Skatteetaten diskriminerer ikke personer med nedsatt syn

• Saksnummer: 16/2063
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13
• Dato for uttalelse: 9. februar 2017

  Beskrivelse av saken

Saken gjelder spørsmål om PDF-versjonen av selvangivelsen og skatteoppgjøret er i samsvar med krav til universell utforming av IKT etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13, fordi de ikke kan leses av skjermleserprogram som benyttes av synshemmede.

Partenes syn på saken

Synshemmede Akademikere (SAF) v/A:

SAF anfører at Skatteetaten bryter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13, ved at PDF-versjonen av selvangivelsen ikke er lesbar med skjermleserprogram, som benyttes av blinde og sterkt svaksynte.

SAF viser til at alle borgere har både rett og plikt til å kontrollere at selvangivelsen er korrekt. Videre viser SAF til CRPD artikkel 21 bokstav a, der det står at staten må sørge for at informasjon som er beregnet på allmennheten, gis til mennesker med nedsatt funksjonsevne i tilgjengelige formater og ved hjelp av teknologi tilpasset ulike former for nedsatt funksjonsevne, til rett tid og uten ekstra kostnader.

SAF krever at Skatteetaten skal tilby selvangivelsen i et format som er lesbart, og som brukeren kan orientere seg i med skjermleser. PDF-formatet kan gjøres bedre tilgjengelig ved å benytte oppmerking for tilgjengelighet. SAF tror likevel en bedre løsning vil være å tilby selvangivelsen i alternative formater, f.eks. HTML. Brukeren har da i mye større grad enn ved lesing av PDF, mulighet til selv å velge skrifttype/-størrelse, kontrast osv., forutsatt at dokumentet er kodet i henhold til standarder for tilgjengelighet.

Selvangivelsen er til en viss grad tilgjengelig for skjermleserbrukere gjennom leveringsløsningen, der brukeren kan endre informasjonen. Det er likevel behov for å kunne lese dokumentet i et tilgjengelig format. En grunn til at SAF framholder dette, er at selvangivelsen ikke er tilgjengelig i leveringsløsningen etter at fristen for levering er utløpt.

SAF tar redegjørelsen fra Skatteetaten om at de har planer for utbedring til orientering. Samtidig vil SAF beklage at aktivitetsplikten som er pålagt i dtl § 13, ikke har større effekt innen offentlig sektor.

Skatteetaten:

Skatteetaten tok i bruk Altinn som leveringsløsning for selvangivelsen i 2002. I den forbindelse ble dagens løsning for produksjon av selvangivelse og skatteoppgjør etablert.

Ved papirproduksjon etableres AFP-filer, og det er ikke definert noen spesifikke standarder for dette formatet. Disse filene benyttes for å produsere digitale dokumenter i PDF-format. Det er ikke benyttet noen spesifikk standard ved denne produksjonen. I begynnelsen var det nødvendig å lage PDF-er med minst mulig filstørrelse på grunn av begrenset overføringskapasitet og lagringskapasitet.

Skatteetaten erkjenner at selvangivelsen og skatteoppgjøret ikke er universelt utformet, men viser til at da løsningen for disse produksjonene ble levert, tilfredsstilte de alle gjeldende formelle krav til tilgjengelighet og brukervennlighet. Skatteetaten er av den oppfatning at (skatteoppgjøret og selvangivelsen er å definere som en eksisterende løsning, og ikke som en ny løsning som vil måtte tilfredsstille kravene i forskrift om universell utforming av IKT.

I 2014 innførte Skatteetaten digital kommunikasjon som førstevalg. Etter dette er det PDF-løsningen som benyttes av de fleste. Skatteetaten sender fremdeles ut skattemeldingen på papir til de brukerne som har reservert seg mot digital kommunikasjon, og til de som Skatteetaten ikke har e-postadresse til.

For å gjøre selvangivelsen tilgjengelig for synshemmede, må APF-filene tagges for ‘accessibility’ når dokumentet bygges fra bunnen av i verktøyet. Ifølge Skatteetaten sier leverandøren at denne funksjonaliteten er begrenset når verktøyet tar inn ferdig formaterte filer, fordi dokumentets struktur da ikke er kjent. I printfilen de mottar, er informasjon om sidestruktur gått tapt. Det er dessverre begrenset hva de har mulighet til å gjøre med dagens system for produksjon av selvangivelsen. Det er veldig ressurs- og kostnadskrevende å legge disse taggene på i ettertid sammenlignet med å gjøre det når dokumentet skapes.

Skatteetaten har per i dag ingen alternativer for at synshemmede skal få tilgang til informasjonen i selvangivelsen og skatteoppgjøret på egen hånd. Skatteetaten arbeider imidlertid med en ny løsning for produksjon og levering av skattemelding (selvangivelse) og skatteoppgjør. De vil i denne utviklingen arbeide for at løsningene skal være tilrettelagt slik at synshemmede får tilgang til dem. Løsningen for skatteoppgjør vil være tilgjengelig i 2018. Skatteetaten jobber også med å utbedre selvangivelsen, og håper på å ferdigstille dette i 2020, under forutsetning av tildeling fra Finansdepartementet.

Uttalelse fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi):

I henhold til samarbeidsavtalen mellom ombudet og Difi, ba ombudet Difi om en IKT-faglig uttalelse i saken. Difi ga en uttalelse 5. oktober 2016.

Ifølge Difi er selvangivelsen rettet mot allmennheten, og det er den digitale versjonen som regnes som hovedløsningen.

Difi konkluderer med at PDF-versjonen av selvangivelsen og skatteoppgjøret, slik som det foreligger i 2016, ikke er tilgjengelig for personer som bruker skjermleser, deriblant synshemmede. Difis vurdering er derfor at selvangivelsen med dette ikke er tilgjengelig for flest mulig.

Ombudets oppgave i klagesaker

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er brudd på diskriminerings- og tilgjengelighetsloven eller ikke, se diskrimineringsombudsloven § 3 tredje avsnitt.

Det fremgår av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 første ledd at offentlige virksomheter skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Ombudet fører tilsyn med aktivitetsplikten, men håndhever den ikke, se forarbeidene til bestemmelsen i Ot.prp.nr.44 (2007-2008) s. 144. Ombudet kan derfor ikke ta stilling til hvilke tiltak Skatteetaten skal iverksette for å oppfylle aktivitetsplikten.

Ombudet fører tilsyn med FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), men håndhever den ikke. Ombudet kan derfor ikke konkludere om Skatteetaten bryter rettigheter i konvensjonen. Ombudet bruker imidlertid konvensjonen som en rettskilde i vurderingen av innholdet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ratifikasjonen av konvensjonen innebærer at norsk rett så langt som mulig, skal tolkes slik at den blir i samsvar med de forpliktelser som følger av konvensjonen.

Ombudets vurdering

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd pålegger virksomheter, som tilbyr tjenester rettet mot allmennheten, å være utformet på en måte som er tilgjengelig for alle, uavhengig av funksjonsevne. Dette så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten.

Har Skatteetaten en plikt til å være tilgjengelig for alle?

Skatteetaten har plikt til å tilrettelegge de deler av deres IKT-løsninger som brukes av publikum på en måte som gjør at flest mulig, uavhengig av individuelle forutsetninger, får tilgang til deres tjenester og service.

Det er åpenbart at selvangivelsen og skatteoppgjøret er rettet mot allmennheten. Skatteetaten har derfor plikt til å utforme selvangivelsen og skatteoppgjøret slik at de er tilgjengelig for flest mulig. Ombudet bemerker her at «flest mulig» i dette tilfelle også må omfatte synshemmede.

Det er kun hovedløsningen som må være universelt utformet. Skatteetaten viser til at digitalt førstevalg ble innført i 2014, og at de fleste leverer selvangivelsen digitalt. Difi har i sin uttalelse av 5. oktober 2016, vurdert det slik at PDF-løsningen er hovedløsningen. Ombudet legger derfor til grunn at PDF-løsningen er hovedløsningen.

På denne bakgrunn mener ombudet at Skatteetaten har plikt til å sørge for universell utforming av PDF-løsningen av selvangivelsen og skatteoppgjøret.

Ombudet skal ta stilling til om PDF-løsningen av selvangivelsen og skatteoppgjøret tilfredsstiller dagens krav til universell utforming. Dersom ombudet kommer til at PDF-løsningen ikke oppfyller kravene, skal ombudet ta stilling til om utbedring vil innebære en uforholdsmessig byrde.

Er PDF-løsningen av selvangivelsen og skatteoppgjøret utformet på en måte som er tilgjengelig for flest mulig?

Ifølge Skatteetaten ble løsningen for selvangivelse og skatteoppgjør etablert i 2002, da de tok i bruk Altinn. Skatteetaten anfører at løsningen tilfredsstiller kravene som gjaldt da.

Det kom en ny forskrift som stiller krav til universell utforming av nye IKT-løsninger fra 1. juli 2014. Forskriften definerer nye IKT-løsninger som følgende: «Total utskifting av en teknisk løsning, versjonsoppgradering, utskifting eller større endring av kildekode og større endring av utseende eller utforming. Gradvise endringer over tid som til sammen utgjør en endring som nevnt i denne bokstav, kan også regnes som ny IKT-løsning.»

Ingen av partene i saken har lagt frem opplysninger som skulle tilsi at den påklagede IKT-løsningen ikke skal vurderes som en eksisterende løsning. Kravene etter forskriften gjelder derfor ikke direkte.

Kravet til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 gjelder for alle IKT-løsninger som er rettet mot allmennheten, inkludert eksisterende IKT-løsninger. Ombudet vil se hen til kravene i forskrift om universell utforming av nye IKT-løsninger, men i og med at den påklagede løsningen er en eksisterende løsning, vil ombudet også vurdere om utbedring vil innebære en uforholdsmessig byrde.

Det er Difi som håndhever forskrift om universell utforming av IKT. Difi har avgitt en IKT-faglig uttalelse den 5. oktober 2016. Difi konkluderte med at PDF-løsningen av selvangivelsen og skatteoppgjøret ikke er tilgjengelig for alle. Skatteetaten er enig i dette.

På denne bakgrunn konkluderer ombudet med at PDF-løsningen av selvangivelsen og skatteoppgjøret ikke er universelt utformet i tråd med gjeldende krav til universell utforming av IKT-løsninger. Om forholdet utgjør brudd på dtl § 13, vil da avhenge av om utbedring vil innebære en uforholdsmessig byrde for Skatteetaten.

Vil det være urimelig å kreve at Skatteetaten retter opp?

Ombudet må vurdere om Skatteetaten har dokumentert at det vil være urimelig (uforholdsmessig byrdefullt) å gjøre endringer som gjør at PDF-løsningen av selvangivelsen og skatteoppgjøret blir tilgjengelig for alle. Det er Skatteetaten som må sannsynliggjøre (bevise) at det vil være urimelig å gjøre PDF-løsningen av selvangivelsen og skatteoppgjøret tilgjengelig, se diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 30.

Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på blant annet tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, og de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen.

Tilgang til selvangivelsen og skatteoppgjøret er en viktig offentlig tjeneste. Tilgang til informasjon er en menneskerett, se FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 21. Per i dag er selvangivelsen tilgjengelig i leveringsløsningen, men ikke etter at den er levert. Skatteoppgjøret er kun tilgjengelig i et format (PDF) som ikke er tilgjengelig for synshemmede. Det følger av ombudets praksis at det skal mer til for at universell utforming skal anses som uforholdsmessig hvis det er tilgang til offentlige tjenester som er gjenstand for klagen.

Ombudet må imidlertid være varsom med å foreta de prioriteringer som skal tilligge sektormyndigheten, se Likestillings- og diskrimineringsnemndas sak 32/2014, om mangel på universell utforming av en bussholdeplass i Akershus. Lovgiver har lagt opp til en skrittvis og prioritert oppgradering av eksisterende IKT-løsninger innen 1. januar 2021, se diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14 annet ledd. I nemndas sak 40/2013 om mangel på talefunksjon i minibankene til Sparebanken Vest, uttalte nemnda at den konkrete forholdsmessighetsvurderingen knyttet til en eksisterende IKT-løsning må legge avgjørende vekt på tidsfristen 1. januar 2021.

I tillegg har Skatteetaten planer for utbedring. PDF-løsningen av skatteoppgjøret vil, ifølge Skatteetaten, være tilgjengelig innen utgangen av 2018. Skatteetaten jobber også med å utbedre selvangivelsen, og håper på å ferdigstille dette i 2020, under forutsetning av tildeling fra Finansdepartementet. Ombudet skal som nevnt være varsomme med å overprøve Skatteetatens prioritering om å utbedre skatteoppgjøret først. Skatteetaten opplyser at det på nåværende tidspunkt vil være veldig ressurs- og kostnadskrevende å gjøre selvangivelsen og skatteoppgjøret tilgjengelig for alle.

På denne bakgrunn konkluderer ombudet med at en utbedring på nåværende tidspunkt vil innebære en uforholdsmessig byrde for Skatteetaten.

Ombudet vil bemerke at det følger av både forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (Ot.prp.nr.44 (2007-2008) s. 138) og ombudets praksis (se blant annet sak 08/2008) at kravet til universell utforming ikke bortfaller dersom hovedløsningen ikke kan tilrettelegges, for eksempel dersom dette er uforholdsmessig. Skatteetaten må prøve å sikre at synshemmede får tilgang til selvangivelsen og skatteoppgjøret også før 2020/2018 på andre måter, der dette er mulig. Skatteetaten må velge den løsningen som er mest inkluderende og minst stigmatiserende innenfor rammene av hva som er forholdsmessig.

Konklusjon

Skatteetatens PDF-versjon av selvangivelsen og skatteoppgjøret er ikke universelt uformet. Skatteetaten handler imidlertid ikke i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13, fordi en utbedring på nåværende tidspunkt vil innebære en uforholdsmessig byrde.