Ombudet kunne ikke se at forskjellene i avlønningen hadde en kjønnsskjev effekt verken ved sammenlikning av ansatte ved den regionale Kriminalomsorgen eller ved ansatte i Kriminalomsorgen på landsbasis. Ombudet mener det ikke er grunnlag for å sammenlikne fengselsbetjenter med førstekonsulenter generelt og heller ikke førstekonsulenter i Kriminalomsorgen region B spesielt da det er store variasjoner i arbeidsoppgavene ansatte i stillingskoden har.

Konklusjon

Kriminalomsorgen region B har ikke handlet i strid med likestillingsloven § 5 ved avlønning av fengselsbetjenter og kriminalomsorgskonsulenter.

• Saksnummer: 13/947
• Lovgrunnlag: Likestillingsloven § 5
• Dato for uttalelse: 30.06.2014

Behandling i Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Ombudets uttalelse ble påklaget av klager. Ombudet fant ikke grunn til å omgjøre uttalelsen, og oversendte saken til Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Saken ble behandlet i nemndas møte 10. mars 2015. Nemnda fant at det ikke var grunnlag for å behandle saken. Vurderingen var at klager ikke hadde klart å vise til omstendigheter som underbygget påstandene om at den ulike lønnen var diskriminerende, og at klagen således var ufundert. Sammenholdt med hensyn til effektiv ressursbruk i nemnda, vedtok nemnda å henlegge saken.

Nemndas konklusjon

Nemnda finner ikke grunn til videre behandling av saken. Saken henlegges, jf diskrimineringsombudsloven § 6 tredje ledd tredje punktum.

Klikk her for nemndas vedtak.

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

Likestillings- og diskrimineringsombudet mottok en henvendelse fra A 4. mai 2013, der A ba ombudet vurdere om Kriminalomsorgen B handler i strid med likestillingsloven når førstekonsulenter lønnes høyere enn fengselsbetjenter.

Kriminalomsorgen gjennomfører straff og varetekt. Kriminalomsorgen har sin administrasjon i C og administrerer C fengsel, D fengsel, E fengsel, F fengsel, G fengsel og H overgangsbolig. I tillegg administrerer Kriminalomsorgen B blant annet tre friomsorgskontor.

A er ansatt som fengselsbetjent ved H overgangsbolig og har bedt ombudet foreta en sammenligning av lønnen til fengselsbetjenter ved overgangsboligen og førstekonsulenter/kriminalomsorgskonsulenter ved I friomsorgskontor.

H overgangsbolig

Ved H overgangsbolig bor de domfelte på institusjonen og de har et arbeidstilbud eller studietilbud utenfor institusjonen på dagtid. Ledelsen ved overgangsboligen består av en fengselsleder og de ansatte har tittel som fengselsbetjent eller miljøterapeut, avhengig av hvilken fagbakgrunn de ansatte har. På tidspunktet As klage kom inn til ombudet var det 15 ansatte ved overgangsboligen. 10 av de ansatte var menn, mens fem av de ansatte var kvinner. Av disse jobbet 13 av de ansatte direkte med straffegjennomføring. Seks av de 13 var fengselsbetjenter, hvorav fem menn og en kvinne.

Fengselsbetjentene ved H overgangsbolig har kode 264 og er i lønnsramme 39. Ved ti års ansiennitet har denne gruppen lønnstrinn mellom 36 og 43. Ved 28 års ansiennitet skal lønnstrinnet ligge mellom 41 og 48. På tidspunktet klagen kom inn til ombudet lå lønnen på mellom kr 339 000 (lønnstrinn 36) og 403 300 (lønnstrinn 48). Miljøterapeutene ved H overgangsbolig har høyere lønn enn fengselsbetjenter. Likestillings- og diskrimineringsombudet har tidligere tatt stilling til om avlønningen av

I friomsorgskontor

Ansatte ved I friomsorgskontor arbeider med elektronisk straffegjennomføring. Elektronisk straffegjennomføring foregår hjemme hos den domfelte og er et alternativ til fengsel. Friomsorgskontoret ledes av en friomsorgsleder og de ansatte består hovedsakelig av fengselsbetjenter og høgskoleutdannede miljøterapeuter. På klagetidspunktet var det ansatt 36 personer ved I friomsorgskontor, hvorav ni kriminalomsorgskonsulenter. Av disse ni var det fem menn og fire kvinner. Fem av kriminalomsorgskonsulentene hadde gjennomført fengselsfagskolen. Av disse var to kvinner og tre menn.

Personer som arbeider med elektronisk straffegjennomføring har tittelen kriminalomsorgskonsulent. De lønnes som førstekonsulenter, men blir kalt kriminalomsorgskonsulenter for å skille dem fra førstekonsulenter som utfører merkantile oppgaver. Ved innføringen av elektronisk straffegjennomføring i 2008, ble det vurdert om det skulle opprettes en ny stillingskategori for ansatte som arbeider med dette. Dette ble imidlertid ikke gjort, og ansatte som arbeider med denne type soning har derfor stillingskode førstekonsulent.

Alle kriminalomsorgskonsulentene ved I friomsorgskontor er innplassert i stillingskode 1408 førstekonsulent i lønnsramme 21, uavhengig av om de har etatsutdannelse eller treårig høgskoleutdanning. Med ti års ansiennitet ligger lønnen mellom lønnstrinn 46 og 53. Lønnen ligger altså mellom kr 390 600 og kr 438 000 per 1. mai 2013.

Kjønnsfordelingen lokalt og sentralt

A har lagt ved statistikk på landsbasis fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet som viser at stillingskode 0264 fengselsbetjent er en mannsdominert stillingsgruppe (62,12 prosent menn). Statistikken viser også at stillingskode 1408 førstekonsulent er kvinnedominert med 76,39 prosent kvinner. Slik ombudet har forstått det gjelder dette førstekonsulentkoden generelt, og er dermed ikke begrenset til ansatte i førstekonsulentkode som arbeider med straffegjennomføring og elektronisk kontroll.

Ombudet har fått tilsendt oversikt over kjønnsfordelingen blant kriminalomsorgskonsulenter på landsbasis. Oversikten viser at det per 31. desember 2013 var 54 kvinnelige og 32 mannlige kriminalomsorgskonsulenter i Norge.

Som nevnt ovenfor, var det på det tidspunktet klagen kom inn til ombudet ansatt 13 personer som arbeidet direkte med straffegjennomføring ved overgangsboligen. Seks av disse 13 var fengselsbetjenter, hvorav fem menn og en kvinne.

Ved I friomsorgskontor var det på klagetidspunktet ni kriminalomsorgskonsulenter. Av disse ni var det fem menn og fire kvinner. Fem av kriminalomsorgskonsulentene hadde gjennomført fengselsfagskolen. Av disse var to kvinner og tre menn.

Saksopplysninger av betydning for vurderingen av om arbeidet er av lik verdi

Det har i saken kommet inn omfattende redegjørelser fra begge parter om arbeidsoppgaver, ansvar og anstrengelse knyttet til de to stillingskodene ved H overgangsbolig og I friomsorgskontor. Som det vil fremgå av ombudets vurdering under, har ikke disse opplysningene betydning for ombudets konklusjon i saken. Opplysninger som har betydning for vurderingen av om arbeidet er av lik verdi vil derfor ikke bli gjengitt her.

Partenes syn på saken

A:

A hevder at førstekonsulenter ved I friomsorgskontor og fengselsbetjenter ved H overgangsbolig utfører arbeid av lik verdi og at lønnsforskjellene rammer kjønnsskjevt og derfor er i strid med likestillingsloven. A viser til staten er en og samme virksomhet i likelønnsbestemmelsens forstand, og at sammenligningen av fengselsbetjenter og førstekonsulenter ikke kan begrenses til H overgangsbolig og I friomsorgskontor, men må foretas for staten generelt. A har lagt ved statistikk som viser at stillingskoden 0264 fengselsbetjent er en mannsdominert stillingsgruppe (62,12 prosent menn), mens stillingskode 1408 førstekonsulent er kvinnedominert med 76,39 prosent kvinner. Dersom sammenligningen må foretas lokalt, mener A at stillingene også lokalt er kjønnsskjeve, ved at det er et vesentlig større antall kvinnelige førstekonsulenter og et vesentlig større antall mannlige fengselsbetjenter.

Den ulike avlønningen er ifølge A en utilsiktet konsekvens av statens lønnssystem, og av at etatsutdannede fengselsbetjenter og høgskoleutdannede har fått like arbeidsoppgaver og ansvar som førstekonsulenter i Kriminalomsorgen. Etableringen av elektronisk kontroll ble gjennomført mange år etter etableringen av ordningen med overgangsbolig, og lønnsforskjellen har ifølge A sannsynligvis sammenheng med at opprettelsen og fastsettelsen av lønn har skjedd på ulike tidspunkt. A mener imidlertid at konsekvensen av dette er at den rammer kjønnsskjevt, jf. over.

B anfører videre at arbeidsoppgavene til fengselsbetjentene og kriminalkonsulentene er svært like og at kravene til utdanning og kompetanse også er like. A har gitt omfattende redegjørelser om dette. I det følgende vil det kun gis en kort gjennomgang av anførslene.

A bestrider Kriminalomsorgens anførsler om at arbeidsoppgavene og ansvaret til de ansatte ved friomsorgskontoret tilsier at de skal lønnes høyere. At kriminalomsorgskonsulentene har flere reisedøgn, bør etter As mening ikke veie tungt i vurderingen av om arbeidene er av lik verdi. Ansatte i turnus ved overgangsboligen har tre skift og jobber tolvtimersvakter hver tredje helg, samt søndager og helligdager. Dette er langt mer krevende og helseskadelig enn to skift i ukedagene, ett skift hver fjerde lørdag. I friomsorgskontor er ikke bemannet på kveldstid, og friomsorgskontoret.

A bestrider også at det er kameraer på overgangsboligens fellesområder og at det er flere ansatte på jobb samtidig. Ifølge A er de ansatte ofte alene på dag og ettermiddag. A viser også til at overgangsboligen ligger 25 km unna C fengsel, og at alarmsystemene kun er knyttet opp til fengselet. De får ikke noe raskere bistand fra politiet enn andre. Videre opplyser A at det er ulike typer forbrytere som soner ved overgangsbolig og hjemmesoning og at straffedømte som soner med elektronisk kontroll er mindre farlige. Straffedømte som soner med elektronisk kontroll har, ifølge A, som regel kortere dommer for trafikkforseelser og økonomisk kriminalitet. De som soner med hjemmesoning er gjennomgående bedre stilt enn de som soner i fengsel. A viser til at de domfelte på overgangsboligen som oftest er dømt for alvorlige forhold, og har lengre soningstid. De fleste er ute på dagtid, og det er dermed usikkert hva de domfelte tar med seg inn igjen i boligen på ettermiddagen.

Kriminalomsorgen region B:

Kriminalomsorgen erkjenner at det er en lønnsforskjell mellom ansatte ved H overgangsbolig og ansatte ved I friomsorgskontor, men bestrider at lønnsforskjellen er kjønnsdiskriminerende. Kriminalomsorgen har lagt frem statistikk som ifølge Kriminalomsorgen viser at dette ikke er tilfelle. Ifølge statistikken er ikke kjønnsfordelingen så skjev at den kan sies å være indirekte diskriminerende. Statistikken er gjengitt ovenfor under sakens bakgrunn.

Kriminalomsorgen opplyser at lønnsforskjellene mellom de ansatte ved H overgangsbolig og I friomsorgskontor oppstod ved at det ble inngått en egen tariffavtale mellom Justisdepartementet og fagforeningene da elektronisk kontroll ble innført i 2008. Partene ble enige om at de ansatte skulle være førstekonsulenter og innplasseres i lønnsramme 21 med tittelen Kriminalkonsulenter.

Når det gjelder vurderingen av verdien på arbeidet, har Kriminalomsorgen anført at arbeidet med elektronisk straffegjennomføring er mer risikofylt enn arbeidet ved overgangsboligen. Kriminalomsorgen viser til at overgangsboligen er en institusjon der det hele tiden er flere ansatte på jobb, mens personer som soner med elektronisk kontroll bor i eget hjem med mindre kontroll. Ved overgangsboligen foretas urinprøver og annen personkontroll på institusjonen, der det er lagt til rette for slikt. Det er kameraer på i fellesområdene og det er daglig kontroll av rommene. Slik kontroll kan foretas når de innsatte ikke er tilstede på rommet. Videre viser Kriminalomsorgen til at overgangsboligen ligger i en by med nærhet til politi, at det er kontroll med besøkende og at de ansatte hele tiden vet hvem som befinner seg i overgangsboligen.

Ved elektronisk straffegjennomføring er det, ifølge Kriminalomsorgen, ikke mulig for de ansatte å ha tilsvarende kontroll. De ansatte har lite kunnskap om de domfelte og de ansatte kommer på uanmeldte besøk. De ansatte kan ikke på forhånd vite om vedkommende har gjester, om han eller hun er ruset når de ansatte ankommer hjemmet eller om han eller hun har våpen. Videre viser Kriminalomsorgen til at personundersøkelser foretas i vanlige boliger, hvor det ikke er tilrettelagt for denne type undersøkelser. Ifølge Kriminalomsorgen ligger hjemmene ofte grissgrendt til og det kan være langt til politiet. Grissgrendt og spredt beliggenhet medfører også mye reising og lange arbeidsdager.

Både ved overgangsboligen og ved friomsorgskontoret tilstrebes det å ha en sammensetning av halvparten etatsutdannede fengselsbetjenter og halvparten ansatte med treårig høgskoleutdanning.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven), jf. § 26. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 1.

Likestillingsloven

Likestillingsloven forbyr direkte og indirekte diskriminering på grunn av kjønn, jf. § 5 første ledd første punktum. Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes kjønn, jf. § 5 andre ledd andre punktum.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av kjønn, jf. § 5 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 6. Forskjellsbehandling på grunn av graviditet, fødsel og adopsjon, samt foreldrepermisjon forbeholdt det ene kjønn omfattes ikke av unntaksbestemmelsen. Vernet mot slik forskjellsbehandling er tilnærmet absolutt.

Likestillingsloven § 21 presiserer at kvinner og menn i samme virksomhet skal ha lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi. Bestemmelsen lyder slik:

Kvinner og menn i samme virksomhet skal ha lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi. Lønnen skal fastsettes på samme måte for kvinner og menn uten hensyn til kjønn. Retten til lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi gjelder uavhengig av om arbeidene tilhører ulike fag eller om lønnen reguleres i ulike tariffavtaler. Om arbeidene er av lik verdi, avgjøres etter en helhetsvurdering der det legges vekt på den kompetanse som er nødvendig for å utføre arbeidet og andre relevante faktorer, som for eksempel anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold. Med lønn menes det alminnelige arbeidsvederlag samt alle andre tillegg eller fordeler eller andre goder som ytes av arbeidsgiveren. Kongen kan i forskrifter gi nærmere regler om hva som regnes som samme virksomhet i stat og kommune.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 27.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om fengselsbetjenter ved H overgangsbolig avlønnes i strid med likestillingsloven. A har i sin klage ikke oppgitt konkrete sammenligningspersoner, men sammenlignet fengselsbetjenter som gruppe med førstekonsulenter som gruppe.

A anfører at ulik avlønning innebærer en forskjellsbehandling på grunn av kjønn, da menn er overrepresentert blant fengselsbetjenter og kvinner er overrepresentert i stillingskoden førstekonsulent. Slik ombudet forstår klagen, mener A at sammenligningen må foretas på landsbasis. Han mener at dersom sammenligningen må foretas lokalt, er stillingskodene kjønnsdelte også her, ved at førstekonsulenter generelt er kvinnedominert mens det er et klart flertall menn blant fengselsbetjentene.

Siden klagen ikke gjelder enkeltpersoner, kommer ikke likelønnsbestemmelsen til anvendelse. Spørsmålet blir derfor om avlønningen medfører brudd på forbudet mot indirekte forskjellsbehandling likestillingsloven § 5. Det første ombudet må vurdere er om avlønningen har en kjønnsskjev effekt, og dermed fører til at menn stilles dårligere enn kvinner. For at avlønningen skal være indirekte diskriminerende må et vesentlig høyere antall av det ene kjønn komme dårligere ut, jf. blant annet Likestillings- og diskrimineringsnemnda sak 23/2008 og 38/2009.

Ombudet kan ikke se at avlønningen har en kjønnsskjev effekt, verken ved sammenligning av ansatte ved Kriminalomsorgen region B eller ved ansatte i Kriminalomsorgen på landsbasis. Ved sammenligningen må det ses hen til de grupper av ansatte som kan tenkes å utføre sammenlignbart arbeid. Det er derfor ikke grunnlag for å sammenligne fengselsbetjenter med førstekonsulenter generelt og heller ikke førstekonsulenter i Kriminalomsorgen region vest spesielt, da det er svært store variasjoner i hva slags arbeidsoppgaver, ansvar og så videre ansatte i denne stillingskoden har. Som det fremgår av partenes redegjørelser, er det blant annet mange i førstekonsulentkode som arbeider med merkantile oppgaver både i Kriminalomsorgen region vest og i staten generelt. Ombudet mener derfor at de som kan sammenlignes i denne saken er fengselsbetjenter og ansatte i førstekonsulentstillinger som arbeider med straffegjennomføring.

Oversikten over kriminalomsorgskonsulenter viser at det per 31. desember 2013 var 54 kvinnelige og 32 mannlige kriminalomsorgskonsulenter i Norge. Dette er ikke en så skjev kjønnsfordeling at det kan sies at et vesentlig større antall kvinner arbeider som kriminalomsorgskonsulenter.

Ombudet kan heller ikke se at kjønnsfordelingen ved friomsorgskontor kan sies å være så skjev at regelen om indirekte diskriminering kommer til anvendelse. Ved I friomsorgskontor var det på klagetidspunktet ni kriminalomsorgskonsulenter, hvorav fem menn og fire kvinner.

Ombudet kan ikke se at avlønningen har en kjønnsskjev effekt, verken ved sammenligning av ansatte ved Kriminalomsorgen region B eller ved ansatte i Kriminalomsorgen på landsbasis

Likestillings- og diskrimineringsombudet finner etter dette at avlønningen ikke har en kjønnsskjev effekt og at menn derfor ikke stilles dårligere enn kvinner ved at fengselsbetjenter ved H overgangsbolig har lavere lønn enn kriminalomsorgskonsulenter ved I friomsorgskontor.

Konklusjon

Kriminalomsorgen region B har ikke handlet i strid med likestillingsloven § 5 ved avlønning av fengselsbetjenter og kriminalomsorgskonsulenter.