Skal vi lykkes med
likestillings- og antidiskrimineringsarbeidet, må de som har muligheten til å
hindre diskriminering ta en større del av ansvaret. Hvordan klarer vi det når
selv de som har laget reglene ikke følger dem?
For meg er det et av de viktigste spørsmålene etter å ha
gjennomgått de statlige virksomhetenes likestillingsredegjørelser i årets
statsbudsjett.
Tre ulike lover pålegger staten å rapportere om hvordan den
arbeider for å fremme likestilling og hindre diskriminering i sine
virksomheter. I denne rapporten har LDO sett nærmere på hvordan disse pliktene
følges opp. Resultatet er nedslående. Vår gjennomgang viser mangelfull
rapportering, få målrettede tiltak og til dels store likestillingsutfordringer
både hos departementer og andre statlige virksomheter.
Selv om lovverket pålegger virksomhetene å jobbe aktivt for
likestilling, er det dermed langt fra lovtekst til virkelighet. Her er det
mange som har en jobb å gjøre. For antidiskrimineringsarbeid handler ikke bare
om å sikre mine og dine rettigheter når loven er brutt. Det handler minst like
mye om å ta ansvar for å hindre diskriminering allerede før lovbruddene skjer.
Det ansvaret må statlige virksomheter vise at de tar alvorlig. Hvis ikke
risikerer vi at mangelen på likestilling hindrer mange mennesker i å bruke sine
evner og talenter i arbeidslivet. Det taper samfunnet på, det taper
virksomhetene på og det taper du og jeg på.
Norge får jevnlig skryt for å ligge på verdenstoppen i
likestilling. Denne rapporten viser at det kan være langt fra festtalene til
virkeligheten i den enkelte virksomhet. Slik kan vi ikke ha det. Staten har en
viktig rolle i likestillingsarbeidet, og da bør man kunne forvente at statlige
virksomheter går foran som gode eksempler. Hvis ikke engang de som har laget
reglene følger dem, er det vanskelig å oppfordre andre til å gjøre det.
Sunniva Ørstavik, likestillings- og diskrimineringsombud
LDO har i 2012 valgt å gjøre en analyse av all
likestillingsrapportering i statsbudsjettet. Bakgrunnen for dette er at Fornyings-,
administrasjons-, og kirkedepartementet (FAD) i 2011 utga en veileder og
standardiseringsmal for statlige virksomheters likestillingsredegjørelser.
Ombudet har ønsket å analysere:
·
I hvilket omfang malen brukes
·
Kvaliteten på rapporteringen
·
Likestillingssituasjonen i staten basert på den
rapporteringen som finnes
LDO har vurdert omfang og kvalitet på tilstandsrapportering
etter likestillingsloven (kjønn) og tiltaksrapportering etter
diskrimineringsloven (etnisitet) og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven
(nedsatt funksjonsevne).
Hovedfunn i
rapporteringen om kjønnslikestilling (se del 1 s.11)
·
Kjønnsbalanse: Kjønnsbalanse totalt oppgis for
nesten alle virksomheter. Det er imidlertid store mangler når det gjelder
rapportering av kjønnsbalanse fordelt på stillingsnivåer. Det ser likevel ut
til å være systematiske forskjeller som følger stillingshierarkiet når det
gjelder kjønnsbalanse i virksomheten.
·
Likelønn: Kun drøyt halvparten av virksomhetene
rapporterer lønn på en meningsfull måte. Det ser likevel ut til å være
systematiske forskjeller som følger stillingshierarkiet når det gjelder
likelønnssituasjonen i virksomheten.
·
Arbeidstid, ansettelsesform, fravær og
permisjoner: Under halvparten av virksomhetene rapporterer. Det er en tydelig
kjønnsprofil hvor kvinner er overrepresentert innenfor alle disse områdene.
Hovedfunn i
rapporteringen om etnisitet og nedsatt funksjonsevne (se del 2 s.26):
·
Her er det store mangler i rapporteringen.
Nesten halvparten av virksomhetene rapporterer overhodet ikke.
·
De virksomhetene som rapporterer klarer i liten
grad å dokumentere et systematisk og målrettet arbeid. Det er gjennomgående manglende
dokumentasjon på at tiltak er iverksatt på bakgrunn av en analyse av
virksomhetens utfordringer. Videre viser funnene at evaluering av måloppnåelse
er nesten fraværende.
Likestillingsloven § 1 a, diskrimineringsloven § 3 a og
diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 3 pålegger virksomheter en
aktivitetsplikt. Aktivitetsplikten innebærer at virksomhetene skal arbeide
aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre
diskriminering. Plikten gjelder kjønn, funksjonsnedsettelse og etnisitet,
religion mv. For offentlige virksomheter gjelder plikten både som offentlig
myndighet og som arbeidsgiver.
I tillegg til en aktivitetsplikt har alle arbeidsgivere en
redegjørelsesplikt. For offentlige virksomheter innebærer redegjørelsesplikten at
virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetning (evt. årsrapport)
skal redegjøre i årsberetningen (evt. årsrapporten) for hva som er gjort for å
oppfylle aktivitetsplikten. Offentlige virksomheter som ikke er pålagt å
utarbeide årsberetning (evt. årsrapport), skal gi tilsvarende redegjørelse i
årsbudsjettet. Det skal redegjøres for planlagte og gjennomførte tiltak når det
gjelder kjønn, funksjonsnedsettelse og etnisitet, religion mv. Når det gjelder
kjønn, skal det i tillegg redegjøres for den faktiske tilstanden i virksomheten.
Fornyings-, administrasjons og kirkedepartementet (FAD) har
utarbeidet en veileder og mal for hvordan statlige virksomheter bør rapportere
som arbeidsgiver. Denne veilederen ble utgitt i november 2010. Veilederen gir
retningslinjer for hvordan rapporteringen bør skje:
Hvert enkelt fagdepartement er ansvarlig for å gi en samlet
likestillingsredegjørelse som omfatter kjønn, nedsatt funksjonsevne og
etnisitet m.v. i prp. 1 S for sitt departement og sine ordinære underliggende
forvaltningsorgan (bruttobudsjetterte) slik som direktorat og tilsyn m.v. Det
anbefales at forvaltningsorgan med særskilte budsjettfullmakter
(nettobudsjetterte) selv er ansvarlig for å redegjøre i egen årsberetning (evt.
årsrapport)/ årsbudsjett.
Det er fagdepartementet som er ansvarlig for at
redegjørelsen for departementet og underliggende etater er i tråd med lovens
krav. Fagdepartementet skal gi en likestillingsredegjørelse som omfatter kjønn,
nedsatt funksjonsevne og etnisitet, religion mv. for eget departement i prp. 1
S. Det enkelte departement står fritt til å velge om redegjørelsen for de
underliggende etater skal inngå som en integrert del av prp. 1 S, eller som et
vedlegg til denne. Dersom departementet ikke
velger å gi en full redegjørelse for sine underliggende etater i
budsjett-teksten, må det henvises til hvor redegjørelsene finnes, enten i
årsberetning eller årsrapport. I henhold til økonomireglementet er det et krav
om at alle underliggende virksomheter skal utarbeide en årsrapport basert på
tildelingsbrevet fra overordnet departement. Årsberetningen (evt. årsrapporten)
må være offentlig tilgjengelig, enten i elektronisk form eller i publikasjon.
Departementene kan forankre krav til rapportering etter aktivitets- og
redegjørelsesplikten i sine respektive tildelingsbrev for underliggende
etater.
Veilederen anbefaler
dermed at departementenes budsjettproposisjon inneholder:
·
En likestillingsredegjørelse som omfatter kjønn,
nedsatt funksjonsevne og etnisitet, religion mv. for eget departement.
·
En mer overordnet likestillingsredegjørelse som
omfatter kjønn, nedsatt funksjonsevne og etnisitet, religion mv. for
underliggende etater, med en henvisning i prp. 1 S til en mer utfyllende
redegjørelse i underliggende etaters årsberetninger (evt. årsrapporter).
Ved gjennomlesingen av budsjettet er virksomheter som er
omtalt i likestillingsredegjørelsen i hver enkelt fagproposisjon registrert. For underliggende virksomheter, hvor det er henvist til virksomhetens
årsrapport i budsjett-teksten, har vi søkt på virksomhetens internett-sider
etter ’årsrapport’, ’årsberetning’ og ’årsmelding’. Dersom dette ikke
har gitt treff har vi henvendt oss på telefon til virksomheten og etterspurt
årsrapporten for 2010.
Ved denne fremgangsmåten har vi endt opp med 135
virksomheter med omtale i budsjett-teksten eller i egen årsrapport. En
opptelling av ordinære forvaltningsorganer viser at det finnes om lag 149
virksomheter som skulle hatt omtale i statsbudsjettet.
Noen av de 135 virksomhetene er dessuten virksomheter av typen
nettobudsjetterte forvaltningsorganer som skal rapportere i eget budsjett. Flertallet
av virksomheter som skal få omtale er likevel inkludert i statsbudsjettet, selv
om kvaliteten og omfanget på rapporteringen varierer.
I rapporten er hver virksomhet analyseenhet. Det er selvsagt
store variasjoner mellom virksomhetene. Den minste virksomheten er
Forbrukertvistutvalget som oppgir 8,8 ansatte og den største virksomheten er
Arbeids- og velferdsetaten med sine 14266 ansatte. Det er hovedsakelig to
grunner til at analyser gjøres med virksomheter som enhet:
·
Det er mange virksomheter som ikke oppgir totalt
antall ansatte.
·
Aktivitets- og redegjørelsesplikten som
arbeidsgiver er en plikt som ligger på hver enkelt virksomhet.
Hovedproblemene med å benytte virksomhet som analyseenhet er
når store og små virksomheter veies likt. Det er en tendens til at andel
kvinner i virksomheten synker med økende virksomhetsstørrelse, til tross for at
den klart største virksomheten (14266 ansatte) er kvinnedominert (70 %). Dette betyr at gjennomsnittlig kvinneandel i
en statlig virksomhet basert på gjennomsnittlig andel i hver enkelt virksomhet
vil være noe høyere enn den skulle vært.
Det er dermed slik at dersom en beregner den faktisk
gjennomsnittlige andelen kvinner i de virksomhetene som har oppgitt både
totaltall for kvinner og for antall ansatte (102 virksomheter) er resultatet
52,4 % kvinner. Dette avviker svært lite fra resultatet som fremkommer dersom
en regner de samme virksomhetene som jevnstore og tar gjennomsnittet av alle
virksomhetenes kvinneandel (53 %).
Det er likevel slik at gjennomsnittet av kvinneandelen i de
126 virksomhetene som har oppgitt kvinneandel (129 virksomheter) er 55 %, noe
høyere enn gjennomsnittet for det statlige tariffområdet samlet (48 %). Deler
av dette skyldes altså at av virksomhetene som har fått omtale tenderer de små
virksomhetene til å være mer kvinne dominerte enn de større virksomhetene. Noe
av differansen kanogså tenkes å skyldes en
systematikk i at mer kvinnedominerte virksomheter rapporterer bedre, men det er
ikke gjort noe ytterligere analyse av hvorvidt dette er tilfelle.
Det er mange virksomheter som har benyttet malen fra FAD til
å rapportere tilstand for kjønnslikestilling. 72 virksomheten har opplagt
benyttet malen i arbeidet med rapportering. 80 virksomheter har tall for andel
kvinner og menn i virksomheten og for likelønnssituasjonen i virksomheten. Dette
gir mye nyttig informasjon og bidrar til å gi et bilde av
likestillingssituasjonen i staten.
Det er likevel kun 67
av 135 virksomheter som både rapporterer på flere stillingsnivåer og oppgir
både kjønnsbalanse og lønnstall. Kun 46 av disse virksomhetene rapporterer i
tillegg på både deltidsandel, midlertidighet og sykefravær.
Tabell
1: Kvalitet på rapportering og bruk av mal
etter departementsområde. Antall virksomheter
|
Vesentlige mangler
|
Kjønnsbalanse og lønn
|
Kjønnsbalanse og lønn på ulike
stillingsnivåer
|
Kjønnsbalanse og lønn på ulike
stillingsnivåer + deltid, ansettelse og sykefravær
|
|
|
Brukt mal?
|
nei
|
ja
|
nei
|
ja
|
nei
|
ja
|
nei
|
ja
|
Totalt
|
|
AD
|
5
|
|
2
|
|
|
|
|
|
7
|
|
BLD
|
|
|
|
2
|
|
|
|
6
|
8
|
|
FAD
|
|
|
|
|
|
7
|
|
23
|
30
|
|
FD
|
5
|
|
|
|
|
|
|
|
5
|
|
FIN
|
7
|
|
|
|
2
|
|
|
|
9
|
|
FKD
|
|
4
|
|
|
|
1
|
|
|
5
|
|
HOD
|
7
|
|
1
|
|
|
|
2
|
|
10
|
|
JD
|
4
|
|
|
|
|
|
|
|
4
|
|
KD
|
|
|
8
|
|
1
|
1
|
|
1
|
11
|
|
KRD
|
3
|
|
|
|
|
2
|
|
|
5
|
|
KUD
|
|
10
|
|
|
|
|
|
1
|
11
|
|
LMD
|
|
|
|
|
|
|
|
4
|
4
|
|
MD
|
1
|
|
|
|
6
|
|
|
|
7
|
|
NHD
|
6
|
|
|
|
|
|
|
|
6
|
|
OED
|
|
|
|
|
|
1
|
|
2
|
3
|
|
SD
|
|
|
|
|
|
|
|
7
|
7
|
|
UD
|
3
|
|
|
|
|
|
|
|
3
|
|
Totalt
|
41
|
14
|
11
|
2
|
9
|
12
|
2
|
44
|
135
|
Når det gjelder hva tallene sier blant de som har
rapportert, tegnes det et bilde av at det fortsatt er utfordringer når det
gjelder likestilling mellom kvinner og menn i staten:
·
Kvinner er overrepresentert på lavere
stillingsnivåer og underrepresentert på høyere stillingsnivåer.
·
Kvinner tjener like mye som eller mer enn menn
på lavere stillingsnivåer og mindre enn menn på høyere stillingsnivåer.
·
Både når det gjelder deltid, midlertidighet og
sykefravær er andelen til dels vesentlig høyere blant kvinner enn blant menn.
For likestilling mellom kjønnene er det et krav om at det skal gis en beskrivelse av tilstanden i
virksomheten. Redegjørelsen skal gi et dekkende bilde av
likestillingssituasjonen i virksomheten:
·
Kjønnsbalanse på ulike stillingsnivåer
·
Likelønnssituasjonen på ulike stillingsnivåer
·
Deltid og midlertidighet
·
Fravær og permisjoner
·
Personalpolitiske tiltak
Veilederen fra FAD anbefaler å rapportere kjønnsbalanse i
virksomheten samt likelønn fordelt på ulike stillingskategorier. Dette er i
tråd med lovarbeidene. Kategorier som utgjør likeverdig arbeid skal benyttes
jf. likelønnsbestemmelsen i likestillingsloven.
Det er totalt 129 virksomheter hvor det oppgis tall for
kjønnsbalanse og/eller likelønn. Det er 41 virksomheter hvor det ikke
rapporteres på ulike stillingsnivåer. 88 virksomheter rapporterer mer enn et
nivå.
Tabell 2: Rapportering på stillingsnivåer
|
Nivåer
|
Antall
virksomheter
|
|
Ikke ulike stillingsnivåer
|
41
|
|
2 nivåer
|
14
|
|
3 nivåer
|
17
|
|
Mer enn 3 nivåer
|
57
|
|
Totalt
|
129
|
Det benyttes totalt 198 ulike stillingskategorier /
kombinasjoner av stillingskategorier.
Et av formålene med rapporteringen er å påvise usakelige
lønnsforskjeller mellom menn og kvinner som utfører arbeid av lik verdi.
Statens ulike stillingskoder er ikke et presist verktøy for å sammenlikne
lønnsforhold. For å gjøre sammenlikninger av lønn vil det være nødvendig å
utarbeide kategorier av stillingskoder som inneholder arbeid av lik verdi. Både
internt i hver enkelt virksomhet og for staten som helhet vil dette være nyttig
for å kunne sette inn målrettede tiltak i arbeidet for likelønn.
For å få et bilde av kjønnsbalansen og likelønnssituasjonen
i staten som helhet har LDO fordelt de 198 stillingskategoriene som benyttes i
rapporteringen i statsbudsjettet inn i fem kategorier samt en annet-kategori.
Formålet er å undersøke hvorvidt det finnes systematiske forskjeller som følger
stillingsnivå når det gjelder kjønnsbalanse og lønn. Det kreves inngående
kjennskap til hver enkelt stillingskategori som benyttes for å foreta en
endelig plassering. LDOs kategorisering er dermed å
betrakte som et forslag til en struktur som kan videreutvikles.
Tabell 3: Beskrivelse av
stillingskategorier (utformet av LDO)
|
Kategorier
|
Eksempler
|
Antall
virksomheter med stillinger som inngår i kategorien
|
Antall
stillinger som inngår i kategorien
|
|
Nivå 1: Støttefunksjoner, lavere stillinger, ofte
uten krav til høyere utdanning
|
Renholder, førstesekretær, konsulent,
kontorpersonell, praktikanter, resepsjonsvakt, sjåfører
|
39
|
58
|
|
Nivå 2: Saksbehandler, fagstillinger
|
Lærer, avdelingsingeniør, førstekonsulent, rådgiver, kapellan,
stipendiat
|
42
|
127
|
|
Nivå 3: Høyere saksbehandling / fagstillinger,
evt. noe personalansvar
|
Lektor, fagdirektør, seniorrådgiver, formann,
professor, senioringeniør, prosjektleder
|
41
|
88
|
|
Nivå 4. Mellomledelse
|
Arkivleder, avdelingsleder, underdirektør, økonomisjef
|
67
|
109
|
|
Nivå 5. Toppleder
|
Rektor, ambassadør, biskop, ombud,
departementsråd, direktør, etatsleder
|
43
|
55
|
|
6. Annet
|
Kategorier med flere ulike stillinger, timelønte i virksomhet,
’øvrige ansatte’
|
16
|
17
|
Veilederen anbefaler å rapportere kjønnsfordeling på ulike
stillingsnivåer. Det anbefales å oppgi antall kvinner og menn på hvert nivå
samt årets og fjorårets tall.
Det er 126 virksomheter hvor det oppgis totaltall for
kjønnsbalansen i virksomheten. Gjennomsnittet for disse virksomhetene er en
kvinneandel på 55 %. Det er noe høyere enn kvinneandelen innenfor det statlige
tariffområdet som er 48 %.
I 63 av de 126 virksomhetene hvor totaltall oppgis, finner
vi det som ofte regnes som jevn kjønnsbalanse, minst 40 prosent av hvert kjønn.
Kun to virksomhet har ”ekstremt skjev” kjønnsbalanse;
mindre enn 20 prosent av ett kjønn.
Figur 1: Antall virksomheter etter kvinneandel (gruppert) i virksomhetene
Kjønnsbalansen etter departementsområde viser et kjønnsdelt
bilde. Gjennomsnittet av virksomhetenes kjønnsbalanse viser tre
departementsområder med mer enn 60 % kvinner og to departementsområder med mindre
enn 40 % kvinner, se tabell 4.
Tabell 4: Gjennomsnittet av virksomhetenes kjønnsbalanse etter
departementsområde (virksomheter hvor det er oppgitt totaltall)/span>
|
Dep område
|
Andel kvinner
|
Antall virksomheter
|
|
FD
|
28 %
|
5
|
|
SD
|
37 %
|
7
|
|
OED
|
43 %
|
3
|
|
NHD
|
45 %
|
6
|
|
JD
|
54 %
|
2
|
|
UD
|
54 %
|
3
|
|
FAD
|
55 %
|
30
|
|
FIN
|
55 %
|
9
|
|
LMD
|
55 %
|
4
|
|
FKD
|
56 %
|
1
|
|
MD
|
56 %
|
7
|
|
AD
|
58 %
|
7
|
|
KUD
|
58 %
|
11
|
|
KRD
|
59 %
|
3
|
|
BLD
|
65 %
|
8
|
|
KD
|
67 %
|
11
|
|
HOD
|
69 %
|
9
|
|
Totalt
|
55 %
|
126
|
En sammenstilling av kvinneandel og de ulike
stillingskategoriene LDO har utviklet viser at kvinner er overrepresentert på
lavere nivåer og underrepresentert på høyere nivåer.
Tabell 5: Andel kvinner etter stillingsnivå
|
Nivå
|
Gjennomsnitt
av andel kvinner
|
Antall stillinger som inngår i
kategorien
|
|
Lavere stillinger
|
73 %
|
58
|
|
Saksbehandler
|
62 %
|
127
|
|
Høyere saksbehandler
|
43 %
|
88
|
|
Mellomledelse
|
43 %
|
109
|
|
Toppledelse
|
39 %
|
55
|
|
Annet
|
53 %
|
17
|
|
Totalt
|
52 %
|
454
|
Veilederen anbefaler å rapportere lønn i kroner eller i kvinners
lønn i % av menns lønn. Rapportering i lønnstrinn vil ikke gi noe godt bilde av
likestillingssituasjonen. Dette er fordi størrelsen på lønnstrinnene varierer
gjennom lønnsstigen. Forskjellen på lønnstrinn 80-81 er for eksempel kr.
21200,- mens forskjellen på lønnstrinn 50-51 er kr. 6900,- (Lønnstabell for
arbeidstakere i staten gjeldende fra 1.mai 2010). Dette legger begrensninger på
hvilke beregninger som er meningsfulle å gjøre:
·
To lønnstakere med kjente lønnstrinn kan regne
om sin lønn til kroner og sammenlikne.
·
Gjennomsnitt i grupper blir straks mer
komplisert. Gjennomsnittlig lønnstrinn i en gruppe kan ikke regnes om til
kroner. Dersom to personer har lønnstrinn 40 og 42, vil
gjennomsnittslønnstrinnet være 41. I kroner vil gjennomsnittslønnen være
343500, et stykke over lønnstrinn 41. Med økende lønnstrinn vil forskjellen bli
større. For to personer med lønnstrinn 70 og 80 vil gjennomsnittlig lønnstrinn
(75) ligge mer enn et lønnstrinn under gjennomsnittslønnen i kroner
(646 900).
·
Problemet blir enda større når grupper som er
sammensatt på ulike måter sammenliknes. For en gruppe med stor spredning i
lønnstrinn og hvor totalnivået i gruppen er høyere vil forskjellen mellom
gjennomsnittslønn i kroner og gjennomsnittslønn i lønnstrinn være større enn
for en gruppe med liten spredning og lavere nivå.
Flere menn enn kvinner sitter i høye stillinger. Ved å benytte gjennomsnittlige lønnstrinn for
å dokumentere likelønnssituasjonen vil menns lønn typisk nedjusteres mer enn
kvinners lønn. Det vil se ut som om
kjønnsforskjellene er mindre enn de faktisk er i kroner.
Av de 135 virksomhetene er det fire virksomheter som
rapporterer i lønnstrinn. 34 benytter kroner og 45 benytter kvinners lønn i
prosent av menns lønn. Hele 52 av virksomhetene rapporterer ingen fakta på
lønn.
Tabell 6: Enhet benyttet for lønnsrapportering
|
Enhet for lønnsrapportering
|
Antall virksomheter
|
|
Kroner
|
34
|
|
Andel
|
45
|
|
Lønnstrinn
|
4
|
|
Ingen rapportering av lønn
|
52
|
|
Totalt
|
135
|
Lønnstrinn er regnet om til årslønn ved hjelp av
hovedlønnstabell for staten. All lønn oppgitt i kroner er deretter regnet om
til kvinners lønn i % av menns lønn for å få et tall som er mest mulig
sammenliknbart på tvers av virksomheter.
En sammenstilling av stillingskategoriene beskrevet over og
kvinners lønn i % av menns lønn viser en systematikk. På de aller laveste
stillingsnivåene tjener kvinner mer enn menn, mens det er omvendt for de høyere
nivåene.
Tabell 7: Forholdet mellom menns og kvinners lønn på ulike stillingsnivåer
|
Nivå
|
Kvinners lønn i % av menns lønn
|
|
Lavere stillinger
|
105 %
|
|
Saksbehandler
|
99 %
|
|
Høyere saksbehandler
|
96 %
|
|
Mellomledelse
|
98 %
|
|
Toppledelse
|
93 %
|
Dette mønsteret henger også sammen med kvinneandelen på de
ulike nivåene:
Figur 2: Kvinners lønn og andel kvinner på ulike stillingsnivåer. Virksomheter
som har rapportert (N=79)
Under halvparten av virksomhetene som rapporterer,
rapporterer på deltid, midlertidighet, foreldrepermisjon og sykefravær.
Tabell 8: Virksomhetenes rapportering av deltid, midlertidighet,
foreldrepermisjon og fravær
|
Antall virksomheter
|
|
Deltid
|
66
|
|
Midlertidig
|
57
|
|
Foreldrepermisjon
|
42
|
|
Sykefravær
|
57
|
Sammenliknet med kommunal sektor er deltid forholdsvis lite utbredt i staten.
Systematikken er likevel klar: deltid er et kvinnefenomen. I 59 av de 66
virksomhetene som rapporterer på deltid er andelen av kvinner som arbeider
deltid større en andelen av menn som arbeider deltid.
I to av virksomhetene er andelen kvinner som arbeider deltid 25 prosentpoeng
større enn tilsvarende andel for menn.
Figur 3: Forholdet mellom andel kvinner som arbeider deltid og andel menn som
arbeider deltid i virksomheter som har rapportert på deltid
Midletidige ansettelser har også en kjønnsprofil, men den er
mindre utpreget enn når det gjelder deltid. Det er en overvekt av virksomheter
hvor andelen midlertidige ansatte kvinner er høyere enn andelen midlertidige
ansatte menn (34 mot 23 virksomheter).
Figur 9: Forholdet mellom andel kvinner som er midlertidig ansatt og andel
menn som er midlertidig ansatt i virksomheter som har rapportert på
midlertidighet
Sykefraværsstatistikken er også kjønnsskjev.
I 46 av de 57 virksomhetene som har rapportert på sykefravær
er fraværet høyere for kvinner enn for menn. I fire av virksomhetene har
kvinner mer enn fem prosentpoeng høyere fravær enn menn. Det er 11 virksomheter
hvor menn har høyere sykefravær enn kvinner, men i ingen av disse virksomhetene
har menn mer enn fem prosentpoeng høyere fravær enn kvinner.
Figur 4: Forhold mellom sykefravær hos kvinner og sykefravær hos menn i
virksomheter som har rapportert på sykefravær
42 virksomheter har rapportert enhetlig på uttaket av
foreldrepermisjonsdager. Kvinner tar, ikke overraskende, ut størsteparten av
permisjonsdagene i de fleste virksomhetene.
LDO mener kjønnsdelte oversikter over uttak av foreldrepermisjon er en
indikator som er med på å utfylle bildet av likestillingssituasjonen i
virksomheten.
Tabell 10: Kvinner og menns uttak av foreldrepermisjon. Prosent
Det er mange virksomheter som rapporterer godt for
tilstanden for kjønnslikestilling. God rapportering gjør det mulig å lage
meningsfulle analyser både over tid og på tvers av virksomhetene.
Men det er også store mangler hos mange virksomheter når det
gjelder rapportering
·
Viktige områder som kjønnsbalanse og lønn
mangler. 41 virksomheter benytter ikke ulike stillingsnivåer i rapporteringen.
52 virksomheter rapporterer overhodet ikke om lønn.
·
I flere budsjettproposisjoner henvises det til
årsrapporter som ikke er tilgjengelige.
·span style='font:7.0pt "Times New Roman"'>
Standardiseringsmalen fra FAD brukes i liten
grad.
Når det gjelder likestillingssituasjonen viser de som har
rapportert et gjennomgående systematisk skjevt bilde:
·
Kvinner er overrepresentert på lavere
stillingsnivåer og underrepresentert på høyere stillingsnivåer.
·
Kvinner tjener like mye eller litt mer enn menn
på lavere stillingsnivåer og mindre enn menn på høyere stillingsnivåer.
·
Kvinner har høyere nivåer av deltid,
midlertidighet og har høyere sykefravær enn menn.
Del 2: Etnisitet,
nedsatt funksjonsevne
Aktivitetsplikten omhandler forhold som rekruttering,
forfremmelse, utvikling, lønns- og arbeidsforhold og beskyttelse mot
trakassering. For diskrimineringsgrunnlagene etnisitet mv og nedsatt
funksjonsevne stilles det krav om at det rapporteres om hva man gjør /har gjort
for å oppfylle aktivitetsplikten, og om hvilke tiltak man planlegger å
gjennomføre. Rapporteringen av tiltak må omfatte:
·
En beskrivelse av status
·
En definisjon av målsetningen for tiltaket
·
En beskrivelse av tiltaket
·
En tidsplan for når tiltaket skal gjennomføres
·
En omtale av hva som er oppnådd med gjennomførte
tiltak
Veilederen fra FAD anbefaler i tillegg at det rapporteres
på:
·
Bakgrunn for tiltaket. Dette vil viser hvorfor
tiltaket er iverksatt. Målgruppen for tiltaket.
·
Hvordan tiltaket er forankret i virksomheten.
·
Hvem som er ansvarlig for tiltaket.
Hovedformålet med redegjørelsesplikten er å skape økt og mer
systematisk oppmerksomhet om arbeidet for likestilling og mot diskriminering.
Rapporteringen vil også vise om den ansvarlige har oppfylt aktivitetsplikten.
Når det gjelder grunnlagene nedsatt funksjonsevne og
etnisitet, religion mv. konkluderer lovgiver med at det ikke skal foretas
registreringer av de ansatte på disse grunnlagene. Dette skyldes
personvernhensyn. Effekten av dette er at virksomheter må gjøre analyser av
virksomhetenes utfordringer innenfor de områdene aktivitetsplikten gjelder uten
å ha noen sikker kunnskap om hvor mange ansatte som finnes i ulike beskyttede
grupper. LDO ser at mange virksomheter oppfatter dettesom vanskelig..
For å iverksette treffsikre tiltak må virksomhetene benytte
de datakilder som er tilgjengelige. Det kan for eksempel være tall fra SSB som
gir innvandrerandel i ulike bransjer og virksomheter eller bruk av anonyme
medarbeiderundersøkelser. Virksomhetene må deretter vurdere hvilke forhold som
kan fungere som barrierer for ulike personer.
Hvilke tiltak som deretter iverksettes er opp til hver
enkelt virksomhet, men det må være basert på en analyse av hvilke utfordringer
virksomhetene har:
«Den enkelte arbeidsgiver vil selv, ut fra en analyse av
tilstanden og utfordringene i bedriften, måtte vurdere hvilke tiltak som er
aktuelle og hensiktsmessige. For å oppfylle aktivitetsplikten må arbeidsgiver
vurdere hvilke forhold som kan fungere som barrierer for arbeidstakere og
arbeidssøkere med etnisk/religiøs minoritetsbakgrunn eller nedsatt
funksjonsevne, og hvilke konkrete tiltak som kan medvirke til å fjerne disse
barrierene» (ot. prp.44 (2007-2008))
LDO har gjort en opptelling av de rapporterte tiltakene og
fordelt disse på de områdene aktivitetsplikten gjelder på. Dette gir et
overordnet inntrykk av redegjørelsene.
Det er flere utfordringer ved å telle opp enkelttiltak. Eksempelvis
vil en virksomhet som rapportere om mange enkeltstående tiltak på denne måten
ende opp med et antall tiltak som kan gi inntrykk av at man er mer aktiv enn en
virksomhet som rapporterer om en tiltaksplan, men ikke om enkelttiltakene i
denne planen.
En annen utfordring er knyttet til at det kan se ut som om
virksomhetene i noen grad «underrapporterer» om hvordan de jobber for å
oppfylle aktivitetsplikten.
For eksempel er det naturlig å tenke seg at der en
virksomhet rapporterer om flere rekrutteringstiltak, vil noen være ansvarlig
for dette, selv om dette ikke omtales av virksomheten selv.
Tabellen under viser at 63 av de 135 virksomhetene som har
fått omtale i statsbudsjettet (47 %) ikke kan vise til noen konkrete tiltak. 51
virksomheter viser til noen tiltak, mens kun 21 virksomheter (16 %) viser til
mange tiltak.
Tabell 11: Tiltaksrapportering for virksomhetene
|
Antall virksomheter
|
|
Ingen tiltaksrapportering
|
63
|
|
Noen tiltak (1-3)
|
51
|
|
Mange tiltak (flere enn 3)
|
21
|
|
Totalt
|
135
|
I all hovedsak rapporterer
virksomhetene om enkeltstående rekrutteringstiltak og i noen grad
tilretteleggingstiltak. Ofte benyttede tiltak er å utforme stillingsannonser på
en måte som skal fremme mangfold i rekruttering. Vi finner også at enkelte virksomheter viser
til at de benytter mer aktive tiltak som å innkalle kvalifiserte søkere med
nedsatt funksjonsevne eller etnisk minoritetsbakgrunn dersom denne bakgrunnen
er kjent.
En virksomhet rapporterer for
eksempel at de har utbedret sitt elektroniske rekrutteringsverktøy slik at
søkere får tilgang til informasjon om sine rettigheter, og aktivt må ta
stilling til hvorvidt de ønsker å bli vurdert ut fra ulike
diskrimineringsgrunnlag.
LDO har valgt å sortere tiltak etter de områdene som
beskrives i loven, selv om få tiltak gjelder lønns- og arbeidsforhold slik
dette normalt forstås. Primært gjelder de 92 rapporterte tiltakene individuell
tilrettelegging som fleksibel arbeidstid og tilpassing av arbeidsplassen men
også generelle tiltak for å fremme universell utforming av virksomheten. På diskrimineringsgrunnlaget
etnisitet rapporteres det for eksempel på tiltak som økonomisk støtte til
norskkurs, tilrettelagt kantinemat og muligheter for fri på religiøse
høytidsdager. Vi finner at majoriteten av virksomhetene ikke synes å ha fokus
på områder som lønnsutvikling og forfremmelse, og også i liten grad på tiltak
som skal fremme beskyttelse mot trakassering.
Tabell 12: Type tiltaksrapportering
|
Tematikk
|
Antall tiltak
|
|
Rekruttering
|
153
|
|
Lønns- og arbeidsforhold
|
92
|
|
Forfremmelse
|
4
|
|
Beskyttelse mot trakassering
|
11
|
|
Utviklingsmuligheter
|
4
|
|
Totalt
|
264
|
Av
de gjennomgåtte rapportene finner LDO at kun fire av virksomhetene omtaler
området forfremmelse og utviklingsmuligheter, og tiltak for å fremme like
muligheter for alle ansatte på disse områdene. En virksomhet redegjør for
målene og tiltakene på disse områdene slik:
«[virksomheten] er oppteken av at alle får samme anledning til jobbutvikling,
tildeling av kompetanseoppbyggjande arbeidsoppgåver, leiaroppgåver og
leiarutvikling, lønnsopprykk og avansement, uavhengig
av kjønn, alder, etnisk bakgrunn og funksjonsevne. Medarbeidersamtalar
og virksomhetsplanar skal danne grunnlag for
fordeling av kompetansemidlar ved embetet.
På bakgrunn av dette vert det utarbeidd ein opplæringsplan kvart år. Dei tilsette
skal sikrast fagleg påfyll
og få dekt
kompetansebehovet sitt i høve til dei arbeidsoppgåvene dei har»
Tiltak for å beskytte mot trakassering på grunnlag av
etnisitet og nedsatt funksjonsevne er videre et av områdene innenfor
aktivitets- og rapporteringspliktene. I vår gjennomgang finner vi at kun 11
virksomheter rapporterer om tiltak på dette området.
Et fåtall av de kontrollerte virksomhetene utmerker seg
imidlertid med hensyn til omfang og kvaliteten på rapporterte tiltak.
Hovedtendensen er som vist til ovenfor, at det rapporteres
på enkeltstående tiltak, og disse er i all hovedsak knyttet til
rekrutteringsprosesser og arbeidsmiljø. Veilederen og malen for rapportering
fra FAD brukes i liten grad. Gjennomgangen viser at det beskrives tiltak, og
disse knyttes i noen grad til målsetninger og status for tiltakene. Det fremgår
imidlertid sjelden av rapporteringen hva som er bakgrunnen for at tiltakene er
iverksatt. Mange av virksomhetene beskriver på den annen side overordnede
målsetninger som dette:
«Sammensetningen av ansatte bør i størst mulig
grad være representativ i forhold til befolkningen»
«[virksomheten] har
derfor som målsetjing å rekruttere og halde på medarbeidarar som styrkjer mangfaldet i verksemda og ønskjer å ha medarbeidarar og leiarar med
forskjellig utdannings- og erfaringsbakgrunn, alder, ulike livsfasar,
kulturell bakgrunn, kjønn, funksjonsevne og seksuell legning»
«Embetet har et
personalpolitisk mål om å oppnå en balansert alders og kjønnssammensetning, og
rekruttere personer med innvandrerbakgrunn. Arbeidsplassen blir lagt til rette
for personer med nedsatt funksjonsevne»
Når det gjelder underrepresentasjon av ansatte med
minoritetsbakgrunn og nedsatt funksjonsevne, er det et mønster at man beskriver
problemstillingen og viser til tiltak for å endre dette. Det rapporteres
derimot sjelden på status for tiltakene, forankring i virksomheten, tidsplaner,
hvem som er ansvarlig for tiltakene og hvorvidt tiltakene er eller skal
evalueres.
I den grad utfordringer konkretiseres, fokuseres det typisk
ikke på forhold ved virksomheten selv, men i større grad på det faktum at man
ikke får søkere med identifiserbar nedsatt funksjonsevne eller
minoritetsbakgrunn. Enkelte av virksomhetene viser også til personvernbegrensningene
med hensyn til registrering av ansattes etnisitet eller funksjonsevne som
barriere for å oppfylle aktivitetsplikten.
Når det gjelder evaluering av måloppnåelse og redegjørelse
for resultater, finnes det få eksempler på dette i vår gjennomgang av
rapporteringen. De fleste virksomhetene omtaler ikke i hvilken grad de skal
eller har evaluert sitt likestillingsarbeid, eller om de har oppnådd konkrete
resultater av iverksatte tiltak. Der vi finner beskrivelse av resultater, rapporterer
enkelte virksomheter derimot om mangel på resultater. Et eksempeler:
«Målet for 2010 om å engasjere eller tilsette minst
1 arbeidstager med redusert funksjonsevne og med innvandrerbakgrunn, ble ikke
nådd».
Vi ser også at det ikke er noen
nødvendig sammenheng mellom kvaliteten på rapporteringen når det gjelder kjønn
og grunnlagene etnisitet og nedsatt funksjonsevne. Med dette mener vi at det
finnes virksomheter som oppfyller kravene til god kvalitet på sin rapportering
når det gjelder kjønn og likestilling, samtidig som ombudet finner mangler med
hensyn til rapporteringen på de andre diskrimineringsgrunnlagene.
LDO mener det er bekymringsfullt at for 47 prosent av
virksomhetene som har omtale av pliktene etter diskrimineringslovverket i
statsbudsjett, finner vi ingen rapportering på grunnlagene etnisitet og nedsatt
funksjonsevne. Dette tyder på at det er en manglende bevissthet omkring dette
temaet. Hvorvidt dette er et utrykk for mangler ved virksomhetens arbeid med
pliktene, eller om det handler om svakheter ved rapporteringen er det ikke
mulig å fastslå utfra rapportene som foreligger. Enten brytes aktivitetsplikten
ved at det ikke foretas noen aktiviteter, eller så brytes redegjørelsesplikten
ved at det ikke rapporteres for aktiviteter som gjennomføres eller planlegges.
Med få unntak finner LDO at likestillingsredegjørelsene som
faktisk finnes er mangelfulle. Gjennomgående rapporteres det ikke på en
måte som gir inntrykk av at likestillingstiltakene er en del av et systematisk
og planmessig arbeid:
·
Tiltakene det rapporteres på er i liten grad koblet til konkrete mål, og
enkelte virksomheter viser til flere overordnede målsetninger uten at dette
konkretiseres i tiltak.
·
Det rapporteres ikke om kartlegging og vurdering av
likestillingsbarrierer i egen virksomhet forut/i sammenheng med utforming av
tiltak.
·
Det rapporteres i svært liten grad om tidsplan og ansvarlige for
tiltakene
·
Virksomhetene rapporter i hovedsak ikke på likestillingstiltak rettet mot
likebehandling ved lønnsutvikling og forfremmelse, og heller ikke på tiltak for
å hindre trakassering på grunnlag av etnisitet og nedsatt funksjonsevne.
LDOs gjennomgang av de statlige
likestillingsredegjørelsene viser at det er store svakheter i det konkrete
arbeidet med aktivitets- og rapporteringspliktene. Statens rapportering bærer
lite preg av føringene som finnes i diskrimineringslovverket og i statens egen
veiledning, Mange statlige virksomheter leverer mangelfulle rapporter, de har
få målrettede tiltak og det er også til dels store likestillingsutfordringer
innenfor virksomheter som har rapportert.
Skal staten lykkes i likestillingsarbeidet, må statlige
virksomheter ta langt tydeligere grep for å sikre likestilte
rekrutteringsprosesser, likelønn og ikke-diskriminerende arbeidsmiljø. LDO
mener staten bør prioritere et videre arbeid med å systematisere rapportering
etter kravene i diskrimineringslovverket. LDO mener slik rapportering både er
nødvendig som et grunnlag for et systematisk likestillingsarbeid, og at det er
nødvendig for å dokumentere at arbeidet faktisk gjøres. Staten bør også gjennomføre årlige
oppsummeringer for å kunne måle utvikling, framgang og stillstand.
Vår gjennomgang av rapporteringene viser klare
kvalitetsforskjeller, og det er grunn til å tro at disse forskjellene
reflekterer ulikheter med hensyn til kunnskap. Staten bør derfor utvikle
metoder for kompetanseoverføring.
Når det gjelder rapporteringen etter pliktene i
diskrimineringslovverket er det tydelig at departementene må ta ansvar for å
sørge for at det gjøres bedre. Felles bruk av gode indikatorer som kan vise
utvikling over tid vil være nyttig – og nødvendig for staten for å få fart i
likestillingsarbeidet.
LDO mener at:
·
Departementene må tydeliggjøre rapporteringskrav
til underliggende virksomheter og sørge for at kravene som stilles er i tråd
med lovverket.
·
Departementene bør anbefale bruk av FADs veileder og mal.
·
Departementene må sørge for at rapporteringen i
statsbudsjettet blir god – evt. ved å benytte henvisning til årsrapporter
dersom disse finnes.
Når det gjelder aktiviteter etter aktivitetsplikten, slik
som de rapporteres, er det opplag at det er utfordringer også her.
·
Målene er lite konkrete og ikke-operative.
·
Analysene av utfordringene virksomhetene står
overfor mangler ofte.
·
Ansvar for at tiltak gjennomføres konkretiseres
sjelden.
·
Tiltakene er for lite konkrete og ikke forpliktende
nok.
Virksomheter som har fått omtale ifb.
med likestilling i statsbudsjettet 2011-2012, etter departementsområde
|
AD
|
|
Arbeids- og
velferdsetaten
|
|
Arbeidstilsynet
|
|
Departementet
|
|
Pensjonstrygden for
sjømenn
|
|
Petroleumstilsynet
|
|
Statens pensjonskasse
|
|
Trygderetten
|
|
BLD
|
|
Barneombudet
|
|
BUF-etat
|
|
Departementet
|
|
Forbrukerombudet
|
|
Forbrukertvistutvalget
|
|
Fylkesnemndene for
barnevern og sosiale saker
|
|
IMDI + KIM
|
|
LDO
|
|
FAD
|
|
Bispedømmekontorene
|
|
Datatilsynet
|
|
Departementet
|
|
DIFI
|
|
DSS
|
|
Fylkesmannen i Aust-Agder
|
|
Fylkesmannen i Buskerud
|
|
Fylkesmannen i Finnmark
|
|
Fylkesmannen i Hedmark
|
|
Fylkesmannen i Hordaland
|
|
Fylkesmannen i Møre og
Romsdal
|
|
Fylkesmannen i Nordland
|
|
Fylkesmannen i
Nord-Trøndelag
|
|
Fylkesmannen i Oppland
|
|
Fylkesmannen i Oslo og
Akershus
|
|
Fylkesmannen i Rogaland
|
|
Fylkesmannen i Sogn og
Fjordane
|
|
Fylkesmannen i
Sør-Trøndelag
|
|
Fylkesmannen i Telemark
|
|
Fylkesmannen i Troms
|
|
Fylkesmannen i Vest-Agder
|
|
Fylkesmannen i Vestfold
|
|
Fylkesmannen i Østfold
|
|
Kirkerådet
|
|
Konkurransetilsynet
|
|
Nidaros domkirkes
restaureringsarbeider
|
|
Opplysningsvesenets fond
|
|
Praktisk-teologisk
seminar
|
|
Statsansatte prester
|
|
Statsbygg
|
|
FD
|
|
Departementet
|
|
Forsvaret
|
|
Forsvarets forskningsinstitutt
|
|
Forsvarsbygg
|
|
Nasjonal
sikkerhetsmyndighet
|
|
FIN
|
|
Departementet
|
|
Finanstilsynet
|
|
Regjeringsadvokaten
|
|
Senter for statlig
økonomistyring
|
|
Skatteetatem
|
|
Statens
innkrevingssentral
|
|
Statistisk sentralbyrå
|
|
Statsministerenskontor
|
|
Toll- og avgiftsetaten
|
|
FKD
|
|
Departementet
|
|
Fiskeridirektoratet
|
|
Havforskningsinstituttet
|
|
Kystverket
|
|
NIFES
|
|
HOD
|
|
Departementet
|
|
Helsedirektoratet
|
|
Nasjonalt
folkehelseinstitutt
|
|
Nasjonalt kunnskapssenter
for helsetjenesten
|
|
Norsk
pasientskadeerstatning
|
|
Statens autorisasajonskontor for helsepersonell
|
|
Statens helsetilsyn
|
|
Statens institutt for
rusmiddelforskning
|
|
Statens legemiddelverk
|
|
Statens strålevern
|
|
JD
|
|
Departementet
|
|
Domstoler
|
|
Jordskiftedomstoler
|
|
Politi- og lennsmannsetaten
|
|
KD
|
|
Dei samiske vidaregåande skolane, Karasjok
og Kautokeino
|
|
Departementet
|
|
Foreldreutvalet for grunnopplæringa
|
|
Nasjonalt organ for
kvalitet i utdanninga (NOKUT)
|
|
Sameskolen for
Midt-Noreg
|
|
Senter for IKT i
utdanninga
|
|
Spesialpedagogiske
kompetansesenter
|
|
Statens lånekasse for
utdanning
|
|
Utdanningsdirektoratet
|
|
Vea – Statens fagskole
for gartnarar og blomsterdekoratørar
|
|
Vox, nasjonalt fagorgan
for kompetansepolitikk
|
|
KRD
|
|
Departementet
|
|
Husbanken
|
|
Husleietvistutvalget
|
|
Kompetansesenteret for distriktsutvikling
|
|
Statens byggtekniske etat
|
|
KUD
|
|
ABM-utvikling
|
|
Arkivverket
|
|
Departementet
|
|
Kunst i offentlige rom –
KORO
|
|
Nasjonal-biblioteket
|
|
Norsk kulturråd
|
|
Norsk lokalhistorisk
institutt
|
|
Norsk lyd- og
blindeskriftbibliotek
|
|
Rikskonsertene
|
|
Riksteatret
|
|
Språkrådet
|
|
LMD
|
|
Departementet
|
|
Mattilsynet
|
|
Reindriftsforvaltningen
|
|
Statens
landbruksforvaltning
|
|
MD
|
|
Departementet
|
|
Direktoratet for
naturforvaltning
|
|
Klima og
forurensningsdirektoratet
|
|
Norsk kulturminnefond
|
|
Norsk polarinstitutt
|
|
Riksantikvaren
|
|
Statens kartverk
|
|
NHD
|
|
Brønøysundregistrene
|
|
Departementet
|
|
Justervesenet
|
|
Norges geologiske
undersøkelse
|
|
Patentstyret
|
|
Sjøfartsdirektoratet
|
|
OED
|
|
Departementet
|
|
NVE
|
|
Oljedirektoratet
|
|
SD
|
|
Departementet
|
|
Jernbaneverket
|
|
Luftfartstilsynet
|
|
Post og teletilsynet
|
|
Statens havarikommisjon
for transport
|
|
Statens jernbanetilsyn
|
|
Statens vegvesen
|
|
UD
|
|
Departementet
|
|
Norad
|
|
Utenrikstjenesten
|
I figurene vises en grafisk fremstilling kvinneandelen i de
virksomhetene som har benyttet stillinger i de ulike stillingskategoriene.
Første figur viser altså kvinneandelen i de 62 virksomhetene
som har benyttet stillingskategorier som inngår i nivå 1: Støttefunksjoner,
lavere stillinger, ofte uten krav til høyere utdanning.
Tilsvarende for de neste figurene
Nivå 2: Saksbehandler, fagstillinger
Nivå 3: Høyere saksbehandling / fagstillinger, evt. noe
personalansvar
Nivå 4. Mellomledelse
Nivå 5. Toppleder
