Kommune brøt plikten til universell utforming

• Saksnummer: 14/1319
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13
• Dato for uttalelse: 15. mai 2015

Sakens bakgrunn

Sommeren 2013 ble B kommune og C sitt mangeårige prosjekt med å renovere sentrumsgatene i B ferdig. Begrunnelsen for prosjektet var å gi bedre fremkommelighet i sentrum, herunder løfte opp vei og fortau for å gi rullestolbrukere bedre tilgang til bygninger.

Før arbeidet ble ferdigstilt, i september 2012, klaget A over prosjektets manglende universelle utforming. Fortau uten lederlinjer og bratt nedramping mot gangfelt ble påpekt. Ombudet anmodet C, som var medansvarlig for prosjektet, om å kommentere klagen, med kopi til kommunen.

C opplyste, i sin redegjørelse av 5. desember 2012, at selve prosjekteringen ble ferdig våren 2008, men på grunn av forsinkelser ble ikke anbudet utlyst før våren 2009. Det ble prosjektert med hensyn til universell utforming, men en ny gjennomgang av håndbok for universell utforming ble, ifølge C, ikke foretatt før utlysningen. Derfor ble ikke ny håndbok av 2008 implementert i anbudet.

Videre opplyste C at krav i håndbok av 2008 om stigning 1:12, ikke er mulig å tilfredsstille på alle gangfelt på grunn av bredde på fortauene og naturlig stigning på terreng i sentrumsgatene. Derimot nevnes fortausvarme, redusering av lengde på gangfelt og markering i gangfelt for busstopp som foretatte tiltak.

C opplyste også i redegjørelsen at det ville foretas en befaring av sentrumsgatene med leder av A etter at prosjektet er ferdigstilt våren/sommeren 2013. I påvente av befaringen, som ble gjennomført 2. juli 2013,ble klagen stilt i bero av A.

I C sitt referat fra befaringen, datert 2. juli 2013, fremgår at forbundet klaget over en rekke forhold, herunder bratt nedramping, manglende lederlinjer og at lyktestolper plassert ved fortaussteinene innebar problemer for synshemmede. C lovte å se på mulighetene for å rette opp i noe av forholdene, herunder opprette lederlinjer/ avvisningskant ved lyktestolper. At det ikke var mulig å ha en stigning på 1:12 grunnet fortausbredde og naturlig stigning/helling på terreng ble igjen påpekt.

Vedlagt referatet var C sin byggeplan for gangfelt og fortau datert september 2008.

Den 4. juni 2014 ble det, etter initiativ fra A, gjennomført en ny befaring av sentrumsgatene. Representanter fra B kommune, C og A til stede. A mente at de utførte utbedringene ikke var tilstrekkelige og tok igjen opp problemene med manglende lederlinjer og for bratte nedrampinger.

Partenes syn på saken

A ved styreleder D:

A hevder at de nyrenoverte sentrumsgatene i B ikke er universelt utformet. Selv om C og B kommune sier at de har forsøkt rettet opp i de ulike manglene som ble påpekt i befaringsmøte av 2. juli 2013, så er ikke det som har blitt gjort tilstrekkelig.

Det opplyses for det første at det ikke er opprettet lederlinjer for svaksynte på fortauene. For det andre opplyses at gangfeltene i kjørebanen har for bratt nedramping. Høyden på fortauskantene varierer mellom 12 til 14 centimeter og nedrampingene mot samtlige gangfelt er 75 centimeter, noe som tilsvarer en skråning på mellom 1:5 og 1:7.

Bratt nedramping gjør kryssing av gatene ikke bare vanskelig, men også farlig, for rullestolbrukere. Styreleder i A, som benytter seg av en elektrisk rullestol, må eksempelvis få assistanse til støtting av rullestol ved overgangene. Et av styremedlemmene tippet med sin rullestol da han skulle krysse gaten og slo seg kraftig.

Nedrampingene til gangfeltene i kjørebanen er, ifølge A, i strid med Cs håndbok 278 om universell utforming kapittel 7.3 om gangfelt, hvor det fremgår at de ikke bør være brattere enn 1:12. Landingsarealet bak selve nedrampingen bør være 1,2 meter. Kun unntaksvis, der fortauene er for smale, kan nedrampingen være 1:6.

A påpeker imidlertid at unntaksbestemmelsen i håndboken ikke gjelder for sentrumsgatene i B. Bredden på fortauene er mellom 2,61 til 7,0 meter og er således ikke for smale da eksisterende nedrampingslengde og landingsareal til sammen kun utgjør 1,95 meter.

Det opplyses videre at C og B kommune i befaringsmøte av 4. juni 2014 fortalte at det hadde blitt brukt kroner 700 000 for å utbedre problemene og at en videre utbedring vil bli for kostnadskrevende. At økonomiske argumenter ikke er unnlatelsesgrunn for å oppnå universell utforming følger, ifølge A, av FNs konvensjon for funksjonshemmedes rettigheter.

A krever på bakgrunn av det ovennevnte at kommunen øker nedrampingslengden med 25 til 50 centimeter ved samtlige fotgjengeroverganger og at det opprettes lederlinjer for synshemmede på fortauene. Eksempelvis ved at nedrampingsstenene byttes med lengre stener og at det freses spor i fortauene.

B kommune:

Ombudet har bedt B kommune om å kommentere klagen fra A en rekke ganger uten hell.

Ombudet anmodet først om en kommentar i brev av 7. oktober 2014. Vi mottok ikke noe svar på anmodningen, til tross for vårt purrebrev av 24. november 2014.

Ombudet oversendte tidligere innhentede saksopplysninger fra A og C for kommentar til kommunen i brev av 17. mars 2015. Dette var opplysninger innhentet før renoveringen var fullført i 2013, herunder:

•  klage av 16.09.12 fra A
•   redegjørelse av 5. november 2012 fra C
•   Cs referat fra befaringsmøte 2. juli 2013
•  Cs byggeplan for gangfelt og fortau

Ombudet mottok ikke tilbakemelding fra B kommune.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd pålegger offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Brudd på plikten til universell utforming etter § 13 regnes som diskriminering, jf. § 12 første ledd.

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, jf. § 13 andre ledd.

Plikten til universell utforming rekker så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, jf. § 13 tredje ledd første punktum. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde vil den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen måtte veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører. Det følger av loven at det særlig skal legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmedes barrierer, om virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30 andre ledd bokstav b).

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om de påklagede forhold er i strid med kravet til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.

Ombudet vil innledningsvis fastslå at sentrumsgatene i B kommune er rettet mot allmennheten og derfor er underlagt krav om universell utforming. Det første ombudet må ta stilling til er om sentrumsgatene tilfredsstiller kravet til universell utforming.

Er fortau og nedramping mot gangfelt universelt utformet?

Ombudet tar ikke stilling til om sentrumsgatene i B kommune som sådan er universelt utformet. Det ombudet skal ta stilling til er om de påklagede forhold, som er manglende lederlinjer på fortau og for bratt nedramping mot gangfelt i kjørebanen, ikke tilfredsstiller kravet til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 15 bestemmer at for uteområder rettet mot allmennheten, gjelder kravene til universell utforming i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Byggteknisk forskrift § 8-2 første ledd bokstav a, jf. § 8-1, bestemmer at uteoppholdsareal for allmennheten skal være universelt utformet, herunder ha tilstrekkelig egnethet og utforming etter sin funksjon. Hverken lovtekst og forskrift gir imidlertid noe presis angivelse av hvilke krav som stilles til fortau og gangfelt. Ombudet ser derfor hen til veiledende standarder for universell utforming.

C har utgitt en håndbok om universell utforming av veger og gater, den såkalte Håndbok v129 (2014). Den erstatter Håndbok 278 (2011), som ble ferdigstilt høsten 2008 og sendt på høring våren 2009.

Om utforming av lederlinjer, fremgår at det bør være et sammenhengende system av fysisk ledning som kan følges av synshemmede, jf. håndbokens punkt 7.2. I hovedsak bør dette oppnås ved bruk av naturlige lederlinjer. Dersom naturlige lederlinjer, som ferdselssonens avgrensning mot veggsone og møbleringssone eller kantsteinsone ut mot gaten, ikke er mulig, kan en overflate som skiller seg fra omgivelsene med en annen farge og struktur legges som ledelinje.

Om utforming av nedramping, fremgår blant annet at den bør ha en helning på 1:12 eller slakkere, jf. håndbokens punkt 7.3. Det bør være plass til landingsareal på minimum 1,2 meter på fortau bak rampen. Hvis ikke, kan nedramping deles i to, og en del tas i fortauets lengderetning før gangfeltet. Nedramping kan unngås ved å anlegge opphøyd gangfelt eller opphøyd kryssområde. En kan også kombinere opphøyd gangfelt og rampe i lengderetningen på fortauet. Å sikre best mulig brukbarhet og sikkerhet er målet ved valg av løsninger.

A påstår at fortauene i B sentrum mangler lederlinjer og at nedrampingene mot samtlige gangfelt er for bratte. For at det skal foreligge omstendigheter som gir grunn til å tro at sentrumsgatene av den grunn ikke er universelt utformet, må klagers påstand støttes av hendelsesforløpet og sakens ytre omstendigheter. Dette må bero på en konkret vurdering.

Til støtte for klagers påstand er opplysninger gitt av C før ferdigstillelse, jf. redegjørelse til ombudet og referat fra møte. Virksomheten, som var medansvarlig for renoveringen, erkjente uttrykkelig de påklagede forhold. Når det gjelder lederlinjer, opplyste C at det kun er lagt ned markering i gangfeltet for busstopp. En lovnad om å se på muligheten for å opprette lederlinje/avvisningskant ved lyktestolpene ble gitt. At ikke alle gangfelt har en helning på 1:12 eller slakkere, ble også erkjent. Disse opplysningene gir ombudet grunn til å tro at krav til universell utforming ikke er oppfylt. B kommune har på sin side unnlatt å redegjøre for sitt syn på saken, til tross for purringer fra ombudet. Følgelig er hverken klagen eller øvrige tidligere innhentede opplysninger bestridt. Det er heller ikke lagt frem dokumentasjon på foretatte utbedringer i etterkant av prosjektets overlevering til kommunen. Ombudet legger dermed til grunn at sentrumsgatene ikke er i tråd med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd.

Det neste ombudet må ta stilling til er om B kommune har dokumentert at det foreligger omstendigheter som medfører at det vil være en uforholdsmessig byrde å sikre universell utforming av fortau og nedramping mot gangfelt.

Vil krav om universell utforming av nyrenoverte sentrumsgater være uforholdsmessig?

Det er B kommune som har bevisbyrden for at det vil være en uforholdsmessig byrde å gjøre fortau og nedramping mot gangfelt universelt utformet.

Det følger av loven at det ved uforholdsmessighetsvurderingen særlig skal legges vekt på følgende; tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmedes barrierer (nytte vs. kostnad), om virksomhetens funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Det følger av praksis fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda at frem til det foreligger forskrifter med krav om oppgradering av virksomhetens eksisterende fysiske miljø, i dette tilfellet utearealer som fortau og gangfelt, til en standard som svarer til universell utforming, så kan bare tiltak som vurderes som enkle og mindre pålegges etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13. I dette ligger det at ombudet må foretas en noe innskrenket forholdsmessighetsvurdering.

Ombudet vil først bemerke at vi finner det positivt at det har blitt gjennomført befaringsmøter med A og foretatt ulike utbedringer før prosjektets ferdigstillelse. Til tross for utbedringene, er imidlertid de påklagede forhold fortsatt ikke i tråd med kravene til universell utforming, se vurderingen ovenfor.

B kommune har, som tidligere nevnt, ikke redegjort for sitt syn på saken, til tross ombudets purringer. At de aktuelle utbedringene vil bli for kostnadskrevende, slik A opplyser at C og kommunen uttalte på befaringsmøtet 4. juni 2014, er på ingen måte utdypet eller dokumentert av kommunen. Det samme gjelder påstanden om at fortausbredde og naturlig stigning/helling på terreng utelukker 1:12-stigning på alle gangfelt. Målinger fra A som viser at fortauene er brede nok imøtegås ikke av kommunen. Det er heller ikke åpenbart for ombudet om C sin byggeplan for gangfelt og fortau av 2008 gir noen avklaring i så måte.

Ombudet finner etter dette at kommunen ikke har sannsynliggjort at økonomiske, praktiske eller andre hensyn gjør de nødvendige utbedringer av det eksisterende utearealet uforholdsmessig byrdefullt. At utbedringer på fortau og gangfelt utgjør et større tiltak som ikke kan pålegges er således ikke dokumentert. At B kommune, som offentlig myndighet, ikke har bidratt til opplysning av saken, jf. diskrimineringsombudsloven § 11, vurderes som kritikkverdig av ombudet.

Tilslutt vil ombudet kort bemerke at selv om et tiltak vurderes som uforholdsmessig byrdefullt av ombudet, så vil ikke en kommune likevel være fritatt for å sikre best mulig tilgjengelighet innenfor rammene av hva som er forholdsmessig, jf. lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 44 Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne side 138).

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet konkluderer med at manglende lederlinjer på fortau og utforming av nedrampinger mot gangfelt i sentrumsgatene i B strider med krav om universell utforming. B kommune har ikke sannsynliggjort at utbedring av de påklagede forhold vil innebære en uforholdsmessig byrde, og kommunen handler dermed i strid med plikten til å sikre universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.