Høring om "Bedre velferdstjenester for barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud"
Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til høringsbrev av 30. juni 2020 der Kunnskapsdepartementet har sendt «Bedre velferdstjenester for barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud» på høring, med høringsfrist 1. november 2020.
1. Innledning
Likestillings- og diskrimineringsombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne, og håndhever diskrimineringslovgivningen på disse områdene.
Ombudet har også tilsynsansvar med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).
I lys av vårt mandat har vi merknader til samordningsplikten, retten til barnekoordinator, individuell plan og administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget.
Ombudet mener:
- At samarbeidsplikten mellom velferdstjenestene bør styrkes ytterligere
- At samordningsplikten bør rettighetsfestes
- At ordlyden i forslaget til ny lovtekst om barnekoordinator endres slik at det i større grad er familiens behov som er i fokus
- At ordet «individuell plan» erstattes med «samarbeidsplan»
- At det anbefales økonomiske tilskudd til kommunene for å ivareta samarbeidsplikten, samordningsplikten, retten til barnekoordinator og oppfølgingen av barnets samarbeidsplan
2. Merknader til kapittel 6: Samarbeid mellom verlferdstjenester
Departementene har foreslått å harmonisere samarbeidsreglene slik at plikten til å samarbeide om velferdstjenester til barn og unge er den samme i de ulike sektorlovene. Det er også foreslått å innføre samarbeidsbestemmelser i aktuelle lover der det ikke finnes en slik plikt i dag.
Samarbeidsplikten skal inntre når samarbeid er «nødvendig» for å gi barnet eller ungdommen et «helhetlig og samordnet tjenestetilbud». Departementet skriver at vilkåret «nødvendig» innebærer at det må gjøres en konkret vurdering i den enkelte sak om hvilke velferdstjenester som må samarbeide.
Ombudet mener at det er positivt at det gjøres en individuell og konkret vurdering i hvert enkelttilfelle. Det er etter ombudets syn viktig at vilkåret «nødvendig» ikke praktiseres for strengt og at det er barnets eller ungdommens behov for at velferdstjenestene samarbeider som er avgjørende for om samarbeidsplikten inntrer. Plikten til å samarbeide bør heller ikke avgjøres utelukkende på bakgrunn av hvor mange velferdstjenester som er involvert i barnets eller ungdommens situasjon, men hvor stort behovet for samarbeid er. Ombudet mener det er viktig at det i praksis er en lav terskel for å inngå samarbeid om velferdstjenester til barn og unge, når dette er til barnets beste.
Når det gjelder gjennomføringen av samarbeidsplikten og hvilke tjenester som skal samarbeide, er det viktig at barnet får uttrykke sin mening om disse spørsmålene, jf. barnekonvensjonen art. 3, 12 og CRPD art. 7. Ombudet understreker også viktigheten av at barnet eller ungdommen skal få uttrykke sin mening til tross for eventuelle funksjonsvariasjoner. Dersom barnet eller ungdommen uttrykket seg på eksempelvis tegnspråk, med kroppsspråk, har behov for tolk eller kommuniserer på andre måter, må velferdstjenestene tilpasse seg dette og strekke seg langt for å undersøke hva barnet ønsker. Ombudet understreker også at det må være barnets egne ønsker og behov som står i sentrum og ikke hva eventuelt foreldre eller omsorgspersoner ønsker.
Departementene har ikke foreslått å lovfeste detaljerte regler for hvordan samarbeidet om tjenester til barn og ungdom skal foregå. Departementene har imidlertid bedt om innspill fra høringsinstansene for om det er behov for ytterligere regulering av innholdet i samarbeidsplikten i forskrift og hva som eventuelt bør forskriftsreguleres.
Ombudet mener at det kan være hensiktsmessig å forskriftsregulere deler av samarbeidsplikten til velferdstjenestene for å sørge for at oppfølgingen i praksis har gode rammebetingelser og fremstår som tydelig. Ombudet mener konkret at samarbeidsplikten til velferdstjenestene bør inneholde en bestemmelse om at velferdstjenestene som hovedregel har en plikt til å informere andre aktuelle velferdstjenester om endringer av tjenestetilbudet til barnet eller ungdommen.
Å måtte informere om endringer i tjenestetilbudet, kan gjøre det lettere for den aktuelle velferdstjeneste å tilpasse sitt tjenestetilbud og også medføre at barnet eller ungdommen blir sett og fulgt opp på en bedre måte. En slik plikt vil også gjøre det lettere å ha et løpende samarbeid mellom velferdstjenestene og unngå at samarbeidsplikten kun forløper seg til sjeldne møter som består av informasjonsutveksling av hvilke tjenester barnet eller ungdommen mottar og hvordan utviklingen til personen har vært.
3. Merknader til kapittel 8: Samordning av tjenestetilbudet til barn og unge
Samordningsplikten
Samordningsplikten skal sikre at det enkelte barn eller ungdom får et samordnet tjenestetilbud. Dette i motsetning til samarbeidsplikten, som handler om at tjenesteyterne skal samarbeide seg imellom. Departementene har foreslått at kommunene selv skal avklare hvilken velferdstjeneste som skal samordne tjenestetilbudet. Ombudet er generelt positive til en styrket samordningsplikt for kommunene, da det også er vår erfaring at det er behov for dette. Ombudet har spesielt mottatt mange tilbakemeldinger fra familier til barn og unge med funksjonsnedsettelser som opplever at samordningen av tjenestetilbudet er en stor utfordring.
Departementene skriver på s. 66 at det er viktig at samordningsplikten ikke krever ressurser som bør brukes til å yte de enkelte tjenestene og at de derfor ikke ønsker at plikten til samordning skal være en individuell rettighet med tilhørende enkeltvedtak og klageadgang. Ombudet er uenige i dette. For at plikten til samordning skal bli best mulig, mener ombudet at samordningsplikten bør rettighetsfestes. Erfaringer fra koordinatorordningen i dag, som kun er en pliktbestemmelse og ikke en rettighetsbestemmelse, viser at koordinatorordningen er lite utbredt. Ombudet er bekymret for at plikten til å samordne ikke vil bli reell dersom det ikke er knyttet enkeltvedtak og klageadgang til ordningen. Vi mener derfor at samordningsplikten bør rettighetsfestes med tilhørende klageadgang.
Departementene har bedt om innspill på om det er behov for å forskriftsfeste når kommunene skal ha plikt til å avklare hvilken velferdstjeneste som skal samordne tjenestetilbudet til barnet eller ungdommen. Ombudet mener at det er behovet for samordning som må være avgjørende for denne vurderingen. Selv om en person kun mottar to velferdstjenester, kan disse være av et så stort og variert omfang, at det er et sterkt behov for samordning av disse. Ombudet mener derfor det er viktig at det i forarbeidene gis ulike eksempler på når det kan være nødvendig å samordne tjenestetilbudet.
Ombudet vil også understreke at det er viktig at barnet eller ungdommen får medvirke i spørsmålet om hvem som skal ha samordningsplikten. I mange tilfeller vil barnet, ungdommen eller familien ha den klareste og beste oppfatningen av hvem som bør ha samordningsansvaret for å sikre at tjenestetilbudet faktisk blir samordnet.
Selv om forslaget legger opp til at samordningsplikten ikke skal kreve ekstra ressurser fra de som yter tjenestene, mener ombudet at en styrket samordningsplikt mest sannsynlig vil innebære et behov for noe økte ressurser for berørte parter. Ombudet mener at forslaget i liten grad tar hensyn til dette. Det er viktig at kommunene ikke bare får økte plikter, men også økte ressurser til å håndtere og ha kapasitet til å samordne tjenestetilbudet til barn og unge.
Departementene har som et alternativ vurdert å foreslå en egen enhet som skal ha ansvar for å samordne tjenestene, men ikke gått inn for dette fordi det vil være ressurskrevende, enheten ikke vil ha den samme tilknytningen til barnet som velferdstjenestene har og at en slik styring fra nasjonalt hold griper inn i prinsippene om kommunalt selvstyre og organiseringsfrihet.
Ombudet mener at en egen enhet for samordning av tjenestene kan være et godt alternativ. Dersom en egen enhet vil styrke barnets beste og sørge for et bedre tjenestetilbud til barnet og ungdommen, mener ombudet at dette må være avgjørende for vurderingen mellom å tillegge oppgaven til en av velferdstjenestene eller opprette en ny enhet for samordning. Dette er i liten grad fokus i vurderingen av det alternative forslaget.
Ombudet mener for øvrig at det viktigste er at kommunene får tilført midler til å sørge for samordning av tjenestetilbudet og at det avgjørende ikke er om dette gjøres internt i kommunens allerede eksisterende systemer og tjenester eller om det opprettes en egen enhet eller stilling som har dette ansvaret. Disse midlene må i så fall være øremerket og kan også ses i sammenheng med opprettelsen av retten til å ha en barnekoordinator. Et alternativ kan være at ansvaret for samordningsplikten til kommunene legges til personene som skal opptre som barnekoordinatorer slik at tittelen blir «samordnings- og barnekoordinator».
Ny barnekoordinatorordning
Departementene har foreslått å lovfeste en rett til barnekoordinator for foreldre med barn eller som venter barn med alvorlig sykdom, skade eller nedsatt funksjonsevne som vil ha behov for langvarige og sammensatte eller koordinerte helse- og omsorgstjenester og andre velferdstjenester.
Våre erfaringer er at familien som har eller venter barn med alvorlig sykdom, skader eller nedsatt funksjonsevne ofte opplever at det er vanskelig å vite hvor de skal henvende seg og at systemet oppleves som byråkratisk og uoversiktlig. Det er viktig at disse familiene får bedre støtte enn de får i dag.
Utredningen fra departementene av hvilke sykdommer, skader eller variasjoner av nedsatt funksjonsevne som vil utløse rett til barnekoordinator fremstår som veldig helserettet. Ombudet er bekymret for dette, da det må være den enkelte families og barns behov som utløser retten til barnekoordinator, ikke diagnosekriterier. Vi er også bekymret for at en opplisting av enkelte diagnoser fører til at det blir vanskeligere å få hjelp dersom barnet ikke faller inn under en av disse kategoriene.
Istedenfor at fokuset er på hvilke tilstander eller diagnoser som utløser rett til barnekoordinator, mener ombudet at definisjonen i større grad bør ligge på behovet for barnekoordinator. Ombudet mener derfor at ordene «sykdom» og «skade» bør tas ut av lovteksten, da ordlyden «nedsatt funksjonsevne» uansett dekker dette. I forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven, Prop. 81L (2016-2017) s. 313 er nedsatt funksjonsevne definert på følgende måte:
«Med funksjonsnedsettelse menes tap av eller skade på en kroppsdel eller i en av kroppens funksjoner. Dette kan for eksempel dreie seg om nedsatt bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon, nedsatt kognitiv eller intellektuell funksjon, eller ulike funksjonsnedsettelser på grunn av allergi, hjerte- eller lungesykdommer. Begrepet omfatter også psykiske lidelser som for eksempel depresjon eller bipolare lidelser. Det stilles ikke krav til varighet eller alvorlighet, men det avgrenses mot forbigående og/eller bagatellmessige forhold. Hva som er årsaken til funksjonsnedsettelsen har ikke betydning.»
Ombudet mener at det er en fordel at begrepene «nedsatt funksjonsevne» har lik betydning i de ulike lovene, herunder likestillings- og diskrimineringsloven. Det kan også være vanskelig å skille hva som er en «skade», «sykdom» eller «nedsatt funksjonsevne» i hvert enkelttilfelle og det avgjørende bør heller være at barnet har en funksjonsnedsettelse som utløser et behov for et tjenestetilbud fra det offentlige.
Ombudet mener også at ordet «alvorlig» bør fjernes fra lovteksten, da vilkårene «langvarige og sammensatte eller koordinerte helse- og omsorgstjenester og andre velferdstjenester» er de vilkårene som viser behovet familien og barnet har. Ordet «alvorlig» er også et begrep som kan ha ulik betydning for person til person. Noen familier eller tjenesteytere vil oppfatte en diagnose som alvorlig, mens andre ikke vil det. Ombudet mener derfor at dette ordet bør fjernes, slik at retten til barnekoordinator fokuseres enda mer mot behovet til familien enn hvilken diagnose eller tilstand det er snakk om. Dersom ordet «alvorlig» ikke fjernes fra lovteksten, mener ombudet at det er viktig å understreke i forarbeidene at det skal lite til før barnets tilstand anses som «alvorlig».
Ombudet mener også at ordlyden «koordinerte helse- og omsorgstjenester og andre velferdstjenester» kan erstattes mer bare «koordinerte velferdstjenester» for å gjøre bestemmelsen mer bruker- og leservennlig. Ombudet vil på bakgrunn av dette foreslå følgende alternativ ordlyd i den foreslåtte helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 a):
«For familier som venter eller har barn med nedsatt funksjonsevne, og som vil ha behov for langvarige og sammensatte eller koordinerte velferdstjenester, skal kommunen oppnevne en barnekoordinator, dersom foreldrene eller den som samtykker på vegne av barnet ønsker dette.»
Departementene skriver om forslaget til rett til barnekoordinator at dette vil medføre en utvidelse av gjeldende rett og vil kunne medføre «noen administrative og økonomiske konsekvenser». Ombudets erfaring er at helse- og omsorgstjenestene i kommunene allerede er svært presset på ressurser og vi er bekymret for at koordinatorordningen ikke vil fungere tilfredsstillende dersom det ikke tilføres mer ressurser til å gjennomføre den nye rettigheten. Vi mener derfor at det er viktig at det settes av mer midler til barnekoordinator slik at den nye rettigheten ikke går utover kvaliteten på tjenestetilbudet til barnet eller ungdommen.
Departementene har også foreslått at retten til å ha en koordinator rettighetsfestes for alle. I utredningen er det vist til at mellom 7 og 21 % personer som mottar helse- og omsorgstjenester har koordinator i dag. Det er et veldig lavt tall og manglende koordinator er en utfordring for mange. Ombudet mener at det bør forventes en økning i klagesaker om manglende koordinator ved en rettighetsfesting og at det derfor bør settes av flere midler til å håndtere dette – både på kommunenivå og fylkesnivå. På sikt vil en rettighetsfesting av koordinatorordningen også kanskje kunne minske antall klagesaker ved at personen får et koordinert tjenestetilbud helt fra starten av. I tillegg kan det tenkes en positiv effekt ved at ikke alle velferdstjenestene må bruke sine ressurser på koordinering av tilbudet, men heller kan fokusere på å gi tjenester av god kvalitet.
4. Merknader til kapittel 9 og 10: Lovregulering og forskriftsregulering av individuell plan
Departementene har foreslått endringer i individuell plan for å harmonisere bestemmelsene i de ulike sektorlovene. Ombudet er positive til dette. Individuell plan er i forslaget beskrevet som et verktøy for å koordinere tjenestetilbudet til den enkelte. Ombudet mener at ordet «individuell plan» bør endres til «samarbeidsplan» i alle aktuelle lover og forskrifter fordi dette i større grad gjenspeiler hva planen er til for og gir velferdstjenestene større initiativ til å samarbeide. Dersom ordet endres til «samarbeidsplan» er det imidlertid viktig at fokuset fortsatt skal ligge på personens behov, men at det skal skje gjennom et samarbeid mellom velferdstjenestene, til det beste for personen.
Ombudet har fått mange tilbakemeldinger, både via vår veiledningstjeneste og funn fra våre tilsyn, om at individuell plan ikke fungerer i praksis. Veldig mange personer har ikke individuell plan, selv om de både ønsker det og har krav på det. Mange opplever også at planen ikke blir oppdatert eller fulgt. Riksrevisjonen skriver i sin rapport til Stortinget, Dokument 3:1 (2019-2020), at «Departementet erkjenner at bruken av IP og koordinerende enhet ikke er så utbredt som man kunne ønske. Ifølge departementet finner mange kommuner og sykehus det vanskelig å innfri den lovpålagte retten til individuell plan, og mange brukere med de mest sammensatte behovene får i dag ikke gode nok tjenester.»[1]
Det kommer frem av departementenes utredning at bare mellom 4 og 10 % av de som mottar helsetjenester i hjemmet eller praktisk bistand har individuell plan. For personer med opphold i institusjon for habilitering eller rehabilitering hadde kun 2,2 % individuell plan i 2019. Alle personer på slike institusjoner anses å oppfylle retten til å ha en individuell plan.[2] Disse tallene viser at individuell plan er svært lite brukt av velferdstjenestene i dag.
Ombudet mener at et ordskifte fra «individuell plan» til «samarbeidsplan» kan medføre at dette verktøyet får en ny og mer positivt ladet betydning for både tjenesteytere og tjenestemottakere. Dersom individuell plan skal gå fra å være en rettighet som enkelte får oppfylt til å bli en nyttig samarbeidsplan for både tjenesteytere og tjenestemottaker, må det gjøres et stort arbeid i både kommuner og i andre velferdstjenester. Ombudet mener derfor at det er viktig at kommunene får ressurser til å utarbeide individuell plan for alle innbyggere som oppfyller vilkårene for å ha dette.
Departementene har ikke gått inn for å lovfeste en plikt for barnehager og skoler til å ha individuell plan. Ombudet mener at dette er en svakhet ved forslaget. Mange barn med eksempelvis funksjonsnedsettelser har større behov for flere velferdstjenester mens de oppholder seg i barnehager eller på skolen. I tillegg er det viktig at forholdene legges best mulig til rette for at samarbeid med for eksempel helse- og omsorgstjenesteytere skjer på en god måte for barnet eller ungdommen. Ombudet mener derfor at det bør lovfestes en plikt og rett til individuell plan også i barnehager og skoler. Ombudet mener at det bør være opp til den enkelte barnehage eller skole å bestemme hvem som skal ha ansvaret for å utarbeide en individuell plan, men at dette ikke må gå på bekostning av pedagoger eller læreres ressurser.
[1] https://www.riksrevisjonen.no/globalassets/rapporter/no-2019-2020/oppfolging2019.pdf
[2] https://www.helsedirektoratet.no/statistikk/kvalitetsindikatorer/kommunale-helse-og-omsorgstjenester/mottakere-av-habilitering-og-rehabilitering-p%C3%A5-institusjon-med-individuell-plan
5. Avslutning
Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.
Vennlig hilsen
Hanne Inger Bjurstrøm
Likestillings- og diskrimineringsombud
Martine Guntveit
førstekonsulent