denne konvensjonen og med sin økonomiske og privilegerte situasjon vil det være en ekstra forventning til at den norske stat skal ligge helt i forkant når det gjelder krav til tilgjengelighet og retningslinjer for universell utforming.

Formålet med forskriften

Formålet med forskriften må være å sikre universell utforming, og begrepet universell utforming bør derfor også fremgå eksplisitt av forskriftens formålsparagraf. 

Virkeområdet for forskriften

Forskriften om universell utforming av IKT er foreslått og ikke gjelde for IKT i skoler og utdanningsinstitusjoner – dette til tross for at elever og studenter  betraktes som allmennheten.

Formålet med bestemmelser om universell utforming er å sikre en likeverdig og ikke-stigmatiserende tilgjengelighet for flest mulig uavhengig av funksjonsevne. Bestemmelsene om universell utforming er av proaktiv og generell karakter, og skal forebygge diskriminering i form av dårlig tilgjengelighet på områder hvor slik tilgjengelighet er avgjørende for deltakelse i samfunnsliv.

Universell utforming av IKT- løsninger i utdanningssektoren og i arbeidsliv er en forutsetning for at mange skal kunne ta utdanning og være i arbeidslivet. I utdanningssektoren skal også foreldre og foresatte ha en aktiv funksjon som mange vil  ekskluderes fra om ikke løsningene er universelt utformet.

Tre forklaringer blir ofte gitt for at utdanningsinstitusjoner og arbeidsplasser er utelatt fra krav om universell utforming av IKT og også utelatt fra den foreliggende forskriften:

• at mennesker med nedsatt funksjonsevne etter § 12 i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har krav på individuell tilrettelegging - og krav på hjelpemidler
• at utdanningssektoren er regulert av lovgivning som allerede krever universell utforming 
• økonomi

Etter ombudets syn er det viktig å ha som et klart utgangspunkt at individuell tilrettelegging ikke er noen erstatning for universell utforming. Universell utforming må være hovedregelen. I tilfeller der universell utforming ikke er tilstrekkelig eller ikke lovpålagt, kan det kreves individuell tilrettelegging på de områder som er omfattet av § 12 i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. På IKT – feltet er det svært viktig at utstyr og programvare er universelt utformet i utgangspunktet, for at individuelle tilpasninger og personlige hjelpemidler skal kunne benyttes.

Hjelpemidler er heller ingen erstatning for universell utforming der hjelpemiddelet er en kompensasjon for nedsatt funksjonsevne - som en rullestol eller leselist. En rullestolbruker er fremdeles avhengig av at f eks en arbeidsplass med trapper også har en rampe eller en heis for å kunne arbeide der. En rullestol vil aldri erstatte de fysiske omgivelsene. Det samme gjelder for eksempel for de som er avhengig av talesyntese eller leselist. Universell utforming er en forutsetning for samfunnsdeltagelse og for at hjelpemiddelet skal være hensiktsmessig. 

Om ikke universelt utformede IKT-løsninger og programmer ligger som et utgangspunkt ved den enkelte utdanningsinstitusjon eller arbeidsplass, vil dette føre til at mange funksjonshemmede ikke kan benytte utdanningstilbudet eller arbeidsplassen. Alternativt kan et forsøk på en stigmatiserende særtilpasning for den enkelte utgjøre en unødvendig og fordyrende kostnad som man hadde sluppet om universell utforming hadde vært et krav ved alle utdanningsinstitusjoner og arbeidsplasser i utgangspunktet.

Når det gjelder annet lovverk i utdanningssektoren gjelder dette universitets og høyskoleloven og opplæringsloven. I universitets- og høyskoleloven i § 4.3 står det AT det skal være universell utforming, men ikke hvordan. I opplæringsloven er ikke universell utforming nevnt i det hele tatt.

Med hensyn til de økonomiske forhold ved kravene i forskriften mener ombudet disse må forstås og formidles utfra den samfunnsgevinst de utgjør heller enn kostnader.  Universell utforming er nesten utelukkende en engangskostnad som ved enhver oppdatering av IKT-systemer, mens individuell sær-tilrettelegging er kostbart og er i stor grad en gjentagende kostnad.  I høringsnotatet er det understreket at forslaget gjenspeiler en beskyttelse mot store utgifter for pliktsubjektene. Ombudet mener at det må fremgå at krav til IKT-løsninger er helt avgjørende for en stor gruppe mennesker som dyslektikere, hørselshemmede, synshemmede, fargeblinde og mennesker med konsentrasjons- og /eller læringsvansker, men også folk med fysiske og motoriske utfordringer – samtidig som kravene vil bedre brukervennligheten og være en fordel for alle IKT – brukere.

Utforming av forskriften

Ombudet er av den oppfatning at de tekniske kravene som stilles i forskriften til nettløsninger er satt lavt. 

Ombudet mener at hensynet til ikke-diskriminering og samfunnsdeltagelse for en stor gruppe mennesker må veie tungt og ber departementet om å lytte til de forslag til forbedringer av forskriften som kommer fra ekspertmiljøer og interesseorganisasjoner for grupper som i dag er berørt og utestengt grunnet manglende bruk av tilgjengelig IKT-utstyr og programmer.

Ombudet ber departementet om å vurdere skjerpende justeringer av de krav som i dag er foreslått.

Ombudet vil også understreke behovet for at forskriften stadig revurderes og utbedres – i nært samarbeid med berørte grupper.

Uforholdsmessighetsbegrensning i forskriften og dispensasjonsadgang

De krav som innføres i forskriften vil bygge på at det allerede er foretatt en uforholdsmessighetsvurdering. Denne uforholdsmessighetsvurderingen vil ligge til grunn for både hva som omfattes av forskriften og nivået på kravene i forskriften.

Forskriften stiller ikke strenge krav til universell utforming slik den er foreslått i dag. Samtidig er informasjons- og kommunikasjonsteknologi en teknologi som er preget av stor utskiftning slik at forbedringer og gode løsninger er mulig å oppnå innen relativt kort tid. Ombudet mener ut i fra dette at det ikke bør innføres en ytterligere uforholdsmessighetsbegrensning i selve forskriften. Ombudet mener videre at den foreslåtte dispensasjonsadgangen bare bør benyttes unntaksvis og i svært begrenset omfang. Universell utforming av IKT- løsninger vil utgjøre en stor samfunnsgevinst.

Forholdet mellom ombudet og Difis ansvar og roller

Ombudet er opptatt av å få avklart forholdet mellom ombudet og Difis ansvar og roller når forskriften trer i kraft.

Av høringsnotatet fremgår det at ombudets kompetanse/myndighet etter dtl § 9 vil være begrenset i saker om universell utforming av IKT, fordi det er forskriften om universell utforming av IKT, fastsatt i medhold av dtl § 11, som stiller konkrete krav til universell utforming på dette området.

Av høringsnotatet punkt 2.2, 4. siste avsnitt fremgår følgende:

 «Det er grunn til å utdype forholdet mellom dtl. §§ 9 og 11. Dtl. § 9 stiller et generelt krav om universell utforming, herunder også for IKT-løsninger. Likestillings- og diskrimineringsombudet vil på bakgrunn av en klage eller på eget initiativ, kunne uttale seg om et forhold er i strid med forbudet mot diskriminering. I saker der krav til universell utforming reguleres av annet regelverk og håndheves av andre myndigheter, vil ombudets kompetanse/myndighet være begrenset (ombudets utheving). Dette vil bl.a. gjelde saker om universell utforming av IKT, fordi det er forskriften om universell utforming av IKT, fastsatt i medhold av lovens § 11, som stiller konkrete krav til universell utforming på dette området.»

Av høringsnotatet punkt 2.2, 5. avsnitt fremgår videre følgende:

 «Hvilke konkrete krav som kan stilles til universell utforming av IKT-løsninger er derfor uttømmende regulert i diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 11 med forskrifter. Tilsynsmyndigheten på dette området er i lovens § 16 andre ledd lagt til et eget organ, Difi. I forarbeidene (Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) s. 171 (pdf).) er dette blant annet begrunnet med at det stilles særskilte krav til kompetanse for å kunne føre tilsyn på dette området. I slike saker vil ombudet derfor være henvist til å uttale seg om saken og oversende den til rette myndighet (ombudets utheving) (Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) s. 147-148 (pdf).).»

Det ovenfor refererte må igjen sammenholdes med omtalen av Difis rolle under høringsnotatets punkt 5.3. Det fremgår her blant annet at «tilsynet må ikke, i motsetning til et ombud, behandle alle saker som meldes inn».

Slik høringsnotatet omtaler de to instansenes roller kan det fremstå som ombudet ikke lenger skal behandle klager om universell utforming av IKT og at ombudet i stedet er henvist til å uttale seg om saken for så å oversende saken til Difi. Samtidig skal Difi på sin side ikke være forpliktet til å behandle klagen.

På FADs høringsmøte om forslaget til forskrift kom det imidlertid det ombudet oppfatter som nye signaler med hensyn til dette. I etterkant av høringsmøtet har ombudet videre mottatt et brev fra BLD der departementet søker å klargjøre den fremtidige rettstilstanden. De føringer som følger av dette brevet samsvarer med det som ble signalisert på høringsmøtet.

Av BLDs brev til ombudet av 10. januar 2013 fremgår følgende:

 «Departementet finner […] grunn til å utdype sitt svar til ombudet, og gi et mer utfyllende svar på forholdet mellom diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 9 og § 11, og hvordan disse bestemmelsene skal praktiseres når forskrifter til dtl. § 11 kommer på plass.

Generell kompetanse

Rammene for Likestillings- og diskrimineringsombudets og nemndas kompetanse fremgår av diskrimineringsombudsloven og de relevante bestemmelser i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Etter dtl § 16 skal ombudet og nemnda håndheve diskriminerings- og tilgjengelighetslovens bestemmelser, med unntak av § 10 og § 11. Ombudet skal bl.a. behandle klager over brudd på dtl. § 9. Difi vil få delegert myndighet til å føre tilsyn med dtl. § 11 og forskrift til denne bestemmelsen.

For ombudet, Difi og tilsynsorganer med hjemmel i forskrift er det fastsatt ulike regler for hvordan håndhevingen skal utøves. Ombudet har plikt til å motta individuelle klager over brudd på diskrimineringslovgivningen etter diskrimineringsombudslovens § 3. Det er foreløpig ikke vedtatt forskrifter som sier hvordan Difi skal drive tilsyn med dtl. § 11 og forskrifter til denne bestemmelsen, men det vil sannsynligvis ikke legges opp til en plikt til å behandle individuelle klager. I forskrift om flyplass er det foreslått at Luftsfartstilsynet godkjenner den fysiske utformingen a flyplasser basert på en årlig redegjørelse.

Forhodet mellom den generelle plikten til universell utforming i § 9 og § 11 (andre sektorspesifikke forskrifter).

Både dtl. § 9 og dtl. § 11 / sektorspesifikke forskrifter pålegger virksomheter rettet mot allmennheten en plikt til universell utforming. Plikten etter de ulike bestemmelsene vil være overlappende. På denne bakgrunn oppstår det et spørsmål om hvilke krav som stilles til universell utforming, og hvem som vil være rette instans til å behandle saker som gjelder manglende universell utforming for saksforhold som faller inn under både § 9 og § 11 / forskrifter for bestemte sektorer.

Dtl. § 9 femte ledd understreker at det ikke regnes som diskriminering etter denne bestemmelsen dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemmelser i lov eller forskrift om innholdet i plikten til universell utforming. Det må legges til grunn at de sektorvise forskriftene vil speile uforholdsmessighetsvurderingen i § 9 og tolke og presisere innholdet i plikten for den aktuelle sektoren.

Håndheving i saker som kan vurderes både etter § 9 og § 11 / andre forskrifter om uu.

Loven § 16 sier uttrykkelig at nemnda og ombudet ikke har håndhevingskompetanse for § 10 og § 11. Ombudet vil heller ikke ha kompetanse til å håndheve andre forskrifter om universell utforming der forskriften angir annet organ som tilsynsorgan. Ombudet vil imidlertid ha i behold kompetanse etter § 9, og dette vil til dels gi en overlappende håndhevingskompetanse.

Forholdet mellom ulike håndhevingsorganer er nærmere omtalt i forarbeidene til loven, Ot.prp. 44 (2007 – 2008). I pkt. 10.5.6.5 (s. 174) står det at ombudet kan få til behandling klager over brudd på plikten til universell utforming av IKT som faller inn under både § 9 og forskriftene til § 11, selv etter at forskriftene har trådt i kraft. Forarbeidene understreker at ombudet fortsatt skal ta disse sakene til behandling på bakgrunn av § 9, selv om det dreier seg om forhold som også kan behandles av organet som skal håndheve § 11 og forskriftene til denne bestemmelsen.

I vurderingen av om diskriminering har skjedd i strid med § 9 er det avgjørende om virksomheten har oppfylt nærmere bestemmelser i lov eller forskrift om innholdet i plikten til universell utforming, jf. § 9 femte ledd. I Ot. prp. nr. 44 (2007 – 2008) s. 148 understrekes det at ombudet og nemnda skal være tilbakeholdne med å tolke regelverk som er gitt av annen sektormyndighet. I saker der det kan foreligge tvil om sektorbestemte regler er fulgt bør derfor ombudet og nemnda innhente rådgivende uttalelse fra sektormyndighetene i sin saksbehandling. Forarbeidene presiserer samtidig at ombudet og nemnda bør avvente behandling av en sak dersom samme sak er til vurdering både hos ombudet og hos sektormyndighetene, jf. Ot. prp. nr. 44 s. 155. Dersom sektormyndighetene har fattet vedtak i en sak må dette legges til grunn ved ombudets behandling av saken.»

Ombudet ber om at FAD tar med seg BLDs føringer i det videre arbeid med forskriften. Ombudet mener at det er viktig at de endelige føringene for forholdet mellom ombudet og Difis ansvar fremgår på en klar måte både for de som vil få rettigheter og plikter etter forskriften og Difi og ombudet som instanser med ansvar og roller på området.

Dersom BLDs føringer skal legges til grunn, fremstår det fortsatt som uklart hva ombudet skal kunne vurdere i klagesaker om universell utforming av IKT etter dtl § 9 når forskriften har trådt i kraft. Så lenge det skal legges til grunn at det allerede er foretatt en uforholdsmessighetsvurdering, ikke bare som grunnlag for de krav som stilles etter forskriften, men også som grunnlag for hvilke områder det stilles og ikke stilles krav på, blir det et spørsmål om det i det hele tatt er rom for at ombudet foretar en selvstendig uforholdsmessighetsvurdering.

Dersom ombudet ikke skal foreta en selvstendig uforholdsmessighetsvurdering etter dtl § 9 tredje ledd, stiller vi spørsmål ved om ombudet (og eventuelt nemnda ved en klage på ombudets uttalelse) får noen selvstendig rolle når det gjelder å vurdere det diskrimineringsrettslige perspektivet i disse sakene.

Det kan stilles spørsmål ved om det som da gjenstår for ombudet i disse sakene kun er å vurdere om det innklagede forhold er i overenstemmelse med forskriften, dersom forholdet er regulert av den, eventuelt om det innklagede forholdet er i overenstemmelse med krav i annen særlovgivning. Der ombudet er i tvil om forholdet er i overenstemmelse med krav i forskriften/annen særlovgivningen skal ombudet oversende saken til Difi/annen sektormyndighet som skal avgi rådgivende uttalelse. Når så ombudet mottar den rådgivende uttalelsen skal ombudet ferdigstille klagesaken og avgi uttalelse.

Ombudet stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten ved en slik løsning, samtidig som vi vil understreke nødvendigheten av å opprettholde den individuelle klageretten på IKT- området som på alle andre områder. 

Avslutningsvis vil ombudet peke på at det uansett må tas høyde for at Difi må vurdere mange av de spørsmålene som disse klagene vil reise.

Vennlig hilsen,

Sunniva Ørstavik, Likestillings- og diskrimineringsombud.

Eli Knøsen, seniorrådgiver.