Ombudet er også svært glad for utvalgets vektlegging av nødvendigheten av at det flerkulturelle perspektivet gjennomsyrer alle aspekter ved og nivåer i opplæringssystemet.

LDO har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne og håndhever diskrimineringslovgivningen på disse områdene. LDO støtter i all vesentlighet utvalgets forslag, men LDO har merknader til visse kapitler, forslag til ytterligere innsats og et forslag til endring i gjeldende regelverk. LDO vil også uttrykke bekymring for at mange minoritetsspråklige elever ikke får innfridd sine rettigheter og dermed ikke mottar et likeverdig opplæringstilbud. Vi ser at dette kan reise spørsmål om diskriminering av minoritetsspråklige elever.

Kapittel 6 Opplæringssektoren – Styring, økonomi og organisering

LDO støtter utvalgets vurderinger og forslag til tiltak når det gjelder styring, organisering, informasjon, veiledning og økonomi. LDO er bekymret for omfanget av avvik i skoleeiers ivaretakelse av rettighetene i opplæringsloven. LDO er særlig opptatt av at tiltakene, som skal sikre at etablerte rettigheter innfris, gjennomføres. LDO ser nytten i bruk av sanksjoner for å sikre at loven har reell virkning, og LDO vil understreke at skoleeier har en plikt til å sikre at minoritetsspråklige elever mottar et likeverdig opplæringstilbud som majoritetsspråklige. På den andre siden kan sanksjonsmuligheter ytterligere forverre situasjonen til kommuner som allerede strever med å finne tilstrekklige ressurser til å gjennomføre de ulike tiltakene som kommunene er pålagt etter opplæringsloven. LDO vil derfor understreke at muligheten for gjennomføring av tiltakene må sees i sammenheng med at kommuner og fylkeskommuner sikres de nødvendige økonomiske ressursene for å ivareta minoritetsspråklige elevers rettigheter.

I sin rapport 2010:4 Statlig styring av kommunene, Om utviklingen i bruken av juridiske virkemidler på tre Sektorer, peker Difi på at kommunene, blant annet med hensyn til utdanningssektoren, fra sentrale myndigheter pålegges å ivareta stadig flere ”individuelle rettigheter, flere kommunale plikter, flere og mer krevende brukere av kommunale tjenester og større kunnskap om tilstanden på de ulike områdene”.

Hvorvidt det er realistisk å forvente at kommunene skal kunne ivareta de ulike og stadig voksende kravene fra sentrale myndigheter må sees i lys av kommunenes ressurser. Ombudet vil derfor understreke viktigheten av at uvalgets forslag til gjennomgang av og endringer i kostnadsnøklene i arbeidet med å sikre at elever skal kunne få oppfylt sine rettigheter etter opplæringslovens §§ 2!8 og 3!12.

Kapittel 7 Barnehage og andre tilbud i førskolealder

LDO støtter utvalgets forslag til tiltak med hensyn til kompetansekrav til barnehagers personale. LDO ønsker også at det vurderes om muligheten for dispensasjon fra kravet om utdanning bør strammes inn. I dagens multikulturelle barnehager bør det snarere stilles enda større krav til barnehagepersonalets faglige kompetanse.

LDO har stor forståelse for mindretallets forslag om en hjemling i Barnehageloven om individuell rett til norskopplæring for minoritetsspråklige barn. Dette er også i tråd med vektleggingen i en rekke sentrale offentlige dokumenter de senere årene. Det vises til barnehagens potensial for å redusere sosial ulikhet gjennom tidlig innsats og ekstra stimulering både i førskolealder og i skolealder, og i St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen som ble lagt fram i mai 2009 kommer det frem at myndighetene ønsker å styrke barnehagen som læringsarena.

I tråd med disse ambisjonene uttaler kunnskapsminister Kristin Halvorsens til Aftenposten i september 2010 at arbeidet mot frafall må begynne allerede i barnehagen.

Fordelingsutvalget, NOU 2009:10, la fram grundig dokumentasjon som viser at førskoletiltak er viktige og kostnadseffektive. LDO ser likevel at dette vil medføre en såpass stor ekstrakostnad for barnehagene at implementeringen av en slik individuell rettighet ut fra dagens rammevilkår ansees som lite realistisk, jf våre kommentarer til kapittel seks. LDO ønsker allikevel å påpeke at myndighetene bør følge opp egne ambisjoner om barnehagen som en viktig læringsarena for alle barn.

Systematisk språkstimulering i barnehagen er med på å legge grunnlaget for positivt læringsutbytte ved overgang til grunnskolen, og skal barnehagen ivareta denne oppgaven på en forsvarlig måte fordrer det også at det rekrutteres kvalifisert personale. LDO støtter derfor utvalgets forslag om å ta inn en formulering i barnehagens § 2 om at barnehagen aktivt skal fremme alle barns norskspråklige kompetanse og støtte barn med annet morsmål enn norsk i bruke av sitt morsmål. Igjen vil LDO påpeke viktigheten av at det følger de nødvendige prioriteringene og ressursene for gjennomføringen av et slikt forslag.

Videre skriver utvalget at barnehagene uttrykker misnøye med at tilskuddsordninger som finansierer tospråklige assistenter og pedagoger gis kun til barn der begge foreldre er utenlandskfødte. Utvalget kommer imidlertid ikke med noen forslag til endringer på dette. LDO mener at en slik ordning kan føre til en uheldig forskjellsbehandling av barn som får lite språkstimulering i norsk hjemme fordi foreldre for eksempel snakker et tredje språk sammen. I slike tilfeller mener LDO at det må gjøres konkrete vurderinger av barnas språkopplæringsbehov også der en av foreldrene har norsk som morsmål.

Kapittel 8 Minoritetsspråklige elever i grunnskolen & Kapittel 9 Minoritetsspråklige elever i videregående opplæring

Utvalget peker på en rekke utfordringer knyttet til realisering av rettighetene i opplæringsloven for minoritetsspråklige elever. I tillegg til manglende regeletterfølgelse, vises det til en betydelig variasjon på kvaliteten på tilbudet til særskilt språkopplæring rundt om i landet. Videre viser undersøkelser at det i mange kommuner er en mangelfull bruk av kartleggingsverktøy.

Språkopplæring er et viktig virkemiddel for å sikre godt læringsutbytte for minoritetsspråklige elever. For å innfri retten til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever, forutsetter det at den enkelte elevens behov for språklig tilrettelegging kartlegges på en forsvarlig måte. LDO mener det er svært bekymringsfullt at disse rettighetene ikke er tilstrekkelig ivaretatt i flere kommuner.

LDOs kommentarer må sees i lys av at utvalget slår fast at mange minoritetsspråklige barn og unge ikke får innfridd sine rettigheter etter opplæringsloven.

Endring av regelverk

For å sikre at den enkelte elev får opplæring etter opplæringsloven §§ 2!8 og 3! 12, foreslår utvalget endring i ordlyden: ”Desse elevane har også ved behov rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar.”

Endringen foreslås på bakgrunn av hensynet om å sikre at lovteksten gir klart uttrykk for at retten til særskilt språkopplæring skal knyttes til elevens behov. LDO er enige med både mindretallet og flertallet om at det kreves en endring av gjeldende regelverk for å sikre minoritetsspråkliges rettigheter i opplæringsloven.

Fremfor å gjennomføre mindre endringer i gjeldende paragrafer, ønsker ombudet at myndighetene vurderer om det kan være hensiktsmessig og å innføre et eget kapittel i opplæringsloven om særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever. Det er særlig to forhold som taler i favør av en mer omfattende regelendring.

Utvalget skriver at en av årsakene til manglende etterlevelse av regelverket og den betydelige variasjonen av kvaliteten på den særskilte språkopplæringen,
henger sammen med uklarheter i regelverket og svak regelverksforståelse. Dette bekreftes av embetene som beskriver regelverket som lite tilgjengelig og vanskelig å forstå (Utdanningsdirektoratet: Rapport fra felles nasjonalt tilsyn 2009).

I utredningen om et helhetlig diskrimineringsvern NOU 2009:14, skriver
Graver!utvalget at det bør forestas en helhetlig vurdering av reglene som gjelder for å oppnå likestilling og like muligheter innen utdanningssystemet. Dette for å sikre at lovverket er tilstrekkelig for å realisere bestemmelser om tilrettelegging og likestilling blant annet på diskrimineringsgrunnlaget etnisitet. LDO ber om at det vurderes om et mer detaljert og oversiktlig regelverk vil kunne bidra til å sikre bedre etterlevelse av regelverket, og dermed styrke minoritetsspråklige elevers rettigheter etter opplæringsloven.

Regeletterlevelse og kartleggingsrutiner

For å sikre god kvalitet på selve kartleggingen av enkeltelevers behov for
språklig tilrettelegging har LDO tidligere etterlyst en faglig kvalitetssikring av de som skal gjennomføre og vurdere resultatene av kartleggingen (ombudets
høringssvar 10/721 til Flatøutvalget NOU 2009:22). LDO skriver følgende:
”Sakkyndige vurderinger av barn fra språklige og kulturelle minoriteter
fordrer særskilt kompetanse. Nylig publisert forskning (Pihl 2010) viser store
mangler i utredningspraksis overfor språklige minoriteter, medregnet at
fagpersoner ikke har relevant flerspråklig og flerkulturell kompetanse.”
Når det gjelder merknader i kapittel seks om kommuners og fylkeskommuners
rammevilkår, samt skoleeiers plikt til å oppfylle lovpålagte plikter og sentrale
myndigheters plikt til å iverksette nødvendige tiltak, så vil LDO vise til offentlige myndigheters aktivitetsplikt § 3a i Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv (diskrimineringsloven).

I § 3a i Lov mot forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.
står det om myndighetenes aktivitetsplikt: ”Offentlige myndigheter skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål.”

Lovens formål er å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter og å
hindre diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning,
hudfarge, språk, religion og livssyn.

I forarbeidene til diskriminerings! og tilgjengelighetsloven (heretter omtalt som
DTL) presiseres følgende om offentlige myndigheters aktivitetsplikt:
”For offentlige myndigheter vil aktivitetsplikten ikke bare innbære en plikt til å
gjennomføre konkrete tiltak i forhold til likestilling uavhengig av etnisitet,
religion, mv. og funksjonsevne. Det innebærer også å se til at hensynet til
likestilling integreres i all offentlig virksomhet, og at regelverket og
forvaltningsvedtak er i samsvar med formålet i diskrimineringsloven og
diskriminerings) og tilgjengelighetsloven. ”

Ombudet mener at svikten fra sentrale myndigheter og skoleeiere med hensyn
til realiseringen av minoritetsspråklige elevers rettigheter i opplæringsloven,
reiser spørsmål om det kan foreligge brudd på aktivitetsplikten i
diskrimineringsloven.

Styrking av tilbud utenom ordinær timeplan; skolens evne til å
kompensere for sosial bakgrunn

Utvalget peker på at både språk og sosial bakgrunn har betydning for ulikheter i
læringsutbytte mellom majoritets! og minoritetselever. Skolen har et ansvar for
å sette i verk tiltak som kan kompensere for disse ulikehetene. Leksehjelp er et
viktig tiltak for å styrke minoritetsspråklige elevers læringsutbytte. LDO har i
sin høringsuttalelse 09/2274 om ”Forslag til endringer i opplæringsloven og
privatskoleloven”, anbefalt at lovfesting av leksehjelp også burde omfatte elever
på høyere klassetrinn enn 1.!4. Nærmere presisert at retten til leksehjelp bør
være aldersuavhengig. Videre påpekes følgende:
”LDO håper derfor at forslaget er en start, slik at skolens plikt over tid bygges
ut til også å omfatte elever i ungdoms) og videregående skole, og at leksehjelp
kan tilbys mandag til fredag etter skoletid.” (LDOs høringssvar 09/2274).

For å sikre forsvarlig kvalitet på tilbudet som gis, anbefaler ombudet at det
stilles kvalifikasjonskrav til leksehjelpere:
”Uavhengig av omfanget av leksehjelpen er kvaliteten på tilbudet av essensiell
betydning. Leksehjelperne må ha pedagogisk/spesialpedagogisk kompetanse.
Skal de kunne gi reell og relevant hjelp, må de både ha kompetanse i fagene de
skal gi hjelp i, samt kompetanse i det å yte leksehjelp til barn med språklige
utfordringer og til barn med nedsatt funksjonsevne. Med andre ord må
leksehjelpere kunne imøtekomme barns særskilte tilretteleggingsbehov.

Kompetansebehovet må vurderes på bakgrunn av elevsammensetningen før
rekruttering av leksehjelpere.” (LDOs høringssvar 09/2274).

I OECDs rapport fra 2010 (OECD 2010c) vises til det at skolefritidsordningen
kan være en arena der elever som har behov for tilbud om leksehjelp kan motta
dette. Utvalget går også inn for dette i sin utredning og ønsker videre at
skolefritidsordningen skal være gratis. LDO vil understreke viktigheten av
utvalgets forslag som vil sikre at den enkelte families økonomi ikke blir en
barriere for minoritetsspråklige barns muligheter til lik rett til opplæring.

Gratis skolefritidsordning med leksehjelp vil også kunne være en av skolens tiltak for å kompensere for ulikheter i læringsutbytte knyttet til elevenes sosiale bakgrunn.

LDO mener videre at gratis skolefritidsordning med leksehjelp av kvalifisert
undervisningspersonell kan bidra positivt til at flere minoritetsspråklige elever
gjennomfører videregående opplæring. I dag er frafallsprosenten høyere hos
minoritetsspråklige enn hos majoritetsspråklige. I en rekke sentrale offentlige
dokumenter understrekes betydningen av tidlig innsats for å sikre
minoritetsspråkliges læringsutbytte, og et godt læringsutbytte vil i sin tur bidra
til å senke frafallsprosenten i denne gruppen elever. Videre vil en styrking av
tiltak mot frafall hos minoritetsspråklige elever vil også være i tråd med
anbefalinger fra FNs rasediskrimineringskomité og deres svar på Norges 17 og
18 periodiske rapport. Der står det følgende: “The Committee urges the State
party to take measures to strengthen participation of children with immigrant
backgrounds in upper secondary education.”

LDO ser at gratis skolefritidsordning og leksehjelp fra kvalifisert personale vil
kreve økte ressurser både fra bevilgende myndighet og fra skoleeiere. LDO
mener likevel at tiltaket er nødvendige for å motvirke forskjeller mellom
minoritetsspråklige og majoritetsspråklige elevers reelle muligheter til videre
utdanning og yrkesvalg. Tiltak som sikrer muligheter vil videre utdanning og
arbeid vil ha positive samfunnsøkonomiske gevinster.

Kapittel 11 Opplæring spesielt organisert for voksne etter opplæringsloven

LDO er enig i utvalgets vurdering av at voksnes rett til grunnskole og
videregående opplæring er et viktig satsingsområde for å bidra til utjevning av
sosiale og økonomiske forskjeller mellom innvandrerbefolkningen og
majoritetsbefolkningen.

LDO støtter utvalgets forslag om at informasjons! og veiledningsarbeidet
knyttet til voksenopplæring bør styrkes, slik at innvandrerbefolkningen som
målgruppe gjøres kjent med sine rettigheter og muligheter til voksenopplæring.
Videre mener LDO at veiledning og informasjon som gis den enkelte deltaker
må avdekke kunnskap som gjør det mulig å tilby voksenopplæring som er
tilpasset den enkeltes behov og målsetning med opplæringen.

Selv om kommuner og fylkeskommuner har en plikt til å informere om
voksenopplæringen, ønsker LDO å understreke at det er et overordnet statlig
ansvar å sikre at kommunene og fylkeskommunene har gode veiledninger og
retningslinjer for rettigheter knyttet til voksenopplæring og gjennomføringen av det.

LDO støtter utvalgets forslag om at bestemmelsen om retten til å melde seg som
praksiskandidat til fag! eller svenneprøve, jf. tidligere opplæringsloven § 3!5, nå
forskrift til opplæringsloven § 3!55, endres tilbake til tidligere praksis.

Utvalget har presisert at de har registrert at særskilt språkopplæring i mindre
grad synes å bli inkludert i et tilpasset opplæringstilbud til minoritetsspråklige
voksne. LDO støtter utvalgets forslag om en rettighetsfesting av særskilt
norskopplæring og tospråklig undervisning for voksne i grunnskolen og
videregående opplæring.

Kapittel 12 Introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Utvalget anbefaler at opplæring i norsk og samfunnskunnskap i
introduksjonsordningen har et helhetlig familieperspektiv som en del av de
individuelle planene.

LDO vil understreke viktigheten av at myndighetene gjennomfører systematiske konsekvensanalyser på grunnlaget kjønn ved innføring av kjønnsnøytrale ordninger. Kvinner og menns livsfaser er ulike og mange av deltakerne i introduksjonsprogrammet kommer fra land der oppgavefordelingen mellom kvinner og menn i husholdet er svært kjønnsdelt. Kvinner vil ofte ha et stort omsorgsansvar for barn og i noen tilfeller også for eldre familiemedlemmer.

I tillegg vil kvinner jevnt over ha lavere utdanningsnivå enn menn, og antall
analfabeter vil være høyere for kvinner for blant menn.

Myndighetene må sikre at vilkårene for og organiseringen av deltakelse i
introduksjonsprogrammet sikrer at kvinner får likeverdig utbytte av ordningen
som menn.

Kapittel 16 Minoritetsspråklige og spesialundervisning

LDO mener at Østbergutvalget foretar en grundig gjennomgang av status på
området spesialundervisning og minoritetsspråklige elever. Men, ut fra et
likestillingsperspektiv, ser LDO med bekymring på flere av de forhold utvalget
trekker frem. Dette gjelder utvalgets understreking av manglende flerkulturell
kompetanse i det ordinære opplæringssystemet, og også innenfor det
spesialpedagogiske apparat. LDO ser det som helt nødvendig at funnene i denne
utredningen relateres til det videre arbeidet med Midtlyngutvalgets rapport
”Rett til læring”.

I NOU 2009:18 Rett til læring la utvalget frem forslag til store omorganiseringer knyttet til spesialpedagogiske kompetansesentre, slik som nedbygging av sentrene for sammensatte lærevansker. Et av disse sentrene er Torshov kompetansesenter, som har en landsdekkende funksjon og særskilt kompetanse knyttet til minoritetsspråklige elever med særskilte opplæringsbehov. I høringssvaret påpekte LDO at vi så det som problematisk at dette forholdet ikke er omtalt i Midtlyngutvalgets utredning. Vi ønsker derfor på nytt å fremheve at LDO frykter at en manglende konsekvensanalyse av omorganisering og nedleggelse av enkelte spesialpedagogiske kompetanseenheter, vil kunne ramme minoritetsspråklige elever med sammensatte lærevansker negativt.

Kapittel 18 Læremidler

Generelt vil LDO understreke at utvikling og produksjon av relevante og
tilgjengelige læremidler er en forutsetning for tilpasset språkopplæring, og det
krever tildeling av nødvendige økonomiske ressurser, jfr. merknadene til
kapittel 6.

Utvalget peker på behovet for å videreutvikle og styrke bruken av digitale
læremidler tilpasset minoritetsspråklige elever. LDO vil påpeke at kravene om
universell utforming i diskriminerings! og tilgjengelighetsloven (DTL) § 9 må
ivaretas (nå § 9 og i løpet av 2011 også § 11). Å hindre interseksjonell
diskriminering er viktig. Økonomisk vil det også være lite lønnsomt å bruke
offentlige midler til først å utvikle IKT!læremidler for minoritetsspråklige
elever, for så senere måtte gjøre disse tilgjengelige for minoritetsspråklige elever
som har nedsatt syns! og leseevne.

LDO ønsker å gjøre den samme presiseringen med hensyn til utvalgets
anbefaling om utvikling av digitale ordbøker. Disse må også tilfredsstille
kravene i DTL §§ 9 og 11.

LDO har i tillegg følgende forslag til tiltak:

I LDOs høringsuttalelse 09/1503 til Graverutvalgets utredning, påpekte LDO
viktigheten av at innholdet i læremidler, også de som ikke får offentlig tilskudd
til produksjon, må gi mulighet til identitetsbekreftelse for alle elever og hindre
diskriminering av elevgrupper som av ulik grunn kan sies å være i en utsatt
posisjon. En mangfoldig elevgruppe krever at perspektiver på både etnisitet,
kjønn, funksjonsevne, seksuell orientering, religiøs tilhørighet og kulturelt
mangfold ivaretas i læremidlenes innhold. For å sikre at dette perspektivet
ivaretas, ber LDO om at det innføres kvalitetssikring av læremidler som selges.
Dette bør også gjelde lærermidler som ikke får offentlig produksjonstilskudd.

Kapittel 19 Læringsmiljø

LDO mener at utvalget gir en god fremstilling og vurdering av dagens
læringsmiljø. LDO ser det som positivt at utvalget presiserer at annerledeshet
må sees som en ressurs og ikke som et problem. Kapittelet mangler imidlertid
fokus på interseksjonalitet og betydningen av dette for språkopplæringen.
Minoritetsspråklige elever representerer en svært heterogen gruppe. Ved siden
av etnisk og språklig identitet, vil kjønn, seksuell orientering og funksjonsevne
være viktige identitetsmarkører for både majoritets! og minoritetselever.

LDO vil derfor benytte anledningen til å påpeke at mangfoldet også innad i
gruppen av minoritetsspråklige elever ivaretas.

Med vennlig hilsen
Sunniva Ørstavik, Likestillings- og diskrimineringsombud.

Taran Knudstad, rådgiver.