Høring - forslag til nye regler om tilsynsråd for kriminalomsorgen
Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til høringsbrev av 13. november 2020 der Justis- og beredskapsdepartementet har sendt på høring forslag til nye regler om tilsynsråd for kriminalomsorgen. Høringsfristen er 12. februar 2021.
1. Innledning
Likestillings- og diskrimineringsombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne, og håndhever diskrimineringslovgivningen på disse områdene.
Ombudet har også tilsynsansvar med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).
I lys av vårt mandat har vi merknader til tilsynsrådets mandat og tilsetting.
Ombudet mener:
- Tilsynsrådets mandat må omfatte prøveløslatte etter refusjonsordningen
- Departementet bør vurdere å ansette de ledende stillingene i tilsynsrådet i faste stillinger, i tråd med anbefalingene til professor Eivind Smith
- Støtter at helsespørsmål også skal inngå i tilsynsrådets mandat
2. Merknader til § 9 – tilsynsrådets mandat
Tilsyn med «fengsel»
Departementet foreslår at mandatet til tilsynsrådet skal snevres inn til å føre tilsyn med forholdene for innsatte i fengsel. Forslaget innebærer at tilsynsrådet ikke skal føre tilsyn med friomsorgen slik tilsynsrådene har anledning til i dag.
Ombudet ser gode grunner for å begrense tilsynsrådets virksomhet til fengslene, herunder overgangsboligene. Det er likevel deler av friomsorgens ansvar ombudet mener det er avgjørende at er underlagt tilsyn.
Statlig finansiert prøveløslatelse
Ordningen statlig finansiert prøveløslatelse (også kalt refusjonsordningen), er i dag friomsorgens ansvar. Ordningen er hjemlet i straffelovens § 45 c og forskrift om særreaksjonen forvaring, kapittel 6. I Ot.prp. 90 (2003-2004) s. 287 har departementet omtalt ordningen slik:
Normalt vil det ikke være aktuelt å prøveløslate en domfelt hvis man anser det nødvendig at noen fører konstant tilsyn med at vedkommende ikke beveger seg utenfor boligen uten følge og griper inn, om nødvendig med makt, hvis den domfelte prøver å forlate boligen. For enkelte domfelte, kanskje særlig enkelte psykisk utviklingshemmete, vil imidlertid en prøveløslatelse under slike betingelser være den eneste måten de kan oppnå et liv utenfor fengselsvesenets anstalter. Det vil trolig også være den beste måten å få til en gradvis overgang til et liv i frihet.
Målgruppen for ordningen har vært personer med en psykisk utviklingshemming (også lettere), men også andre forvaringsdømte med rusmisbruk og lettere psykiske lidelser. Ordningen blir brukt der prøveløslatelse ellers ikke er tilrådelig og særlig grunner tilsier at opphold i institusjon eller boenhet er bedre for den domfelte enn fengsel. Det må være en reell mulighet for at domfelte etter prøvetiden skal mestre et liv i frihet.[1] Ordningen innebærer at domfelte blir prøveløslatt til en institusjon/boenhet (utover ett år) under nærmere bestemte vilkår fastsatt av retten.
Refusjonsordningen har blitt beskrevet som enmannsfengsler, der bemanningsfaktoren kan være en til en, og i enkelte tilfeller to til en eller tre til en. Den prøveløslatte kan være under konstant oppsyn, holdes tilbake mot sin vilje og hentes tilbake med tvang.[2] I tillegg er mange av aktørene som etablerer et tilbud til den innsatte etter refusjonsordningen private, kommersielle aktører.[3] Det har blitt trukket frem at det ikke er uten betenkeligheter, både praktiske og prinsipielle, å delegere gjennomføringen av en strafferettslig særreaksjon til en privat, kommersiell aktør.[4] Ombudet mener av denne grunn at det er svært viktig at refusjonsordningen er omfattet av tilsynsrådets virksomhet.
Manglende tilsyn av refusjonsordningen reiser diskrimineringsrettslige spørsmål
Etter artikkel 14 nr. 2 i CRPD om frihet og sikkerhet, skal staten sikre at personer med nedsatt funksjonsevne som lovlig berøves sin frihet behandles likeverdig, om nødvendig gjennom rimelig tilrettelegging. De har krav på garantier på lik linje med andre i samsvar med internasjonale menneskerettighetsbestemmelser. CRPD-komiteen har utviklet retningslinjer til artikkel 14 hvor det blant annet anbefales at steder for frihetsberøvelse skal sikre humane oppholdsvilkår.
Tilsynsvirksomhet er avgjørende for å sikre reell kontroll med den innsattes velferd og rettssikkerhet. Hovedmålgruppen av personer som prøveløslates til refusjonsordningen, vil være omfattet av diskrimineringsvernet for personer med nedsatt funksjonsevne. Nedsatt funksjonsevne omfatter blant annet personer med en utviklingshemming, og psykososiale funksjonsnedsettelser. Dersom prøveløslatte ikke sikres like god oppfølging og tilsynsvirksomhet fra en uavhengig instans, vil det kunne reise spørsmål om indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.
Ombudet mener av ovennevnte grunner at det er viktig at tilsynsrådet fører tilsyn med prøveløslatte etter refusjonsordningen.
Det bør vurderes fremhevet i tilsynsrådenes mandat at prøveløslatte omfattet av refusjonsordningen skal være underlagt tilsynsrådets ansvar. Refusjonsordningen er lite kjent, og det har blitt rettet kritikk mot at det har vært gjennomført lite tilsyn med ordningen tidligere på tross av oppfatningen av at det har vært tilsynsrådenes ansvar.[5]
Tilsynsrådets oppdrag
Ombudet støtter både utredningen og departementets vurdering om at tilsynsrådets oppdrag bør omfatte at de innsatte behandles i samsvar med gjeldende rett, og at deres velferd ivaretas. Ombudet har erfaring med at mange innsatte har helserelaterte utfordringer som de trenger oppfølging og hjelp med.[6] Det er rettmessig trukket frem at tilsynsrådenes årsmeldinger viser at mange innsatte har helserelaterte spørsmål, og som bør inngå som en viktig del av tilsynsfunksjonen. Dette kan kreve kommunikasjon også med andre myndigheter som leverer tjenester til innsatte. Disse spørsmålene er både velferdsmessig viktig å følge opp, men også kan kreve tid, noe som er et argument for at noen medlemmer av tilsynsrådet bør oppnevnes på heltid, se mer om dette under.
3. Merknader til § 9 a - oppnevning av tilsynsrådet
Departementet foreslår at medlemmene av tilsynsrådet skal organiseres som ett tilsynsråd, som har ansvar for hele landet. Dagens ordning er organisert etter kriminalomsorgens regioner. Departementet foreslår også at tilsynsrådets medlemmer, samt leder og nestleder skal utføre arbeidet som et tilleggsverv. Professor Eivind Smith har i utredningen sin foreslått at tilsynsrådets leder, nestleder og ytterligere ett medlem skal oppnevnes i en heltidsstilling for seks år. Departementets forslag innebærer også at det skal være landsdekkende tilsyn, hvor leder, nestleder eller ytterligere et medlem så langt mulig skal delta i tilsynene.
Deltakelse (inkludert reising), oppfølging, og oversikt i et landsdekkende tilsyn, er å anta at vil være et tidkrevende verv. For at tilsynsrådet i realiteten skal ha mulighet til å ivareta sin viktige funksjon, støtter ombudet utredningen til Eivind Smith hvor det foreslås at tre av medlemmene skal oppnevnes heltid.
Avslutningsvis understreker ombudet at tilsynsrådets medlemmer må sikres relevant, god og tilstrekkelig opplæring og kompetanse for å kunne ivareta sitt viktige arbeid.
Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.
Vennlig hilsen
Rønnaug M. Retterås
avdelingsleder
Helle Holst Langseth
seniorrådgiver
Dokumentet er elektronisk godkjent, og gyldig uten signatur.
[1] Ot.prp nr. 46 (200-2001) kapittel 5.5.4.4
[2] Berit Johnsen, Kritisk Juss 2012 (38) s. 43
[3] Berit Johnsen, Kritisk Juss 2012 (38) s. 37
[4] Agder lagmannsretts dom - LA-2010-35456
[5] Berit Johnsen, Kritisk Juss 2012 (38) s. 48
[6] Innnsatt og utsatt- rapport om soningsforholdene til utsatte grupper i fengsel, Likestillings- og diskrimineringsombudet (2017)