Høringssvar - forslag til lov om integrering og forslag til endring i lov om norsk statsborgerskap
Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til høringsbrev av 16. august 2019 der Kunnskapsdepartementet har sendt forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endring i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) på høring, med høringsfrist 15. november 2019.
1. Innledning
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne, og gi veiledning om diskrimineringslovgivningen.
Ombudet har også tilsynsansvar med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).
Før vi går nærmere inn på forslagene, vil vi kort oppsummere våre innspill:
- LDO er positiv til i større grad å tilpasse introduksjonsprogrammet til den enkelte, og støtter flere av forslagene. Vi har likevel noen kommentarer til enkelte punkter, blant annet når det gjelder varigheten på introduksjonsprogrammet (§ 16) og forslaget om et minimumsnivå i norsk (§ 32). Vi ber departementet om å følge med på om språkkravet vil ramme noen grupper på en særlig uheldig måte og eventuelt vurdere kompenserende tiltak.
- Departementet bør på nytt vurdere om introduksjonsprogrammet kan tilbys på deltid. LDO mener at et deltidsalternativ er i tråd med å tilpasse introduksjonsprogrammet til den enkelte, og på sikt kan gjøre at flere blir selvhjulpne.
- LDO stiller seg spørrende til om de foreslåtte tiltakene i ny integreringslov kan gjennomføres innenfor gjeldende økonomiske rammer, og ber departementet vurdere dette på nytt.
- LDO savner en grundigere analyse av om forslaget til skjerpet språkkrav i statsborgerloven vil slå særlig uheldig ut for enkelte grupper.
2. Forslag til lov om integrering (integreringsloven)
Overordnede kommentarer
Ombudet er positiv til at departementet har fokus på å fremme integrering og øke andelen innvandrere i det norske arbeidslivet. Dette er viktig både med hensyn til innvandreres økonomisk selvstendighet og deltakelse i det norske arbeidsmarkedet, men også for å motvirke økende sosial ulikhet og marginalisering blant grupper.
I Norge er arbeidsledigheten blant innvandrere mer enn tre ganger så høy som i befolkningen for øvrig. Denne situasjonen har vært stabil de siste 20 årene. Forskning viser at en synlig minoritetsbakgrunn ofte kan være en ulempe for arbeidssøkere. Dette gjelder både i offentlig og privat sektor.[1] Årsaken til lav arbeidsdeltakelse er sammensatt, og det er viktig å ha med seg en helhetlig tilnærming i arbeidet med integrering.
Departementet legger til grunn at introduksjonsprogrammet har fungert ulikt i kommunene. Dette er basert på flere rapporter, og er bakgrunnen for ønsket om å reformere introduksjonsprogrammet. Rapportene understreker likevel at det per i dag er begrenset forskning på hva som fungerer i introduksjonsprogrammet når det gjelder innhold, kvalitet og effekt. Dette gjør det vanskelig å måle suksessfaktorene og foreslå konkrete tiltak.[2] Det foreslås enkelte overordnede tiltak, uten å fastslå konkrete programlengder eller delmål.[3]
LDO mener derfor at det er behov for videre kunnskapsinnhenting i oppfølgingsarbeidet til høringsnotatet.
Departementet legger til grunn at de foreslåtte tiltakene skal gjennomføres innenfor gjeldende økonomiske rammer (se punkt 12.2.8 i høringsnotatet). Det er imidlertid vanskelig å se hvordan en skal oppnå intensjonen om at alle får et kvalitativt godt tilbud, som i større grad er individuelt tilpasset, i alle kommuner, uten at det blir tilført noe ekstra ressurser til ordningen.
Forslag til § 4 (2)
Høringsnotatet viser til at flere kommuner ikke overholder sine plikter etter loven og ikke følger fristene som fremgår av loven. Flere kommuner tilbyr verken introduksjonsprogrammet på fulltid eller hele året, og utarbeider ikke individuelle planer. Forslaget til § 4(2) innebærer et krav om at kommunens tilbud skal være forsvarlig og gis innen fristene som er satt i loven. Forsvarlighetskravet skal være en rettslig standard. I høringsnotatet vises det til barnevernloven, sosialtjenesteloven og helselovgivningen hvor forsvarlighetskravet er knyttet blant annet til innhold, omfang, kompetanse og tilgjengelighet.
Ombudet stiller seg bak å tydeliggjøre kommunenes ansvar. Når det gjelder utforming av forsvarlighetskravet, er ombudets syn at det også må tas hensyn til individuelle forskjeller hos deltakerne i introduksjonsprogrammet, som omsorgsoppgaver og funksjonsevne, i vurderingen av hvilket tilbud som anses forsvarlig. Departementet bør etterstrebe å gjøre kravet konkret, i den forstand at det kommer tydelig frem hvilke hensyn som skal avveies og hvilke kriterier som skal vektlegges.
Ombudet støtter også at fylkesmannen får et utvidet tilsyn. Det kan se ut til at dagens tilsynsordning ikke har fungert som den skulle. Som høringsnotatet viser til, har ikke antallet lovbrudd gått ned i betydelig grad, til tross for ordningen med tilsyn.[4] På bakgrunn av dette bør tilsynsordningen følges opp videre og evalueres.
Forslag § 15
I forslag til § 15 foreslår departementet at det innføres et livsmestringselement i introduksjonsprogrammet. Departementet begrunner dette med at det kan være hensiktsmessig at temaer som vold og voldsforebygging, negativ sosial kontroll og roller i familien, inngår i dette elementet. LDO støtter dette.
Departementet har vurdert om det bør være mulig å tilby introduksjonsprogrammet på deltid. Departementet skriver at et deltidsprogram kunne være aktuelt for personer med omfattende omsorgsoppgaver eller helserelaterte utfordringer, men faller likevel ned på at det ikke skal innføres. Dette fordi et deltidsprogram kan hindre progresjon og at deltakere i de fleste tilfeller vil måtte få supplerende sosialhjelp ved siden av programmet.
LDO ser dette hensynet, men mener likevel det burde legges til rette for å tilby introduksjonsprogrammet på deltid i enkelte tilfeller. Manglende tilrettelegging kan i verste fall gjøre at noen deltakere ikke oppnår å lære seg norsk i løpet av programmet. Paradoksalt nok kan manglende deltidsalternativ på sikt gjøre at flere ikke blir selvhjulpne, og dermed vil trenge sosialhjelp. Avgjørelsen om ikke å innføre programmet på deltid står også i stor kontrast til andre tiltak i høringsnotatet, der man etterstreber å tilrettelegge for individuelle behov.
LDO anbefaler derfor at departementet på nytt vurderer å åpne for å ha introduksjonsprogrammet på deltid.
Forslag § 16
Departementet foreslår i større grad å differensiere varigheten av introduksjonsprogrammet. Ombudet støtter dette forslaget og er særlig positiv til at departementet foreslår en endring i permisjonsordningen. Dette er i henhold til våre tidligere anbefalinger. Ombudet savner likevel en nærmere begrunnelse for de øvrige og nedre grensene for programmets varighet. Programmets varighet og deltakernes norskmål (forslag § 32) er basert på deltakernes utdanningsnivå. Dersom varigheten er for kort, risikerer man at deltakerne ikke gjøres i stand til å komme seg på et nivå i norsk som gjør at de kan bruke utdannelsen sin. Videre risikerer man at deltakerne ikke får innpass i arbeidslivet og ikke blir selvhjulpne.
Forslag til § 17
I høringsnotatet foreslås det at vertskommunen kartlegger kompetansen til personer som bor i mottak før bosetting i en kommune. Departementet foreslår å tilrettelegge for den enkeltes behov ved å bosette personer blant annet ut fra utdanningsbehov og erfaring. Personer med kompetanse innen særlige yrker kan eksempelvis bosettes et sted der de kan få relevant arbeid. Ombudet stiller seg bak dette forslaget, men påpeker at departementet bør forsøke å unngå en konsentrasjon av personer med lite utdanning. En geografisk opphoping av sosiale ulikheter kan være uheldig.
Forslag til § 32
I høringsnotatet foreslås det at dagens krav om opplæring i et visst antall timer erstattes med at deltakeren skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Minimumsnivået skal reflektere språkkunnskaper som er nødvendig for å få utbytte av formell opplæring på videregående nivå, lovregulerte krav som stilles i enkelte yrker og krav som stilles av enkelte arbeidsgivere. Departementet foreslår at minimumsnivået som hovedregel bør være B1 i alle delferdigheter (lytte- og leseforståelse, skriftlig og muntlig fremstilling), men åpner for veiledede nivåer ut fra deltakerens utdanningsnivå.
Som utgangspunkt er ombudet positiv til å erstatte dagens innsatskrav med et individuelt mål i norsk, men mener at minimumsnivåene må baseres på andre individuelle forutsetninger, i tillegg til utdanningsbakgrunn. I dagens forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap får blant annet morsmål betydning for hvilket språknivå deltakeren skal lære:
«Mange har et morsmål som er språktypologisk fjernt fra norsk, noe som gjør språkinnlæringen mer arbeidskrevende. Selv deltakere med god allmennutdanning og med høyere utdanning eller akademiske yrker som mål kan på grunn av morsmålet ha større utbytte av å få opplæring på spor 2 i stedet for spor 3 i en periode.»[5]
Dette hensynet er fraværende i høringsnotatet.
Forslaget bør også ha en kjønnssensitiv tilnærming til individuelle forutsetninger. Kvinner bruker i gjennomsnitt lengre tid på å fullføre introduksjonsprogrammet, blant annet fordi de har mindre utdanning og jobberfaring med seg fra hjemlandet enn menn.[6] I sin generelle anbefaling no. 25 understreker CERD-komiteen behovet for å ha en kjønnssensitiv tilnærming, under henvisning til at etnisk diskriminering ofte rammer kvinner og menn forskjellig. Under punkt 3 i anbefalingen oppfordres statene til å utvikle en mer systematisk metodikk for å måle og evaluere diskriminering som særlig rammer kvinner.[7] Introduksjonsloven var også et tema som CERD-komiteen fulgte opp i sine avsluttende merknader til Norge ved eksaminasjonen i 2011.[8] Komiteen oppfordret staten til å følge med på at programmet var tilpasset grupper når det gjelder kjønn og nasjonal opprinnelse, for å sikre at programmet ikke på sikt er til hinder for senere naturalisering og statsborgerskap.
Ombudet stiller også spørsmål ved måten språkkrav fra arbeidslivet brukes som et moment i vurderingen. Selv om enkelte yrker krever B1 eller høyere, viser forskning at flertallet av norske arbeidsgivere ikke stiller formelle norskkrav ved ansettelser.
3. Forslag til endring i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven)
I høringsnotatet slås det fast at et norsk statsborgerskap skal henge høyt. Vilkårene for å få innvilget norsk statsborgerskap skal også virke integreringsfremmende. Med dette som formål, foreslår departementet å skjerpe kravet til kunnskaper i norsk muntlig fra nivå A2 til B1, se forslag til statsborgerloven § 4-1.
CERD-komiteens generelle anbefaling no. 30 omhandler diskriminering av ikke-borgere. Under punktet om tilgang til statsborgerskap, skriver komiteen at stater skal:
«Ensure that particular groups of non-citizens are not discriminated against with regard to access to citizenship or naturalization, and to pay due attention to possible barriers to naturalization that may exist for long-term or permanent residents»
CEDAW-komiteen påpeker at å sette språkkrav som et vilkår for å få innvilget statsborgerskap, kan reise spørsmål om indirekte diskriminering av kvinner. I sin generelle anbefaling no. 32 skrev komiteen at:
«Naturalization requirements may also indirectly discriminate against women because they may require the fulfilment of conditions or criteria that may be more difficult to meet for women than for men, such as acquiring proficiency in a host State’s language, which may be more difficult for women, including stateless women, who have suffered prior or current impediment of their right of access to formal education […]»
I høringsnotatet skriver departementet at ikke alle vil kunne oppnå kunnskaper i språkferdigheter på nivå B1, og at flere til tross for individuell tilpasning og betydelig antall timer med opplæring i norsk, ikke klarer å oppnå kunnskaper i norsk muntlig på nivå A2. Departementet trekker blant annet frem at kvinner og personer med nedsatt funksjonsevne er overrepresentert blant de med lite eller ingen skolegang før ankomst til Norge. Det foreslås derfor unntak fra kravet om norskferdigheter.
LDO støtter dette unntaket, men ønsker å legge til at forslaget om et skjerpet språkkrav kan slå ut forskjellig for personer fra ulike land. Det er kjent at flyktninger fra enkelte land får dårligere språkresultater i introduksjonsprogrammet i forhold til øvrige resultater, og også gjør det dårligere på arbeidsmarkedet.[9]
Ut fra vurderingen over, mener LDO at det ikke kan utelukkes et skjerpet språkkrav vil føre til at en betydelig andel mennesker faller inn under unntaket. Mange risikerer å bruke langt tid på å oppnå tilstrekkelige norskferdigheter. Det kan heller ikke utelukkes at noen aldri vil opparbeide seg norskkunnskaper på nivå B1. For mange representerer statsborgerskap det siste leddet i integreringsfasen. LDO ber derfor departementet belyse mulige konsekvenser et skjerpet språkkrav vil ha for integrering i Norge.
I høringsnotatet tar departementet opp problemstillinger knyttet til diskrimineringsvernet. Ombudet er positiv til at dette perspektivet tas opp, men savner en grundigere drøfting på enkelte punkter.
Som departementet skriver, er ikke forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsforbudet når den er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og ikke uforholdsmessig inngripende overfor den som forskjellsbehandles. Dette fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 9. Disse vilkårene er kumulative.
Å stadfeste hva som utgjøre et «nødvendig» språkkrav, er utenfor ombudets kompetanse. Likevel kan vi ikke se at departementet har foretatt en analyse av hvorfor akkurat nivå B1 er nødvendig for å oppnå formålet om å få flere i arbeidslivet.
Kravet om nødvendighet innebærer at det ikke skal være praktisk mulig å velge et annet, ikke-diskriminerende handlingsalternativ. I tillegg skal middelet valgt være egnet for å oppnå eller fremme formålet. [10] Hva som utgjør tilstrekkelige norskkunnskaper for å kunne delta fullt i arbeidslivet, vil variere ut fra arbeidsoppgaver og arbeidsplass. Dette faktumet understrekes av blant annet NOU 2017: 2.[11] LDO har notert seg at det er en svak økning i andelen arbeidsgivere som stiller formelle norskkrav ved ansettelser.[12] Likevel går det frem i høringsnotatet at flertallet av norske arbeidsgivere ikke stiller formelle norskkrav ved ansettelser. I tillegg viser en rapport fra Kompetanse Norge at de fleste arbeidsgivere ikke nødvendigvis har tilstrekkelig kjennskap til å utforme hensiktsmessige norskkrav ved ansettelse.[13]
Flere fagpersoner har uttalt seg kritisk til det skjerpede språkkravet, og mener at det er for strengt.[14]
Videre savner ombudet en vurdering av det siste vilkåret: om forskjellsbehandlingen er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Adgangen til å forskjellsbehandle er betinget av en avveining mellom formålet med forskjellsbehandlingen, og konsekvensene av det middelet som er valgt for å nå formålet.
Ombudet ber departementet ta momentene over med i den videre behandlingen av forslaget.
4. Oppsummering
Forslagene til integreringslov og endringer i statsborgerloven reiser vesentlig menneskerettslige spørsmål, som krever en bred vurdering. Særlig er det behov for en vurdering i lys av FNs rasediskrimineringskonvensjon. Departementet bør også vurdere endringene opp mot det nasjonale diskrimineringslovverket.
Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet.
Vennlig hilsen
Hanne Bjurstrøm
likestillings- og diskrimineringsombud
Natasha Telson
rådgiver
Brevdato: 14. november 2019
[1] Se ombudets rapport til FNs rasediskrimineringskomité – et supplement til Norges 23./24. periodiske rapport, 2018. Se kapittel 5. Arbeid og kvalifisering, s. 31-32.
[2] Se Fafo-rapporten av 2017 «Introduksjonsprogram og norskopplæring: Hva virker – for hvem?» side 314. Se også NOU 2017:2 Integrasjon og tillit – Langsiktige konsekvenser av høy innvandring og NOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæring. Begge utvalgene etterlyser mer forskning på området.
[3] Fafo 2017 side 303.
[4] Fafo 2017 side 168 – 170.
[5] Forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, kartlegging ved inntak.
[6] Fafo 2017 side 38 - 39.
[7] «Recognizing that some forms of racial discrimination have a unique and specific impact on women, the Committee will endeavour in its work to take into account gender factors or issues which may be interlinked with racial discrimination. The Committee believes that its practices in this regard would benefit from developing, in conjunction with the States parties, a more systematic and consistent approach to evaluating and monitoring racial discrimination against women, as well as the disadvantages, obstacles and difficulties women face in the full exercise and enjoyment of their civil, political, economic, social and cultural rights on grounds of race, colour, descent, or national or ethnic origin.»
[8] Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Norway (CERD/NOR/CO/19-20) side 3.
[9] NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit. Langsiktige konsekvenser av høy innvandring, side 74 – 75, 85 – 91. At flyktninger fra enkelte land er overrepresentert blant personer som er arbeidsledige, sammenlignet med befolkningen for øvrig, utelukker ikke at dette skyldes andre faktorer enn språkferdigheter.
[10] Se Prop. 81 L (2016-2017) punkt 14.2.1. side 119 der det fremgår at det må innfortolkes et krav om at forskjellsbehandlingen må være egnet til å nå det saklige formålet. Kravet om egnethet fremgår ikke uttrykkelig av diskrimineringslovene, men kan sies å ligge implisitt i kravet til at forskjellsbehandling skal være nødvendig.
[11] NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit. Langsiktige konsekvenser av høy innvandring, s. 197.
[12] Se undersøkelse fra Kompetanse Norge i 2017 som fremgår i høringsnotatets side 115. Hvorvidt disse kravene kan vurderes som saklige, fremgår ikke av høringsnotatet.
[13] Kompetanse Norges rapport «Arbeidsgiveres kjennskap til og bruk av norskprøver for voksne innvandrere» av 2018. Se også oppfølgingsrapport fra KN «Krav til norskferdigheter ved ansettelser» av 2019.
[14] Se uttalelser blant annet fra: avdelingsleder med ansvar for språkopplæring ved Introduksjonssenteret i Drammen og avdelingsleder for læreplan og prøver i Kompetanse Norge i NRK-artikkelen «Mange vil aldri klare norskkravet til statsborgerskap» av 28.08.2019; Ann-Kristin Helland Gujord, førsteamanuensis i norsk som andrespråk ved Universitetet i Bergen og Anne Golden, professor i norsk som andrespråk, sitert i Khrono-artikkelen «Forskere skeptisk til Sanners språkkrav» av 02.10.2019.