Ombudet har skrevet en foreløpig rapport FNs kvinnekomité. Formålet er å identifisere relevante spørsmål til neste års utspørring av den norske regjeringens overholdelse av sine forpliktelser gitt FNs konvensjon for avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (CEDAW). Hovedpoengene i rapporten skal presenteres av Ombudet for komiteen 1. august 2011.

Innledning

Forestillingen om et likestilt samfunn står i kontrast til det faktum at diskriminering av jenter og kvinner fremdeles skjer i Norge. Den overordnede norske likestillingspolitikken er basert på en dobbel strategi som kombinerer integrering av likestillingshensyn i vanlig politikk og spesifikke likestillingstiltak. På tross av potensialet strategien har til å realisere målene om reell likestilling for kvinner og jenter, uteblir resultatene.  Menns vold mot kvinner er relativt utbredt i Norge, og dette er etter Ombudets syn, en klar indikasjon på at likestillingspolitikken feiler. Ombudet vil vektlegge følgende mangler eller fallgruver i den norske likestillingspolitikken i sin foreløpige rapport til komiteen:

1. Kjønnsnøytrale likestillingstiltak vil ikke treffe kvinners og jenters særskilte behov

For det første, vil Ombudet advare mot at likestillingstiltak som utformes og gjennomføres på en kjønnsnøytral måte ikke nødvendigvis ta hensyn til kvinners og menns forskjellige interesser, erfaringer og behov. Det vil i neste omgang redusere sannsynligheten for å oppnå reell likestilling.

Selv om det er kvinner som først og fremst mangler likestilling, erkjenner Ombudet behov for at likestillingstiltak også rettes mot menn som opplever diskriminering. Vi ønsker likevel å påpeke at en kjønnsnøytral tilnærming i realiteten har det mannlige perspektivet som norm. Som en konsekvens av dette kan det være at kvinner og jenters særskilte behov ikke dekkes i tiltak som igangsettes.

Regjeringens tiltak for å bekjempe menns vold mot kvinner, blant annet i loven som pålegger kommunene å gi et krisesentertilbud og paragrafen i straffeloven om vold i nære relasjoner, er eksempler på kjønnsnøytralisering av myndighetenes likestillingsarbeid. For eksempel vil krisesentre for voldsutsatte kvinner, som i tillegg begynner å ta imot menn, kunne skje på bekostning av den reelle beskyttelsen av kvinner som oppholder seg på krisesentrene.

2. Tiltakene tar ikke tilstrekkelig hensyn til forskjeller kvinner imellom

For det andre er Ombudet bekymret for at kvinner som opplever mangel på likestilling, og som i tillegg møter barriere knyttet til etnisitet, religion, alder, funksjonsevne, seksuell orientering og klasse, ikke får nytte av iverksatte tiltak for å fremme likestilling. Dette kan medføre at tiltakene i seg selv produserer ulikhet kvinner imellom, og skape hierarkier av privilegier mellom grupper av kvinner.

For eksempel skaper nedsatt funksjonsevne ytterligere problemer for kvinner som er utsatt for seksuelle overgrep. For eksempel rapporteres det om at seksuelle overgrep mot kvinner med utviklingshemming ofte nedprioriteres av politiet, at saker om overgrep mot utviklingshemmede ofte blir henlagt og at utviklingshemmedes vitneprov i retten gis lav troverdighet.

Et annet eksempel er at minoritetskvinner fanges verken opp av tiltak for å fremme kjønnslikestilling eller tiltak for å fremme etnisk likestilling på arbeidsplassen fordi begge formene for diskriminering spiller sammen (dette har vi ikke med i rapporten).

Ombudet er bekymret for at dagens diskrimineringslovverk ikke inneholder eksplisitte forbud mot multippel og interseksjonell diskriminering. Et slikt forbud ville fjernet enhver tvil om det rettslige grunnlaget for å vurdere flere årsaker til diskriminering i håndhevingen av lovverket. Samtidig ville det sende et sterkt signal om at multippel og interseksjonell diskriminering krever egne målrettede tiltak.

3. Mangel på tiltak som rettes mot hovedårsakene til mangel på likestilling

Maktubalansen mellom kvinner og menn uttrykkes gjennom og forsterkes av kjønnsstereotypier og fordommer. Ombudet er derfor svært bekymret for fraværet av gode, forebyggende tiltak for å avskaffe negative stereotypier og fordommer i politikk, prosjekter og institusjonelle rammeverk.

Ombudet er særlig bekymret over mangelen på tiltak for å motarbeide kjønnsstereotypier i offentlige rom, for eksempel de polariserte rollene som gis kvinner og menn i reklame, film, musikk videoer, videospill og pornografi.

Stereotype oppfatninger og fordommer får også negative konsekvenser for vold mot kvinner og jenter. Tre eksempler på dette:

1. En norsk studie blant unge viser en utbredt holdning både blant gutter og jenter at det er aksept for at gutter presser jenter til å ha sex. Studien viser også at jenter syntes det er spesielt vanskelig å si nei til sex overfor gutter de har et kjæresteforhold til.  Denne typen holdninger til seksuelle relasjoner mellom kjønnene kan bidra til vold mot jenter og kvinner.
2. En annen undersøkelse viser at heller ikke voldtektsofrene selv definerer alle former for voldtekt som voldtekt. Dette gjelder spesielt der overgrepet er rusrelatert eller begått av tidligere/nåværende partner. Stereotype oppfatninger av hva som rettslig sett kan defineres som voldtekt kan derfor bidra til at antallet rapporterte voldtekter holdes på et lavt nivå. Det offentlige voldtektsutvalget bergenet i 2006 at kun 6-12 prosent av alle voldtekter og forsøk på voldtekter ble meldt til politiet.
3. Stereotype oppfatninger kan prege domstolenes behandling av voldtektssaker. En rapport fra Rikssadvokatens kontor viser at jurymedlemmer primært oppfatter voldtekt som noe som utføres av en fremmed, og med utstrakt bruk av makt. Dette til tross for ordlyden i voldtektsbestemmelsen. Ombudet er bekymret for at dette kan føre til uriktige henleggelser og at voldtektsbestemmelsen ikke brukes i tråd med intensjonen. 

Ombudet er særlig bekymret for at den nåværende likestillingsloven ikke har en eksplisitt plikt for offentlige myndigheter til å motarbeide negative kjønnsstereotypier og fordommer. En slik plikt ville vært i tråd med statenes plikter som følger av Kvinnekonvensjonen.

4. Svakheter ved offentlige myndigheters aktivitetsplikt

For det fjerde er Ombudet bekymret for at den lovpålagte plikten til offentlige myndigheter å integrere kjønnslikestillingshensyn i hele sitt virke, i praksis ikke gir de ønskede resultater. Ombudet er spesielt opptatt av det offentliges rolle som budsjettgiver, beslutningstaker og tjenesteyter.

Likestillingsloven krever at alle offentlige myndigheter skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling i alt virke. Dessverre spesifiserer ikke loven eller forarbeidene hva denne plikten til aktivitet innebærer. Det vil si at den generelle ordlyden i bestemmelsen ikke angir noen spesifikke handlinger som det offentlige må gjennomføre.

Vårt inntrykk er at offentlige myndigheters likestillingsarbeid i beste fall er ad hoc og mangler systematisk innsats. I Ombudets kontroll av 86 kommuner fant vi generelt at arbeidet med å fremme likestilling hadde lav prioritet. Selv om dette relateres til kommunenes rolle som arbeidsgivere, er vårt inntrykk at dette også kan sies å være tilfelle for rollen som beslutningstakere og tjenesteytere.

Ombudet tror at en nærmere innholdsbeskrivelse av plikten vil gjøre den mer effektiv i arbeidet for å bekjempe strukturell diskriminering, og i praksis bidra til å oppfylle regjeringens plikt til å respektere, beskytte og fremme reel likestilling for kvinner. Ombudet tror også det vil være spesielt viktig å eksplisitt beskrive offentlige myndigheters plikt til å fremme likestilling med hensyn til å bekjempe vold mot kvinner og motarbeide negative kjønnsstereotypier.

5. Svekking av sivilt samfunns rolle og deltakelse

Ombudet vil til sist uttrykke en bekymring for at dagens likestillingspolitikk utformes mer ovenfra og ned enn tidligere. Det innebærer en bevegelse bort fra det dynamiske forholdet mellom staten og det sivile samfunnet, og medfører en stadig økende grad av marginalisering av kvinnebevegelsen. Etter vår mening kan dette resultere i at likestillingspolitikken ikke i tilstrekkelig grad tar utgangspunkt i kvinners reelle utfordringer, og dermed redusere mulighetene for reell likestilling mellom kvinner og menn.

Ombudet er særlig bekymret for en mangel på reell inkludering av stemmene til sårbare grupper av kvinner i utformingen, gjennomføringen og evalueringen av den generelle likestillingspolitikken. Ombudet mener at regjeringen bør intensivere sitt arbeid for å tilrettelegge for sivilt samfunns deltakelse, og spesielt se på hvordan høringsinstituttet og finansieringsmekanismer kan styrkes.

Ombudets forslag til spørsmål som komiteen kan stille til den norske regjeringen:

1. Hvordan sikrer regjeringen at kjønnsnøytrale likestillingstiltak i praksis dekker kvinner og jenter særskilte behov?
2. Hvordan sikrer regjeringen juridiske mekanismer og andre tiltak for å håndtere interseksjonell diskriminering og dens påfølgende negative konsekvenser for kvinner?
3. Hvordan har regjeringen tenkt til å mer direkte og spesifikt fjerne hovedårsakene til mangel på likestilling generelt og særskilt skadelige stereotypier. Videre, hvordan vil regjeringen motarbeide seksualisering og objektivisering av kvinner og jenter i offentlige rom?
4. Har regjeringen intensjoner om å gjøre plikten offentlige myndigheter har til å fremme likestilling i alt sitt virke som tjenesteyter, beslutningstaker og budsjettgiver mer konkret? Videre, sett i lys av at menns vold mot kvinner vedvarer og utbredelsen av skadelige kjønnsstereotypier, er sprøsmålet om ikke aktivitetsplikten ville fungert bedre dersom den eksplisitt tar opp disse sakene? 
5. Hvilte tiltak vil regjeringen sette i verk for å kompensere for manglene for effektive nedenfra og opp prosesser i utvikling og gjennomføring av likestillingspolitikken for å sikre rell deltakelse fra sivilt samfunn, inkludert tiltak for å styrke eksisterende mekanismer for finansering og konsultasjoner.