Spørsmål om brudd på kravene til universell utforming av IKT

• Saksnummer: 17/396
• Lovgrunnlag: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven §§ 13 og 5
• Dato for uttalelse: 7. juli 2017
• Saken er påklaget til Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Beskrivelse av saken

Saken gjelder spørsmål om Forlagshuset Vigmostad & Bjørke v/Eide forlag handler i strid med kravet til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 ved utformingen av mobilapplikasjonen Norsk Salmebok. Saken gjelder også spørsmål om prisen på appen er i strid med forbudet mot indirekte diskriminering i § 5.

Norsk Salmebok er hovedsalmeboka i Den norske kirke. Norsk Salmebok finnes i flere utgaver: en papirutgave, en punktskriftutgave, en datamaskinutgave og en mobilapplikasjon.

Eide Forlag AS utviklet appen Norsk Salmebok våren 2014. I 2015 fusjonerte Eide Forlag AS med Forlagshuset Vigmostad & Bjørke. Eide Forlag AS ble avviklet 31. desember 2015. Eide Forlag er i dag en underavdeling i forlagshuset uten eget organisasjonsummer.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) ved avdeling for tilsyn for universell utforming av IKT håndhever regelverket om universell utforming av IKT i diskriminerings- og tilgjengelihetsloven § 14 og forskrift om universell utforming av infomasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger. Forskriften er begrenset til å gjelde nettløsninger og automater.

I tråd med samarbeidsavtalen mellom ombudet og Difi har ombudet innhentet en IKT-faglig uttalelse i anledning av saken. Difi ga en slik uttalelse 2. mai 2017.

Ifølge Difi er mobilapplikasjonen rettet mot allmennheten og er å regne som en hovedløsning som må være universelt utformet. Difi konkluderer med at mobilapplikasjonen ikke tilfredsstiller kravene til universell utforming.

Partenes syn på saken

A

Utformingen av mobilapplikasjonen

A anfører at appen Norsk Salmebok ikke er universelt utformet.

A er blind og en ivrig kirkegjenger. Menigheten hennes gjør det de kan for å gi henne salmetekster i forkant av arrangementer, men ofte synges salmer spontant. Dermed blir hun en passiv tilhører. A viser til at man ikke kan ta meg seg en punktskriftbok – som består av mange bind – under armen, eller en bærbar pc hver gang en salme skal synges.

A anfører at appen ikke tillater innstilling av skriftstørrelse, skriftfarge og bakgrunnsfarge. Hun anfører også at hun ikke får tilgang til alle menyer, kontroller og selve salmetekstene med syntetisk tale (Voice-over for apple-enheter og Talkback for Android).

A har hatt tett kontakt med Eide Forlag. Hun har foretatt brukertester og betalt abonnement i flere måneder uten å få noe ut av appen. Hun har fått beskjed om at de jobber med saken, men ingenting skjer. A viser til at det er forferdelig å ikke kunne delta i sang, fordi mangel på tilrettelegging stopper muligheten til å fullføre et salmesøk.

Prisen på appen

Videre anfører A at prisen på appen innebærer indirekte diskriminering av personer med nedsatt syn og andre personer med nedsatt funksjonsevne som kun kan benytte appen.

A viser til at appen er mye dyrere enn både papir- og datamaskinutgaven. Papirutgaven av Norsk Salmebok 2013 koster kr. 339,-. Det finnes en datamaskinutgave til kr. 399,-. Et abonnement på applikasjonen Norsk salmebok 2013 koster kr. 21 pr. måned. Etter en abonnementsperiode på litt over 16 måneder, vil man totalt ha betalt det samme som prisen for papirutgaven.

For mange personer med nedsatt syn vil en universelt utformet app være det eneste alternativet, både til papirutgaven og datamaskinutgaven av Norsk salmebok 2013. A opplyser at det har vært hevdet av Eide Forlag at det kan vanskelig kreves universell utforming av appen når det finnes en datamaskinutgave av salmeboka. A anfører at tilgjengeligheten ikke er ivaretatt dersom kun én distribusjonsform tilgjengeliggjøres. Dessuten vil datamaskinutgaven og appen tjene helt ulike bruksområder. Med appen er det atskillig enklere å bruke salmeboka i relevante sammenhenger, som for eksempel kirkelige handlinger.

A opplyser at det har vært hevdet av Eide Forlag at prisingen av appen er satt høyere enn papirutgaven fordi appen tilbyr avspilling av salmevers og komp via rettighetsbasert mp3-innhold. Men tilsvarende mulighet for salmeavspilling finnes i datamaskinutgaven, uten at dette medfører noen vesentlig høyere pris enn papirutgaven. A mener at Eide Forlag må kunne tilby appen til en pris (engangssum) som ikke overstiger prisen for datamaskinutgaven.

A ber ombudet foreta en vurdering av de økonomiske, organisatoriske og kompetansemessige ressurser Eide Forlag besitter i kraft av å være en del av forlagshuset Vigmostad og Bjørke. Ifølge en sak i Bergens Tidende av 6. september 2014 tjente forlaget over 20 millioner kroner på Norsk Salmebok.

Forlagshuset Vigmostad & Bjørke v/Eide Forlag

Utformingen av mobilapplikasjonen

For det første anfører Eide Forlag at forskrift om universell utforming av IKT ikke får anvendelse på apper. Appen er ikke en ”nettløsning”, verken i forskriftens forstand eller etter en alminnelig teknologisk forståelse. Konsekvensen av dette er at LDO er henvist til å basere sin vurdering på den svært overordnede målsettingen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 annet ledd. Det kan vanskelig utledes noe krav fra diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 om utforming av salmebok-appen, slik klager krever. Eide Forlag kan ikke felles for brudd på en forskrift som ikke gjelder det produktet klagen gjelder.

Etter deres syn fremstår ikke Difis forståelse av «nettløysing» forenlig med de krav til klarhet som må forventes av et regelverk som pålegger kommersielle aktører forpliktelser til å foreta tunge investeringer for å tilfredsstille kravene til universell utforming.

For det andre anfører Eide Forlag at appen er en eksisterende IKT-løsning fordi appen ble utviklet våren 2014. Appen vil derfor ikke være omfattet av kravene før 1. januar 2021.

For det tredje anfører Eide Forlag at de uansett er i en prosess hvor de videreutvikler appen Norsk Salmebok 2013, slik at den skal tilfredsstille kravene til universell utforming. Arbeidet er påbegynt, og forventes fullført innen utgangen av 2017. Gitt at appen per i dag er å anse som eksisterende IKT, gjelder ikke kravene før endringene er utført. Eide Forlag regner med at Difi/LDO vil vurdere den nye versjonen av appen når den foreligger, og føler seg trygge på at de påpekte angivelige feilene da er rettet opp.

 Prisen på mobilapplikasjonen

Eide Forlag opplyser at prisforskjellene mellom papirutgaven, datamaskinutgaven og applikasjonen skyldes at det er tale om forskjellige produkter, med høyst ulike utviklings- og vedlikeholdskostnader. Salmebok-appen er en helt annen utgave som har innspillinger av salmer, noter og tekst. Utviklingen og vedlikeholdet av denne kan ikke sammenlignes med papirutgaven av Norsk Salmebok. Datautgaven, som har eksistert også siden forrige utgaven av Norsk Salmebok, er tilrettelagt for blinde og svaksynte, men også denne er en helt annen utgave. På grunn av investeringer i disse forskjellige utgavene og store kostnader knyttet til vedlikehold og videreutvikling av digitale verktøy, kan prisene ikke sammenlignes. Det vil også i appen komme nye salmer fra høsten av, som Kirkerådet ønsker å ta inn. Dette gjør at forlaget må investere i videre utvikling av ressurser i appen.

Ombudets oppgave i klagesaker

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetslovens bestemmelser eller ikke, se diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 28 og diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd (avsnitt).

Ombudets vurdering

Utformingen av mobilapplikasjonen

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd (avsnitt) pålegger offentlige og private virksomheter å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten.

I henhold til lovens § 12 vil brudd på plikten til universell utforming etter § 13 regnes som diskriminering.

Plikten til universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologi følger også av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14. Forskriften om universell utforming av IKT-løsninger trådte i kraft 1. juli 2013. Det fremgår av forskriften § 2 at denne er begrenset til å gjelde nettløsninger og automater. Det påklagede forhold faller dermed inn under både diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 og § 14 med tilhørende forskrift. Det er imidlertid bare lovens § 13 som håndheves av ombud og nemnd, jf. lovens § 28. Tilsynet med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14 og forskriften er lagt til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi).

Pliktsubjekt etter § 13 er virksomheter rettet mot allmennheten. Konsernet Forlagshuset Vigmostad og Bjørke driver forlagsvirksomhet som retter seg mot allmennheten. Forlagshuset består av forlag som gir ut bøker. Eide forlag gir blant annet ut de nye kirkelige tekstene, herunder de digitale ressursene, etter Gudstjenestereformen i 2011. Kravene til universell utforming er videre knyttet til virksomhetens alminnelige funksjon. Appen er et produkt som Eide Forlag tilbyr allmennheten.

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 andre ledd.

Det finnes fire utgaver av Norsk Salmebok: en papirutgave, en punktskriftutgave, en datamaskinutgave og en mobilapplikasjon. Etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 andre ledd er det som nevnt kun hovedløsningen som må være universelt utformet. Spørsmålet er dermed om applikasjonen kan sies å være en hovedløsning. I forarbeidene til loven er det uttalt følgende om vurderingen av hva som er å anse som en hovedløsning (Ot.prp. nr. 44 (2007–2008 s. 167):

I vurderingen av om en løsning er å anse som en hovedløsning vil omfanget med hensyn til brukere være et sentralt kriterium. En løsning som blir brukt av mange, vil derfor lettere kunne bli å betrakte som en hovedløsning enn en løsning som benyttes av få. Graden av betydning for samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne er også et vurderingskriterium, jf. innspillet fra NAV i høringen.

Ombudet er enig med A i at datamaskinutgaven og appen har ulike bruksområder. Ombudet mener likevel det er usikkert om appen kan anses som en likeverdig hovedløsning. Ombudet har ikke oversikt over hvor mange personer det er som har lastet ned appen, men legger til grunn, etter samtale med daglig leder, at det er atskillig færre enn antallet som har kjøpt papirutgaven og utgaven til pc.

Difi har i sin uttalelse av 2. mai 2017 uttalt følgende om dette spørsmålet: «På bakgrunn av at ulike mobilapplikasjonar er mykje brukt, legg tilsynet til grunn at mobilversjonen av Norsk salmebok 2013, er ei hovudløysing ved sidan av versjonen av Norsk salmebok 2013 for datamaskiner.»

Ombudet anser det som usikkert om en mobilapplikasjoner uavhengig av bruksomfang og graden av betydning for samfunnsdeltakelse er å anse som hovedløsning etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13, fordi applikasjoner generelt er mye brukt.

Ombudet finner imidlertid ikke at det er nødvendig å ta endelig stilling til om applikasjonen er en hovedløsning, eller ikke, ettersom ombudet uansett konkluderer med at forlagshuset ikke bryter plikten til universell utforming, se vurderingen nedenfor. Ombudet viser for øvrig til at det skal noe til før ombudet skulle komme frem til en annen konklusjon enn Difi som er blitt gitt myndighet til å føre tilsyn med forskriften.

Er mobilapplikasjonen universelt utformet?

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 definerer som allerede nevnt universell utforming som utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig.

Forlagshuset anfører at appen ikke faller inn under forskriftens definisjon av nettløsning. Eide Forlag har ikke redegjort nærmere for hvorfor appen ikke er en nettløsning. Difi konkluderer imidlertid med at appen er en nettløsning som faller inn under forskrift om universell utforming av IKT. Ombudet legger til grunn Difis vurdering på dette punkt.

Videre anfører Eide Forlag at appen er en eksisterende IKT-løsning fordi appen ble utviklet før forskriften trådte i kraft. Difi konkluderer i sin uttalelse med at appen må regnes som en eksisterende IKT-løsning. Ombudet er enig i dette da applikasjonen ble utviklet våren 2014, og legger derfor til grunn at appen er en eksisterende løsning. Dette er årsaken til at ombudet vurderer saken etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.

A anfører at appen ikke tillater innstilling av skriftstørrelse, skriftfarge og bakgrunnsfarge i selve appen. Hun anfører også at hun ikke får tilgang til alle menyer, kontroller og selve salmetekstene med syntetisk tale (Voice-over for apple-enheter og Talkback for Android).

Dette bekreftes av Difi. Difi konkluderer i sin uttalelse av 2. mai 2017 at det ikke er mulig å endre størrelsen på skriften eller kontrasten i appen. Ifølge Difi vil den derfor være lite tilgjengelig for mange brukere som er fargeblinde eller har nedsatt syn. Appen vil heller ikke på en hensiktsmessig måte være tilgjengelig for blinde og andre personer som bruker skjermleser fordi de ikke får lest opp eller får tilgang til sentrale funksjoner og innhold. Tilstrekkeleg skriftstørrelse og kontrast, samt korrekt informasjon ved bruk av skjermleser er alle sentrale forutsetninger for at blinde, fargeblinde og personer med ulike grader av nedsatt syn skal kunne oppfatte innholdet og bruke mobilapplikasjonen Norsk salmebok 2013.

Videre opplyser Difi at informasjonen fra Eide Forlag om utviklingen av applikasjonen ikke er tilstrekkelig og konkret nok til å vurdere om den vil tilfredstille kravene til universell utforming. Dette må eventuelt vurderes når mobilapplikasjonen foreligger i ny versjon høsten 2017.

På denne bakgrunn konkluderer ombudet med at appen ikke er universelt utformet i tråd med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13. Neste spørsmål blir om en utbedring, slik at appen blir universelt utformet, vil innebære en uforholdsmessig byrde, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd.

Vil universell utforming av mobilapplikasjonen medføre en uforholdsmessig byrde?

I saker om universell utforming er bevisbyrdereglene fastsatt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 30. Av bestemmelsen framgår at det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted dersom a) det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og b) den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted. Det vil si at det er forlagshuset som har bevisbyrden, og som må sannsynliggjøre at det vil være uforholdsmessig byrdefullt å gjøre mobilapplikasjonen universelt utformet.

Ved vurderingen av om utbedringer medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på blant annet tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd.

Forlagshuset anfører at applikasjonen ikke er omfattet av kravene til universell utforming før 1. januar 2021, da applikasjonen må anses som eksisterende IKT, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14 andre ledd tredje setning.

Det følger av nemndas og ombudets praksis at ombudet i den konkrete forholdsmessighetsvurderingen knyttet til eksisterende IKT-løsninger må legge avgjørende vekt på at tidsfristen for eksisterende IKT-løsninger er 1. januar 2021, jf. blant annet nemndas sak 40/2013 og ombudets sak 16/2063. Dette innebærer at det vil være en uforholdsmessig byrde for Eide forlag å utbedre appen på nåværende tidspunkt.

Ombudet bemerker imidlertid at virksomheter har en plikt til å jobbe aktivt og målrettet for å fremme universell utforming, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 første ledd. Ombudet anser det som positivt at Eide Forlag vil oppgradere appen slik at den blir universelt utformet i løpet av året.

Det siste spørsmålet ombudet må ta stilling til, er om prisen på mobilapplikasjonen er diskriminerende etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5.

Prisen på mobilapplikasjonen

Diskriminerings-og tilgjengelighetsloven § 5 forbyr direkte og indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen definerer hva som menes med diskriminering:

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter § 6 eller § 7. Med direkte forskjellsbehandling menes en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes nedsatt funksjonsevne. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsatt funksjonsevne.

A anfører at prisen på applikasjonen innebærer indirekte diskriminering av personer med nedsatt syn og andre med nedsatt funksjonsevne som kun kan benytte appen. A viser til at appen er mye dyrere enn både papir- og datamaskinutgaven.

For å kunne slå fast at diskriminering har skjedd, er det et grunnleggende vilkår at personer med nedsatt syn blir stilt dårligere enn andre. Forarbeidene presiserer nærmere hva som menes med dette (Ot.prp. nr.44 (2007–2008) s. 102:

Departementet vil påpeke at de helt marginale og i praksis ubetydelige ulemper, ikke vil oppfylle lovens vilkår om at personen må stilles «dårligere». Ulempevurderingen er videre som utgangspunkt objektiv, det medfører at det legges avgjørende vekt på hva som vanligvis vil oppleves som en ulempe. Dersom det etter en objektiv vurdering er tvil om en behandling utgjør en ulempe, kan det legges en viss vekt på den subjektive opplevelsen. Departementet vil derfor påpeke at ikke enhver minste virkning i negativ retning vil være omfattet av vernet.

Som det fremgår av forarbeidene vil ikke enhver ulempe være diskriminering. Salmeboka finnes i ulike versjoner som også er tilgjengelig for personer med nedsatt syn. Salmeboka finnes i punkskriftversjon og i en utgave til pc, som er tilgjengelig for A.

Videre bemerker ombudet at selv om personer med nedsatt syn, etter utbedringer av applikasjonen, ikke har noe annet reelt alternativ til salmeboka enn applikasjonen, vil ikke kostnaden på appen uten videre innebære at personer med nedsatt syn er stilt dårligere enn andre. I nemndas sak 44/2014 konkluderte nemndas flertall med at en kostnad på over 16 000 kroner ikke var en slik ulempe at vedkommende var stilt dårligere i lovens forstand. Kostnaden på appen er vesentlig lavere enn kostnaden i nemndas sak.

På denne bakgrunn er ombudet kommet til at personer med nedsatt syn ikke er stilt dårligere i lovens forstand på grunn av prisen på abonnement på appen Norsk Salmebok.

Ombudet finner også grunn til å bemerke at forlagshuset har vist til at det er saklige grunner for at kostnaden på appen er høyere enn for de andre versjonene av salmeboka.

Konklusjon

•  Vigmostad & Bjørke v/Eide Forlag har ikke brutt diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 ved utforming av mobilapplikasjonen Norsk Salmebok.
• Vigmostad & Bjørke v/Eide Forlag har ikke brutt diskriminerings- og tilgjengelighetsloven §. Prisen på mobilapplikasjonen er ikke indirekte diskriminerende overfor personer med nedsatt funksjonsevne.