Ombudet tok stilling til om en absolutt femårsfrist for rett til norskopplæring var i strid med likestillingsloven av 1978 § 3 om kjønnsdiskriminering, og om A ble diskriminert ved at søknaden hennes til ytterligere norskopplæring ikke ble vurdert da hun var i foreldrepermisjon og ikke fikk fullført programmet innen femårsfristen.

Ombudet konkluderte med at introduksjonsloven § 18 andre ledd var indirekte diskriminering av kvinner og av A. Barne- likestillings-inkluderingsdepartementet hadde ikke sannsynliggjort at forskjellsbehandlingen var saklig.

Ombudet mente at introduksjonsloven § 18 andre ledd hadde en kjønnsskjev effekt da vesentlig flere kvinner enn menn tok lengre foreldrepermisjon og risikerte å ikke fullføre norskopplæringen innen fem år.
Forskjellsbehandlingen hadde heller ikke saklig formål ettersom en absolutt frist som ikke tok høyde for kvinners fravær på grunn av fødsels- og foreldrepermisjon kunne bidra til å svekke minoritetskvinners tilgang til arbeidsmarkedet. Det ble vist til at både FNs kvinnekomité og FNs rasediskrimineringskomité har utrykt bekymring for minoritetskvinners tilgang til arbeidsmarkedet og frafall fra introduksjonsprogrammet.

Ombudet mente også at A ble stilt dårligere enn om hun ikke hadde tatt ut foreldrepermisjon når søknaden hennes for ytterligere opplæring ikke ble vurdert da femårsfristen var oversittet. Departementet hadde heller ikke sannsynliggjort at forskjellsbehandlingen var lovlig.

Konklusjon

Barne- likestillings-inkluderingsdepartementet har handlet i strid med likestillingsloven (1978) § 3 ved å ha en femårsfrist for rett til norskopplæring i introduksjonsloven § 18 andre ledd.

• Saksnummer: 12/2423
• Lovgrunnlag: Lov om likestilling mellom kjønnene (Likestillingsloven) av 06.09.1978 nr. 45 § 3
• Dato for uttalelse: 06.01.2014

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

Saken gjelder spørsmålet om A forskjellsbehandles i strid med likestillingsloven § 3 ved at hun på grunn av to foreldrepermisjoner ikke får tilgang til mer enn tre år opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven. 

A fikk oppholdstillatelse i Norge 29. november 2007 og ble bosatt i Oslo kommune. Hun ble innvilget opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 1. februar 2008 til 31. februar 2009. Deretter fikk hun innvilget opplæring fra 1. februar 2009 til 31. januar 2010. I denne perioden fikk A innvilget foreldrepermisjon i ti måneder.  Dette betød at hun kun fikk benyttet cirka tre måneder med opplæring i dette tidsrommet. Hun fikk deretter innvilget opplæring fra 1. april 2010 til 30. november 2010. Hun fikk barn igjen i denne perioden og fikk innvilget permisjon fra 21. juli 2010. På grunn av mangel på barnehageplass måtte hun ta noe lengre permisjon enn det som er tillatt etter gjeldende regelverk (se under), og hun fikk ikke begynt på opplæringsprogrammet igjen før i september 2011. Det innebar at i perioden fra 1. april 2010 til september 2011 fikk A kun deltatt på opplæring i cirka tre måneder. Etter den siste permisjonen begynte hun igjen på opplæringsprogrammet fra september 2011. Hun deltok på programmet frem til 29. november 2012, det vil si en sammenhengende periode på cirka 15 måneder. I november 2012 fikk A avslag på søknad om forlenget opplæring. Kommunen begrunnet avslaget med at fem år nå var gått og at hun dermed ikke har rett til økonomisk støtte til mer opplæring. Når foreldrepermisjonene trekkes fra, har A deltatt på programmet i cirka to år og ti måneder utenom foreldrepermisjonene i femårsperioden. 

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere reguleres av Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) kapittel 4. Formålet med opplæringen er å styrke innvandreres forutsetninger for å finne seg til rette i Norge. Forarbeidene til loven viser til at arbeidsledigheten blant innvandrere er vesentlig høyere og sysselsettingen lavere sammenlignet med befolkningen for øvrig. Et mål med introduksjonsordningen er å styrke innvandreres muligheter for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og å bidra til økonomisk selvstendighet. jf. Ot.prp. nr. 50 (2003-2004).
Introduksjonsloven § 17 første ledd lyder slik:
Rett og plikt til deltakelse i gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap i til sammen 600 timer gjelder for utlending mellom 16 og 55 år som har fått
a) oppholdstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, eller
b) kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 34

Det følger av bestemmelsens fjerde ledd at rett og plikt til deltakelse inntrer ved innvilgelse av førstegangs oppholdstillatelse eller fra ankomst til riket, dersom vedkommende har fått oppholdstillatelse før innreise. Retten gjelder i tre år.

Dersom vedkommende har behov for ytterligere opplæring, skal kommunen så snart som mulig sørge for tilbud om ytterligere gratis opplæring innenfor rammen av 2400 timer. Dette følger av introduksjonsloven § 18 annet ledd. Bestemmelsen lyder slik:

Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter at søknad om deltakelse blir fremsatt, sørge for tilbud om ytterligere gratis opplæring i norsk til personer som omfattes av § 17 første og annet ledd innenfor rammen av 2 400 timer, dersom vedkommende har behov for det. Kommunen kan kreve at vedkommende gjennomfører tester for å fastslå om det er behov for slik opplæring. Kommunenes plikt etter dette leddet gjelder i fem år fra det tidspunktet rett eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap inntrer, jf. § 17 femte ledd.

Ifølge forarbeidene til introduksjonsloven (ot.prp. nr. 50 (2003-2004)) innebærer ikke dette en individuell rettighet for den enkelte. Den enkelte må selv søke kommunen om slik ytterligere opplæring, og kommunen kan kreve at søkeren gjennomfører tester for å fastslå at det er behov for slik opplæring. Kommunens plikt etter denne bestemmelsen gjelder i fem år. Denne fristen er absolutt og kan ikke forlenges.

Begrunnelsen for femårsfristen følger av lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) punkt 5.6.2. Her fremgår det at tidsfristen er begrunnet i et ønske om bedre gjennomstrømming og at flere skal gjennomføre opplæringen enn det som var tilfellet før ordningen ble innført. Dokumentasjon av gjennomført opplæring er et vilkår for innvilgelse av permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven, og at det vil “fungere som et ekstra incentiv til å fullføre den grunnleggende opplæringen innen tre år.” Departementet viser også til at tidsfrister for gjennomført opplæring også vil bedre kommunens muligheter for langtidsplanlegging, både økonomisk og med hensyn til å legge opp undervisningen mest mulig rasjonelt.

Personer som får opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan etter søknad få permisjon ved fødsel i til sammen ti måneder i barnets første leveår. Retten til permisjon ved fødsel følger av Forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere av 20. april 2005 § 13. Femårsfristen i § 18 annet ledd utvides ikke tilsvarende permisjonens lengde.
 

Partenes syn på saken

As syn på saken:

A mener at det er diskriminerende at ordningen ikke tar høyde for at man kan få barn i perioden man har krav på gratis opplæring etter introduksjonsloven. At opplæringen stanses fordi hun har vært i foreldrepermisjoner fører til at hun ikke kan oppnå målene sine. A opplyser at hun ikke har penger til å betale for opplæring selv.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:

Departementet opplyser at femårsfristen og forholdet til likestillingslovens forbud mot forskjellsbehandling på grunn av foreldrepermisjon ikke er nærmere drøftet i proposisjonen.

Departementet har i sin redegjørelse til ombudet vist til Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) og begrunnelsene bak tidsfristene. Departementet har videre vist til at opplæringen er basert på prinsippet om individuell tilpasning. Det betyr at kommunen plikter å tilrettelegge opplæringen for den enkelte når det oppstår forhold som gjør at en deltaker ikke kan følge opplæringstilbudet. Ifølge departementet skal permisjon vurderes først hvis individuell tilpasning ikke er mulig. Dette gjelder også ved svangerskap og fødsel. Muligheten for å redusere omfanget av opplæringen skal derfor vurderes før søknad om permisjon innvilges, se rundskriv Q-20/2012 punkt 29.10.1.

Departementet opplyser at innvilget permisjonstid ikke gir rett til forlengelse av fristen for gjennomføring av opplæringen, men at deltakere kan ta igjen timene, uten ekstra kostnad, senere. Slik ombudet forstår regelverket, gjelder imidlertid ikke dette hvis femårsfristen er oversittet.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med likestillingsloven eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 1.

Likestillingsloven

Likestillingsloven § 3 forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn.

Denne saken gjelder forskjellsbehandling på grunn av foreldrepermisjon. Fordi det fortsatt er flere kvinner enn menn som tar foreldrepermisjon av lengre varighet, blir forskjellsbehandling som skyldes slik permisjon vurdert etter regelen om indirekte diskriminering i likestillingsloven § 3 tredje ledd. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende kjønnsnøytral handling som faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet.

I særlige tilfeller er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet.

Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen, unnlatelsen eller ytringen sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd diskriminering, jf. likestillingsloven § 16.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om femårsfristen i introduksjonsloven § 18 er i strid med likestillingslovens forbud mot forskjellsbehandling på grunn av graviditet og foreldrepermisjon, og om A er blitt diskriminert som følge av denne bestemmelsen i introduksjonsloven.

Er introduksjonsloven § 18 andre ledd i strid med likestillingsloven § 3?
Det første spørsmålet ombudet må ta stilling til er om den absolutte femårsfristen i introduksjonsloven § 18 annet ledd er i strid med likestillingsloven § 3. Introduksjonsloven § 18 annet ledd er en «tilsynelatende nøytral bestemmelse» som gir kommunene en plikt til å sørge for gratis opplæring utover de tre årene man har rett og plikt til etter § 17 dersom vedkommende har behov for ytterligere opplæring. Spørsmålet er dermed om bestemmelsen er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering i § 3 tredje ledd. For å konstatere brudd på denne bestemmelsen er det en forutsetning at personer som tar ut foreldrepermisjon underveis i opplæringen stilles dårligere enn andre og at det er årsakssammenheng mellom forskjellsbehandlingen og uttak av foreldrepermisjon.

Slik ombudet har forstått introduksjonsloven og dens forarbeider, den aktuelle forskriften og departementets redegjørelse i anledning saken, blir personer som tar ut foreldrepermisjon underveis i opplæringen og som på grunn av dette oversitter femårsfristen avskåret fra ytterligere opplæring etter introduksjonsloven § 18 annet ledd. Dette gjelder selv om det dokumenteres at vedkommende har behov for slik ytterligere opplæring. Personer som ikke tar foreldrepermisjon i løpet av opplæringsperioden mister ikke denne muligheten. At personer som får barn og som får innvilget permisjon på grunn av dette blir avskåret fra ytterligere opplæring etter § 18, medfører derfor en forskjellsbehandling på grunn av foreldrepermisjon. Ombudet legger til grunn, som nevnt over, at det er vesentlig flere kvinner enn menn som tar foreldrepermisjon av lengre varighet. Bestemmelsen har dermed en kjønnsskjev effekt. Slik forskjellsbehandling er som det klare utgangspunkt ulovlig.

Det neste ombudet må ta stilling til er om forskjellsbehandlingen likevel er lovlig etter likestillingsloven § 3 fjerde ledd. Ifølge denne bestemmelsen vil indirekte forskjellsbehandling være lovlig dersom forskjellsbehandlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet.

Departementet har i sin redegjørelse vist til begrunnelsene bak femårsregelen i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004), som sier at fristen er begrunnet i et ønske om bedre gjennomstrømming, at fristen vil fungere som et ekstra incentiv til å fullføre den grunnleggende opplæringen innen tre år og at fristen vil bedre kommunens muligheter for langtidsplanlegging, både økonomisk og med hensyn til å legge opp undervisningen mest mulig rasjonelt. I tillegg har departementet vist til at opplæringen tilpasses individuelt, og at det innvilges permisjon dersom individuell tilpasning ikke er mulig.

Ombudet kan ikke se at de begrunnelsene som er gitt av departementet i redegjørelse til ombudet og i forarbeidene gir en tilfredsstillende begrunnelse for hvorfor femårsfristen for kommunenes forpliktelse etter § 18 må være absolutt overfor personer som har fravær på grunn av foreldrepermisjon. Ombudet viser til at økonomiske årsaker som det klare utgangspunkt ikke kan begrunne en forskjellsbehandling på grunn av foreldrepermisjon. Enkeltindividenes interesser i å få den opplæringen de har behov for etter introduksjonsloven må veie tyngre enn hensynene departementet har vist til i redegjørelsen til ombudet og i introduksjonslovens forarbeider. Ombudet ønsker i den forbindelse å vise til at både FNs kvinnekomite og FNs rasediskrimineringskomite har uttrykt bekymring for minoritetskvinners tilgang til arbeidsmarkedet og frafall fra introduksjonsprogrammet.

FNs rasediskrimineringskomite har i sine merknader til Norges 19./20. rapport uttrykt bekymring for gjennomføringen av introduksjonsprogrammet for visse grupper (kjønn og opprinnelse), at programmet er tidsavgrenset og at frafallet fra den obligatoriske språkundervisningen kan hindre tilgang til statsborgerskap og naturalisering på sikt. Komiteen understreket blant annet at innholdet for programmet må være tilpasset blant annet kjønn.

I FNs kvinnekomite sine merknader til Norges åttende rapport uttrykker komiteen bekymring for minoritetskvinners tilgang til arbeidsmarkedet. Komiteen anmoder her norske myndigheter om å forbedre tilgangen til og deltakelsen i arbeidsmarkedet for kvinner med minoritetsbakgrunn gjennom blant annet opplæring. Etter ombudets syn kan en absolutt frist som ikke tar høyde for kvinners fravær på grunn av fødsel og foreldrepermisjon bidra til å svekke minoritetskvinners tilgang til arbeidsmarkedet.

Ombudet finner på denne bakgrunn at den absolutte fristen på fem år i introduksjonsloven § 18 annet ledd er i strid med likestillingsloven § 3 tredje ledd.

Er A blitt diskriminert som følge av denne bestemmelsen?
Det andre spørsmålet ombudet skal ta stilling til i denne saken er om A har blitt forskjellsbehandlet i strid med likestillingsloven § 3 som følge av regelverket. Også dette spørsmålet må vurderes etter regelen om indirekte diskriminering i likestillingsloven § 3 tredje ledd.

Ombudet må først vurdere om A blir stilt dårligere og om dette har sammenheng med hennes foreldrepermisjon. 

A har brukt fem år på å gjennomføre opplæringen etter § 17, som er på tre år, fordi hun har vært i foreldrepermisjon i perioden. Ombudet har verken kompetanse eller mandat til å vurdere om A oppfyller kriteriene i § 18 annet ledd, det vil si om hun har behov for ytterligere opplæring. Ombudet kan derfor ikke uttale seg om A har blitt stilt dårligere ved at hun ikke har fått ytterligere opplæring. Sakens dokumenter viser imidlertid at As oversittelse av femårsfristen førte til at hennes søknad om ytterligere opplæring ikke ble vurdert. Dette er i seg selv en handling som kan føre til at hun settes i en dårligere stilling. Det er altså ikke avgjørende om hun etter en konkret vurdering ikke ville bli ansett å ha “behov for ytterligere opplæring”. At hennes søknad ikke ble vurdert er egnet til å stille henne dårligere enn hun ville vært dersom hun ikke hadde tatt ut foreldrepermisjon.

Ombudet finner etter dette at A har blitt stilt dårligere på grunn av foreldrepermisjon. Slik forskjellsbehandling er som det klare utgangspunkt ulovlig, og det er departementet som må sannsynliggjøre at forskjellsbehandlingen likevel er lovlig etter § 3 fjerde ledd, jf. likestillingsloven § 16. Som redegjort for ovenfor, mener ombudet at opplysningene i saken ikke i tilstrekkelig grad sannsynliggjør at forskjellsbehandlingen er lovlig.

Konklusjon

1. Den absolutte tidsfristen på fem år i introduksjonsloven § 18 annet ledd er i strid med likestillingsloven § 3 tredje ledd.

2. A ble utsatt for forskjellsbehandling i strid med likestillingsloven § 3 tredje ledd ved at Oslo kommune med henvisning til femårsfristen i introduksjonsloven § 18 ikke vurderte hennes søknad om ytterligere opplæring.

***

Vi ber om tilbakemelding innen 7. februar 2014 om hvordan Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet foreslår å løse saken, dersom departementet velger ikke å bringe saken inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Ombudet ønsker å minne om at ombudet også tidligere har tatt opp denne problemstillingen. I ombudets høringssvar om forskriftsendring om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning uttrykte ombudet at ombudet savnet en nærmere drøftelse av likestillingsrelevante hensyn som kan tilsi en unntaksordning fra gjennomføringsfristen. Foreldrepermisjon er et slikt likestillingsrelevant hensyn. Høringen gjaldt Forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 (fraværsforskriften), som gjelder deltakere i introduksjonsordning etter introduksjonsloven §§ 2 og 3, jf. introduksjonsloven kapittel 2 og 3.

I ombudets høringssvar står det følgende:

«Uten et slikt unntak vil et avslag på introduksjonsprogram under henvisning til en absolutt tidsgrense kunne være i strid med likestillingsloven».