Klagen gjaldt blant annet manglende bruk av tolk ved møter mellom kvinnen og bydelen, og at bydelen ikke gjorde nok for å skaffe kvinnen en praksisplass hun ønsket.

Ombudet vurderte om den språklige tilretteleggingen av bydelens tjenester var mangelfull, og om manglende tilrettelegging i så fall medførte at brukere som ikke snakket eller forsto norsk ble stilt ”særlig ufordelaktig” sammenlignet med andre brukere.

Forholdet mellom kvinnen og bydelen så for ombudet ut til å ha vært preget av misforståelser, rot og uklarheter. Ombudet mente at hennes opplevelse av å bli hindret og motarbeidet av bydelen kan ha vært forårsaket av språklige utfordringer. Bydelen hadde imidlertid fulgt opp kvinnens klager og misnøye ved flere telefonsamtaler og møter, både med og uten tolk. Over en periode på seks måneder ble det brukt tolk i syv av tolv møter.

Ombudet mente at det ikke er grunnlag for å kreve at all kontakt mellom brukere og bydelen skal tilrettelegges språklig ved bruk av tolk. Dette ville innebære en uforholdsmessig byrde for bydelen.

På tross av misforståelser og problematisk kommunikasjon mellom partene, fant ombudet ikke grunn til å si at bydelens språklige tilrettelegging var mangelfull. Ombudet mente videre at kravet om å bli stilt ”særlig ufordelaktig” ikke var oppfylt, da sitasjonen ikke var av tilstrekkelig vesentlig betydning for kvinnen.

Ombudet konkluderte med at det ikke var handlet i strid med diskrimineringsloven § 4.

Saksnr; 07/727
Dato; 25.09.2009
Lovanveldelse; Diskrimineringsloven § 4

Klage på etnisk diskriminering

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til klage på diskriminering fra A, nedtegnet av ombudet den 16. juli 2007.

A klager på manglende språklig tilrettelegging fra bydel B, som hun mener blant annet gikk ut over hennes deltakelse på introduksjonsprogrammet. Hun mener bydelens dårlige behandling av henne skyldes hennes etniske og språklige bakgrunn. Ombudet finner at rutinene for den språklige tilretteleggingen av bydelens tjenester fremstår som noe tilfeldige, men finner likevel ikke tilstrekkelig grunnlag for å slå fast at tilretteleggingen var mangelfull. Bydelen handlet derfor ikke i strid med diskrimineringsloven § 4.

Uttalelsen kan påklages til Likestillings- og diskrimineringsnemnda innen tre uker fra mottakelsen av dette brevet, se vedlagte orientering.

Sakens bakgrunn

A er opprinnelig fra X. Hun fikk opphold som flyktning i 2005 og bosatte seg i Oslo i april 2006.

A lider av posttraumatisk stressyndrom. Ved ankomst til Norge var hun analfabet med Y som morsmål. C ved E beskriver lese- og skriveferdighetene hennes slik i juni 2008:

”Hun var analfabet da hun startet på E. A har knekket lesekoden og leser med bra leseforståelse men hennes lesetempo er langsom. Hun skriver korte beskjeder og meldinger med mye feil.”

Bydelen koordinerte introduksjonsprogrammet for A, besørget språkpraksisplasser for deltakerne og fulgte opp deltakernes sosiale livssituasjon, som f. eks tilrettelegging av bolig, familiegjenforeningen mv. 

Partenes anførsler

A følte seg krenket og ydmyket av sin saksbehandler i bydelen. Hun viser blant annet til rot, misforståelser og flere faktafeil i vedtak. Hun påpeker at hun var analfabet og manglet norskkunnskaper, noe som gjorde det nødvendig med en særlig språklig tilrettelegging av bydelens tjenester. Hun hadde private hjelpere, men de informerte bydelen om at de ikke kunne bistå henne gratis i det omfanget som var nødvendig. 

A peker på at kompliserte skriftlige vedtak ikke ble oversatt, at hun mottok SMS fra bydelen hun ikke kunne lese, manglende veiledning om egenmeldingssystemet på introduksjonsprogrammet, manglende oppfølging av medisinskfaglige bekymringsmeldinger om boligsituasjonen fra hennes lege, samt fravær fra introduksjonsprogrammet på grunn av misforståelser og rot rundt ansvaret for oppfølging av sønnen da han kom på familiegjenforening.

A fremhever særlig at bydelen ikke gjorde sitt til at hun fikk en språkpraksisplass på introduksjonsprogrammet. Hun ba om plass i barnehage, ved SFO eller på sykehjem, men ble i stedet tilbudt en plass i en kantine med oppvask og kaffekoking. Hun mener at andre hun kjente stort sett fikk innfridd sine ønsker for praksisplass. Hun mener bydelen var negativ til hennes ønske fordi hun var analfabet. A ønsket ikke å jobbe i en kantine, men fikk ikke annet tilbud og måtte finne en praksisplass selv.

A ba bydelen om en annen saksbehandler. Dette ble avslått.

Bydelen forklarer at de har ansvar for oppfølging av flyktninger og innvandrere som deltar på introduksjonsprogrammet. De koordinerer samarbeidet med hjelpeapparatet og andre samarbeidsparter. Hovedoppgaven er knyttet til den enkeltes kvalifisering til arbeid. Målet med bistanden er hjelp til selvhjelp. Bydelen formidler kunnskap om hjelpeapparatet slik at deltakerne etter hvert kontakter rette instanser ved behov.

Introduksjonsprogrammet bistår deltakerne i å finne språkpraksisplasser. Hensikten med slike praksisplasser er at deltakerne skal praktisere og forbedre sitt muntlige norsk. Bydelen forklarte at A fikk tilbud om en språkpraksisplass som hun takket nei til. Hun ble derfor oppfordret til å finne en språkpraksisplass på egenhånd. Det fremgår av samlejournalen den 15. mai 2007 at saksbehandler også fulgte opp spørsmålet om praksisplass i telefonsamtale i etterkant og at diskusjonen mellom saksbehandler og A da handlet om hvilket utbytte A kunne få av en slik praksisplass.

Bydelen forklarer videre at introduksjonsprogrammet benytter tolk når viktig informasjon skal gis eller når deltakerne skal ta opp spørsmål som er viktige for dem. Det er et mål at deltakernes bruk av tolk skal reduseres etter hvert som deltakerne lærer seg norsk. Målsettingen er gjengitt i et eget informasjonsskriv som også A fikk. Her fremgår følgende:

”Bruk av tolk vil gradvis bli mindre for alle deltakerne av introduksjonsprogrammet fordi man må benytte norsk i kommunikasjon med kontaktperson/introduksjonsprogram/offentlige kontorer etter hvert.”

Bydelen påpeker at det ble benyttet tolk ved flere anledninger i forhold til A. Bydelen har fremlagt en oversikt over bydelens tolkebruk på møter med A. Av denne fremgår det at det i perioden 25. april- 2. oktober 2007 ble benyttet tolk ved syv av totalt tolv møter, at tolk ikke hadde møtt ved tre anledninger, og at klager ikke møtte ved to anledninger.

Bydelen viser dessuten til at hun også hadde en rekke ressurspersoner rundt seg som bisto henne ved behov. I samlejournalen fra bydelen fremgår det at det ikke alltid var lett å få disse personene til å bistå, eks notat den 23. februar 2007: 

”Daniel blir irritert og viser til at vi bruker ham som tolk uten betaling. Videre forstår jeg ham slik at han ikke ønsker oppkall fra oss og at han mener bydelen ikke kan hjelpe A med det hun trenger (ny bolig)”.

Saksbehandler i bydelen benyttet flere ganger SMS for avklaringsspørsmål til A. Det kunne også være for mer kompliserte spørsmål, se f eks samlejournalen den 18. desember 2006 fra saksbehandler:

”A ringer og viser til at hun er blitt trukket. Hun kan ikke skjønne dette da hun har møtt opp alle dager og levert alle papirer. Jeg undersøker og sender SMS at jeg ikke har registrert trekk på henne foruten 9 og 10 som hun nå har dokumentert med sykemelding. Disse pengene vil bli tilbakeført. Ber henne få NAV til å ta kopi av lønnsslipp på torsdag slik at jeg kan se på den og ta det opp med lønningskontoret.”

Bydelen mener likevel at As behov for språklig tilrettelegging i samarbeidet med bydelen, var ivaretatt på en akseptabel måte.

Bydelen opplyser at de ikke oppfattet at A hadde følt seg trakassert av saksbehandler. Bytte av saksbehandler ble derfor ikke vurdert som nødvendig. Introduksjonsprogrammet hadde kun to ansatte, noe som gjorde et bytte av saksbehandler vanskelig. I stedet hadde det vært flere oppklaringsmøter der blant annet sosialsjefen hadde deltatt. A fikk ny saksbehandler da den første sluttet i september 2007.

Diskrimineringsloven

Direkte og indirekte diskriminering på grunnlag av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn er forbudt etter diskrimineringsloven § 4 første ledd.

Etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 12 utgjør manglende individuell tilrettelegging direkte diskriminering. Diskrimineringsloven gir ingen tilsvarende rett til en individuell tilrettelegging. Det betyr at et spørsmål om en språklig tilrettelegging av offentlige tjenester må vurderes som et spørsmål om indirekte diskriminering, jf Ot. prp. 34 (2004-2005) s. 93:

”Indirekte diskriminering skiller seg fra direkte diskriminering ved at den i en viss utstrekning forutsetter en sammenlikning av grupper av personer. Personer tilhørende en etnisk gruppe kan komme systematisk dårligere ut som en følge av strukturer, samfunnsordninger, regler eller praksis som slår uheldig ut i forhold til gruppen.”

I saker utenfor arbeidslivet kreves det at den indirekte forskjellsbehandlingen fører til at gruppen stilles særlig ufordelaktig, jf diskrimineringsloven § 4 tredje ledd.

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende ovenfor den eller de som forskjellsbehandles, anses likevel ikke som diskriminering, jf diskrimineringsloven § 4 fjerde ledd.

Etter diskrimineringsloven § 10 gjelder en regel om delt bevisbyrde. En påstand om indirekte diskriminering må støttes av omstendigheter eller forhold som gir grunn til å tro at resultatet for en gruppe, er at de stilles vesentlig mye dårligere enn andre. Først når en slik sammenheng er konstatert, må den ansvarlige for handlingen sannsynliggjøre med overvekt at behandlingen likevel er saklig, fordi den er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og ikke kan anses for å være uforholdsmessig inngripende ovenfor dem som forskjellsbehandles.

Ombudets vurdering

Ombudet skal vurdere om den språklige tilretteleggingen av bydelens tjenester var mangelfull, og om manglende tilrettelegging i så fall medførte at brukere som ikke snakket eller forsto norsk ble stilt ”særlig ufordelaktig” sammenlignet med andre brukere.

Klagen gjelder ulike forhold i en periode på rundt ett år, fra våren 2006 til sommeren 2007. Klagen omfatter eksempler på en del mindre forhold, rot og misforståelser som påvirket samarbeidsforholdet mellom bydelen og A på en negativ måte.

Partene gir forskjellige forklaringer til ombudet om misforståelser som oppsto i samhandlingen, f. eks når det gjelder spørsmålet om språkpraksisplass. Partene er enige om at A ønsket et annet tilbud enn det hun fikk og at hennes misnøye med tilbudet var årsaken til at hun takket nei til bydelens tilbud. A opplyser at hun ba om sykehjem eller butikk- arbeid, og at bydelen avviste dette fordi hun var analfabet. I et journalnotat av 15. mai 2007 fremgår det imidlertid at bydelen forsøkte å skaffe A plass på de stedene hun ønsket, men at ingen av stedene ønsket henne og at det var grunnen til at hun kun fikk tilbud om jobb i kantine.  Det fremgår ikke av notatet hva som ble oppgitt som grunn for at A ikke var ønsket på de praksisplassene hun ba om.

Ombudet ser at As opplevelse av å bli hindret og motarbeidet av bydelen i forhold til praksisplass, kan ha vært forårsaket av språklige utfordringer. Bydelen fulgte imidlertid opp saken i en telefonsamtale senere der de på nytt understreket hvorfor de ikke kunne imøtekomme As ønske om praksisplass. Telefonsamtalen i etterkant var heller ikke tilrettelagt språklig. Det oppgis likevel ikke noe som tilsier at A eller bydelen opplevde språk som et hinder for gjensidig forståelse.

Ombudet ser av samlejournalen at bydelen flere andre ganger også har fulgt opp misnøye fra A med oppfølgende telefonsamtaler og møter, både med og uten tolk. Bydelen har f. eks dokumentert at i en periode på seks måneder ble det brukt tolk i syv av tolv møter. Bruk av tolk er både en ressurskrevende og tidkrevende tilrettelegging. Et krav at all kontakt mellom bydelen og brukere skal tilrettelegges språklig for brukere med begrensede norskkunnskaper vil uansett innebære en uforholdsmessig byrde for bydelen.

Ombudet ser at kommunikasjonen mellom bydelen og A til tider var problematisk og at det oppsto misforståelser mellom partene. Alt i alt finner likevel ikke ombudet tilstrekkelig holdepunkter i saken for å slå fast at bydelens språklige tilrettelegging var mangelfull. 

Ombudet finner uansett at de beskrevne episoder med misforståelser og rot neppe enkeltvis eller samlet kan sies å være av tilstrekkelig vesentlig betydning for klager, slik det kreves for at loven er brutt.

Det er etter det ikke grunn til å tro at bydelens språklige tilrettelegging for ikke- norske brukere resulterte i vesentlig dårligere tjenester enn det som var tilfelle for dem som ikke trengte en tilsvarende tilrettelegging.

Konklusjon

Bydel B handlet ikke strid med diskrimineringsloven § 4.