Høringssvar - NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov
Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til Justisdepartementetshøringsbrev av 3. juni 2019.
Ombudets høringssvar er basert på vårt mandat etter diskrimineringsombudsloven § 5, som er å arbeide for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av diskrimineringsgrunnlagene som fremkommer av likestillings- og diskrimineringsloven § 6 og arbeidsmiljøloven § 13-1. Ombudet skal også føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med Norges forpliktelser etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FN konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.
På denne bakgrunnen tar vi utgangspunkt i de delene av lovutkastet som særlig har betydning for rettssikkerheten til de gruppene som omfattes av ombudets mandat. Dette gjelder spesielt bestemmelsene om språk og om veiledning i lovutkastet kapittel 2. I tillegg til å ivareta enkeltindividenes rettigheter, herunder etter de ovennevnte konvensjonene, vil disse bestemmelsene kunne bidra til å sikre riktige avgjørelser og bygge opp under tilliten til forvaltningen.
Klarspråk og veiledning
Overordnet vil ombudet fremheve at et av formålene med lovrevisjonen, nemlig å lage en klart utformet og lett tilgjengelig lov, vil være viktig for alle som kommer i kontakt med forvaltningen, og ikke bare personer som faller inn under diskrimineringsgrunnlagene som omfattes av ombudets mandat. Som utvalget skriver på side 117 i utredningen, vil menneskerettskonvensjonene først og fremst ha betydning for innholdet i de vedtakene forvaltningen fatter. Det er vi enig i, men vil legge til at i noen tilfeller kan statens menneskerettslige forpliktelser til ikke å diskriminere også innebære krav til saksbehandlingen, som igjen kan påvirke innholdet i de vedtakene som skal treffes.
For eksempel vil en språklig tilrettelegging i noen tilfeller kunne være nødvendig for at en part skal kunne utøve sine partsrettigheter. Manglende tilrettelegging i et slikt tilfelle kan etter omstendighetene anses å utgjøre indirekte diskriminering. Det kan for eksempel være tilfeller der viktige hensyn som taler i partens favør er blitt dårlig belyst. Et annet eksempel kan være der en part ikke er blitt (tilstrekkelig) hørt i en sak om tildeling av en ytelse, og der partens syn på saken er nødvendig for at forvaltningsorganet skal kunne foreta en individuell vurdering av søknaden og tjenestebehovet.
Vi vil derfor fremheve viktigheten av den foreslåtte bestemmelsen i lovutkastet § 8 (2) om klarspråk, og av lovutkastet § 9 om tolking og oversetting. Vi mener samtidig at det bør fremgå av forarbeidene eller av rundskriv at lovutkastet § 8 (1) om at forvaltningsspråket er norsk ikke er til hinder for at innhold i brev eller vedtak kan formidles til en part på engelsk av forvaltningsorganet. Dette vil da være i de tilfeller der parten ikke har rett til tolk eller oversetting etter lovutkastet § 9, men der informasjon på engelsk vil kunne bidra til å oppfylle organets veiledningsplikt.
Forvaltningsmyndighetens veiledningsplikt iht lovutkastet §§ 14-16 er sentral når det gjelder spørsmål om rettssikkerhet, og vi vil særlig understreke viktigheten av § 14 (3) siste punktum, som sier at «I en sak som forvaltningsorganet behandler, skal det av eget tiltak vurdere behovet den enkelte har for veiledning». At denne plikten fremkommer klart av selve loven, vil være svært viktig for å sikre forsvarlig saksbehandling og reell likestilling i møte med offentlige myndigheter, uavhengig av for eksempel norskkunnskaper (etnisitet) eller nedsatt funksjonsevne. I den forbindelse vil vi også fremheve utvalgets lovforslag § 15 (2) om at en part skal ha rett til en muntlig samtale med en person i forvaltningsorganet ved behov. De foreslåtte bestemmelsene vil etter vår mening kunne bidra til å sikre oppfyllelsen av FNs rasediskrimineringskonvensjon artikkel 5 og FNkonvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 13.
Samtidig ser vi at det kan være behov for å avklare nærmere, i forarbeidene, gjennom forskrift eller rundskriv, hvor langt veiledningsplikten etter lovutkastet § 14 strekker seg, og hvilken grad av tilrettelegging som eventuelt følger av bestemmelsen. Dette må også ses i sammenheng med lovutkastet § 15 (2) om rett til muntlig samtale.
Hvilken grad av tilrettelegging kan kreves for at disse bestemmelsene skal oppfylle sitt formål?
Denne problemstillingen vil være aktuell ikke minst overfor personer som har særlige behov for veiledning, f.eks. ut fra kognitive eller psykososiale funksjonsnedsettelser. Ofte vil saksbehandlingsregler i spesiallovgivningen kunne løse dette, men ikke alltid. Mulige nye systemer for beslutningsstøtte til erstatning for dagens ordning med frivillige vergemål kunne også tenkes å utfylle forvaltningens veiledningsplikt for noen personer, men dette vil eventuelt ligge et stykke frem i tid. Vi mener derfor at det er viktig å gjøre denne avklaringen i forbindelse med vedtakelsen av ny forvaltningslov.
Til lovutkastet §§ 11 og 12 – Helautomatisert saksbehandling og automatiserte saksbehandlingssystemer
Bruk av algoritmer og kunstig intelligens, herunder maskinlæring, til profilering (her: automatisert kategorisering) og til hel eller delvis automatisert saksbehandling kan reise spørsmål om diskriminering.
Digitale systemer som baseres på eller videreutvikles gjennom algoritmer og kunstig intelligens utarbeides ut fra hvordan verden tradisjonelt har sett ut og fortsatt ser ut, og kan derfor bygge på fordommer eller faktiske ulikheter. På denne måten kan systemene bidra til å forsterke eksisterende ulikheter i stedet for å redusere dem.
Det er derfor viktig å sikre at hensyn til likestilling og ikke-diskriminering blir ivaretatt i selve utviklingen av algoritmene og systemene.
Av samme grunn er det svært viktig at det er åpenhet, innsyn og mulighet for kontroll av datagrunnlaget algoritmene bygger på og av det rettslige innholdet i de automatiserte saksbehandlingssystemene. Det må også fremgå klart av lovverket, herunder de aktuelle bestemmelsene i forvaltningsloven, hvem som er ansvarssubjekter i denne sammenhengen.
Til lovutkastet § 33
I lovutkastet § 33 (2) bokstav d) er begrepet «seksuell legning» benyttet. I øvrig lovgivning, herunder likestillings- og diskrimineringsloven, er det begrepet «seksuell orientering» som er brukt. Vi mener at begrepsbrukes her bør harmoniseres og at «legning» byttes ut med «orientering» i denne delen av lovutkastet. Vi viser også til at i enpersonsutredningen om endringer i det strafferettslige diskrimineringsvernet som ble sendt på høring av Justisdepartementet 4. juli 2018, er begrepet «homofil orientering» i straffeloven § 185 annet ledd bokstav c) foreslått erstattet med «seksuell orientering».
Kodifisering av ulovfestete regler
Når det gjelder lovfesting av ulovfestet forvaltningsrett, så mener ombudet at grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper og regler som er tilstrekkelig klare og definerte som hovedregel bør fremgå uttrykkelig av loven.
Utvalget har foreslått å lovfeste myndighetsmisbrukslæren og vilkårslæren. Ombudet er enig i de vurderinger og avveininger utvalget har gjort omkring dette, og støtter lovfestingen. At lovfesting rettslig sett er unødvendig, er ikke et argument som svekker andre hensyn som med styrke taler for lovfesting.
Av samme grunn støtter vi også forslaget om å lovfeste reglene om ugyldighet og delegering.
Med vennlig hilsen
Hanne Inger Bjurstrøm
likestillings- og diskrimineringsombud