Høringssvar NOU 2019:23 - Ny opplæringslov
Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) viser til høringsbrev av 30. januar 2020 der Kunnskapsdepartementet har sendt NOU 2019: 23 - Ny opplæringslov på høring, med høringsfrist 1. juli 2020.
1. Innledning
Ombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av blant annet kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og funksjonsnedsettelse.
Ombudet har også tilsynsansvar med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).
Ombudet støtter i hovedsak forslaget om ny opplæringslov. I lys av vårt mandat har vi likevel enkelte merknader til utvalgets forslag.
Først vil vi bemerke at offentlige myndigheter i all sin virksomhet skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering som nevnt i likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Dette følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Undervisningsinstitusjoner omfattes av plikten, også private utdanningsinstitusjoner som utøver offentlig myndighet.
Selv om det er et mål å unngå dobbeltregulering så langt det lar seg gjøre, anbefaler ombudet at man i opplæringsloven inntar en henvisning til likestillings- og diskrimineringslovens § 24. Det vil bidra til å fremheve at skolene har en slik plikt, og kan dermed bidra til at man i enda større grad får en skole som aktivt jobber for likestilling og mot negativ stereotypisering og diskriminering.
Ombudet vil også fremheve visse andre bemerkninger fra vårt høringssvar. Vi mener:
- At forbudet mot seksuell trakassering må inn i opplæringsloven.
- At lærlingers rett til individuell tilrettelegging ikke må fjernes fra opplæringsloven.
- At modell 1 for spesialundervisning/individuelt tilrettelagt opplæring, bør velges.
- At det bør legges til rette for opplæring på samisk også utenfor samisk forvaltningsområde.
- At det bør undersøkes om det kan legges bedre til rette for at også rom/sigøynere og romani/tater kan få opplæring i sitt språk.
- At plikten til universell utforming bør tydeliggjøres.
2. Til utredningens kapittel 14: Formålet med loven og hva loven gjelder
I beskrivelsen av utvalgets mandat fremgår det at det materielle innholdet i dagens formålsparagraf § 1-1 skal videreføres. Siden det er et siktemål med utvalgets arbeid at loven skal være utformet i et klart og godt språk, har utvalget likevel gjort visse språklige endringer.
Ombudet er usikker på om noen grunnleggende prinsipper for opplæringen, ikke formidles klart nok i forslaget til formålsbestemmelser. Da det fremgår av mandatet at gjennomgangen av loven skal føre til at regelverket faktisk ivaretar de grunnleggende målene og prinsippene for grunnopplæringen, velger vi derfor likevel å komme med visse bemerkninger til formålsparagrafene.
Forslag til § 1-1 (formålet med lova og kva lova gjeld)
Første avsnitt i § 1-1 er nytt. Avsnittet skal angi lovens primære formål. Etter ombudets oppfatning bør det komme tydeligere frem i lovens formålsbestemmelse i § 1-1 første avsnitt at et av lovens primære formål er å sørge for en skole som er inkluderende og som gir lik tilgang på utdanning for alle, uavhengig av for eksempel funksjonsevne, etnisitet, kjønn med videre. At dette skal være grunnleggende prinsipp for opplæringen, fremgår av flere internasjonale konvensjoner, herunder FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) artikkel 10 og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 24, og av likestillings- og diskrimineringsloven.
Ombudet foreslår derfor at § 1-1 første ledd kan lyde: «Lova skal leggje til rette for at barn, ungdom og vaksne får god opplæring i eit godt og inkluderande miljø».
Forslag til § 1-2 (formålet med opplæringa)
Ifølge utvalgets forslag til ny opplæringslov § 1-2 (om formålet med opplæringen) skal opplæringen bygge på «grunnleggjande verdiar i kristen og humanistisk arv og tradisjon.» Ombudet mener det er problematisk at opplæringsloven fremhever kristendommen fremfor andre trosretninger. Formuleringen åpner for at den enkelte skole og lærer vektlegger kristendom i sin pedagogiske praksis og undervisning. En slik praksis vil bryte med grunnleggende hensyn bak opplæringen, som retten til religionsfrihet og plikten til å skape en inkluderende og likeverdig skole, slik disse rettighetene er formulert i sentrale menneskerettskonvensjoner og i likestillings- og diskrimineringsloven. Ombudet mener derfor at det bør vurderes å endre formålsbestemmelsens ordlyd, slik at den ikke er direkte knyttet til bestemte religioner eller livssyn.
Utvalgets forslag til formålsbestemmelse i § 1-2 fjerde ledd fremhever at opplæringen skal gi innsikt i kulturelt mangfold og respektere den enkeltes overbevisning. I lys av skolenes plikt til å fremme likestilling og hindre diskriminering, mener ombudet at formålsparagrafen bør reflektere at det også finnes andre former for mangfold enn kulturelt mangfold. Ombudet mener etter dette at formålsparagrafen i større grad bør reflektere at en viktig grunnverdi i skolen er likeverd, og at opplæringen skal gi innsikt i ulike former for mangfold både med hensyn til kultur, etnisitet, funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Dette bør komme klart frem av formålsbestemmelsen.
3. Til utredningens kapittel 24.4.3: Rett til videregående opplæring
Utvalget foreslår at det stilles krav om et visst omfang grunnskoleopplæring for at en elev kan sies å ha fullført grunnskolen, og dermed få rett til videregående opplæring. Ungdom som ikke har fullført grunnskolen, får rett til ett år ekstra med grunnskoleopplæring ved en videregående skole.
Ombudet ser at det er behov for at det iverksettes tiltak slik at elever som trenger ekstra forkunnskaper før de skal begynne i videregående opplæring, får en reell mulighet til å kvalifisere seg for videregående opplæring. [1] Særlig gjelder dette elever med forholdsvis kort botid i Norge. Et 11. skoleår kan være et tiltak som kan bidra til å kvalifisere til videregående opplæring. Ombudet støtter derfor utvalgets forslag.
4. Til utredningens kapittel 25: Opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som ikke har oppholdstillatelse i Norge
Ombudet støtter forslaget om å utvide retten til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år uten oppholdstillatelse i Norge. Slik utvalget understreker, har barn opp til 18 år et særlig sterkt vern mot diskriminering etter barnekonvensjonen. I konvensjonens artikkel 28 nr. 1 sammenholdt med artikkel 2 nr. 1, slås det fast at alle barn har rett til utdanning uten diskriminering.
Retten til utdanning etter konvensjonen gjelder altså på lik linje for alle barn – både de som har fått innvilget opphold, de som har søkt om opphold og fått avslag, og de som ikke har søkt om oppholdstillatelse.
Av hensyn til ungdommen det gjelder, mener ombudet at det er en særlig viktig presisering at retten til opplæring skal gjelde frem til faktisk utreisedato. Venteperioden mellom avslag og frem til faktisk utreise, kan oppleves som vanskelig. Å ha mulighet til å gå på skole i denne perioden, kan gi en form for trygghet og stabilitet. I tillegg vil ungdommen sikres en reell tilgang på opplæring uten diskriminering. Vi støtter derfor denne presiseringen.
5. Til utredningens kapittel 26.4.3: Organiseringen av opplæringen
Utvalget foreslår å videreføre regler om inndeling i klasser og grupper for å oppnå sosial tilhørighet, jf. forslagets § 13-2 første avsnitt. Vi støtter i hovedsak utvalgets vurderinger.
Ombudet er enig i at oppdeling av elever etter faglig nivå kan gjøres i særskilte og avgrensede deler av opplæringen, uten at det nødvendigvis vil være i strid med diskrimineringslovverket. Samtidig understreker vi at skolen har en plikt til å tilrettelegge opplæringen slik at den skaper et tilfredsstillende opplæringstilbud for alle, og for å skape en inkluderende skolehverdag for alle elever, jf. blant annet CRPD artikkel 24. Når også forskning viser at effektene av nivådifferensiering ikke er spesielt store, bør det tale for at man er restriktive med å dele inn elever etter faglig nivå. [2] Det bør derfor fremgå klart av opplæringsloven at slik inndeling kun kan gjøres unntaksvis og i særskilte/avgrensede deler av undervisningen.
Videre er ombudet enig med utvalget i at unntaksmuligheten til å inndele elever etter etnisitet ikke bør videreføres i ny lov. Vi understreker at slik inndeling trolig er i strid med forbudet mot diskriminering på grunnlag av etnisitet i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 jf. § 9. Vi er imidlertid enige i at det fortsatt skal være tillatt med introduksjonsklasser for språklige minoriteter og egne grupper for opplæring i og på samisk, da det er saklige formål bak en slik inndeling.
Videre støtter ombudet forslaget om å videreføre den snevre unntaksadgangen til å dele inn elever etter kjønn, dersom det er særlige tungtveiende grunner som taler for dette, og inndelingen kun er tidsbegrenset. Vi understreker at inndeling etter kjønn ikke må være i strid med likestillings- og diskrimineringsloven § 6 jf. § 9, altså at elever av ulike kjønn ikke må forskjellsbehandles, med mindre det er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og det ikke er uforholdsmessig inngripende for de som rammes.
6. Til utredningens kapittel 29.4.1.3: Arbeidslivets regler
Utvalget foreslår å fjerne bestemmelsen om rett til individuell tilrettelegging for lærlinger fra opplæringsloven.
Ombudet støtter ikke dette forslaget. Vi er bekymret for at det kan føre til at elever med et tilretteleggingsbehov i bedrift ikke ivaretas slik de bør, og mener at det vil kunne gi disse elevene et svekket vern sammenlignet med i dag. Vår erfaring er eksempelvis at uforholdsmessighetsvurderingen etter likestillings- og diskrimineringsloven kan føre til at personer ikke får egnet individuell tilrettelegging, selv om de har behov for det. Dermed er vi bekymret for om noen elever som følge av den foreslåtte endringen, ikke får tilrettelegging i bedrift, selv om det er behov for det.
Videre mener ombudet at når retten til individuell tilrettelegging er regulert i opplæringsloven for alle andre elever, kan det å fjerne bestemmelsen for lærlinger gi et inntrykk av at denne elevgruppen ikke har samme rett til tilrettelegging som andre.
Ombudet mener derfor at det er nødvendig at lærlingers rett til individuell tilrettelegging fortsatt fremgår klart av opplæringsloven.
7. Til utredningens kapittel 31 – Universell opplæring og individuell tilrettelegging
7.1 Til utredningens kapittel 31.5.3 Om valg av modell
Ombudet støtter modell 1 som utvalget går inn for. Etter ombudets vurdering er denne modellen i tråd med forpliktelser etter CRPD og likestillings- og diskrimineringsloven. Modell 2 og 3 vil på den annen side komme i konflikt med retten elever har til individuell tilrettelegging etter likestillings- og diskrimineringsloven.
Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 21 har elever med en funksjonsnedsettelse rett til egnet individuell tilrettelegging. Begrepet funksjonsnedsettelse skal tolkes vidt, og det skal kun avgrenses mot kortvarige eller bagatellmessige funksjonsnedsettelser. Så lenge det er et behov for tilrettelegging, har altså eleven med en funksjonsnedsettelse en individuell rett til tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen etter likestillings- og diskrimineringsloven § 21.
Vilkåret for å få rett til spesialundervisning/individuell tilrettelegging etter modell 2 og 3 er enten at eleven har «varige eller omfattende behov», eller at eleven må ha opplæring som avviker fra læreplanverket. Terskelen for å få rett på spesialundervisning/individuell tilrettelegging etter disse modellene fremstår mye høyere enn terskelen er for å få rett til individuell tilrettelegging etter likestillings- og diskrimineringsloven § 21. Ombudet mener at en slik løsning vil føre til et uklart og lite brukervennlig lovverk, og vil ikke støtte en slik løsning.
Dersom departementet går inn for modell 2 eller 3, mener ombudet at det i så fall vil være nødvendig å henvise til likestillings- og diskrimineringsloven § 21, slik at det er klart at også elever med mindre omfattende behov, har en rett til individuell tilrettelegging/spesialundervisning etter denne loven.
7.2 Til utredningens kapittel 31.5.4 Om nye betegnelser og innholdet i dem
Om nye betegnelser
Ombudet støtter utvalgets forslag om å gå bort fra begrepene spesialundervisning, forsterket innsats og tilpasset opplæring.
Utvalget foreslår å dele opp retten til spesialundervisning i tre ulike bestemmelser. Spesialundervisning får betegnelsen individuelt tilrettelagt opplæring, samtidig som personlig assistanse og fysisk tilrettelegging skilles ut som egne rettigheter, jf. utvalgets forslag til §§ 10-3, 10-9 og 10-10.
Ombudet støtter i hovedsak en slik oppdeling og begrepsendring. Vi mener forslaget vil bidra til å tydeliggjøre hvilke tilretteleggingstiltak elever kan ha rett på.
Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 21 har elever med en funksjonsnedsettelse rett på tilrettelegging av både lærested, undervisning, læremidler og eksamen. Vi er usikre på om det kommer tydelig nok frem at elever kan ha rett på tilrettelegging av for eksempel eksamen når man benytter begrepet «individuelt tilrettelagt opplæring». Ombudet oppfordrer derfor departementet til å vurdere om begrepene som benyttes, faktisk er egnet til å omfatte alle de delene av skolehverdagen der eleven kan trenge individuell tilrettelegging.
Ombudet støtter videre en begrepsendring fra intensiv opplæring til forsterket innsats. Vi er imidlertid usikre på om en begrepsendring fra tilpasset opplæring til universell opplæring bidrar til å klargjøre lovverket, eller om endringen heller kan bidra til en forvirring, særlig da mellom plikten til universell opplæring og plikten til universell utforming, som er to forskjellige ting. Vi ber derfor om en nærmere vurdering av om det er hensiktsmessig å bytte til dette begrepet.
Om innholdet i bestemmelsene
Ombudet støtter i hovedsak utvalgets forslag til innhold i kapittel 10 i ny opplæringslov.
Når det gjelder universell opplæring, mener ombudet at det er viktig at opplæringsloven med forarbeider legger til rette for at skolene faktisk oppfyller plikten til å sørge for en god universell opplæring. Dette er viktig fordi det vil kunne bidra til å oppnå målet om en inkluderende skole. En god universell opplæring vil også være i tråd med utgangspunktet etter CRPD artikkel 24, der det fremgår at elever med særlige opplæringsbehov har rett på tilrettelagt opplæring, men at dette så langt det lar seg gjøre bør gjennomføres ved inkluderende opplæring.
Vi mener utvalget har flere gode forslag når det gjelder å styrke plikten til forsterket innsats, blant annet at plikten gjelder overfor elever på alle trinn og i all opplæring, ikke bare lesing, skriving og regning. [3] Vi er imidlertid usikre på om plikten til universell opplæring er tydelig nok til at det blir klart for skolene hvilke faktiske krav til innhold og kvalitet som ligger i denne plikten.
Når det gjelder bestemmelser om rett til individuell tilrettelegging, har ombudet visse bemerkninger.
I utvalgets forslag til § 10-3, skal retten til individuelt tilrettelagt opplæring først komme til anvendelse dersom «utbyttet av den universelle opplæringa ikkje er tilfredsstillande». Ombudet er usikre på om dette kan føre til at innsatsen fortsatt vil komme for sent for elever som har behov for individuelt tilrettelagt opplæring. Det er etter det ombudet har sett, ikke redegjort for hvor lenge eleven må ha tatt del i den ordinære opplæringen, før et vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring kan komme på plass. Ombudet etterspør derfor en klargjøring av hva det vil si for den enkelte og for eventuell ventetid før eventuell tilrettelegging kan komme på plass, at retten først trer i kraft dersom «utbyttet av den universelle opplæringa ikkje er tilfredsstillande».
Når det gjelder reguleringen av retten til individuelt tilrettelagt opplæring, er ombudet enig med utvalget i at det er vanskelig å detaljregulere denne retten. Likevel viser ulike undersøkelser at det er behov for et bedre tilbud når det gjelder innholdet i spesialundervisningen.[4] Per i dag finnes det ingen klare standarder for hvordan spesialundervisning skal gis, annet enn Utdanningsdirektoratets veileder for spesialundervisning, noe som kan bidra til et varierende tilbud.[5] Også CRPD-komiteen har uttrykt bekymring for mangelen på standarder som beskriver prosessen for å få individuelt tilrettelagt støtte i opplæringsinstitusjonene, herunder tilbud om assistenter og støttepersonell.[6] CRPD-komiteen uttrykker videre en bekymring for at mange barn med nedsatt funksjonsevne ikke får tilstrekkelig god opplæring, og at de har dårlig læringsutbytte.[7] Vi i likestillings- og diskrimineringsombudet mottar også regelmessig henvendelser om individuell tilrettelegging i utdanningssektoren.[8] Vår erfaring er at mange elever opplever å få mangelfull individuell tilrettelegging.
I likhet med blant andre Barneombudet, mener derfor ombudet at det likevel bør undersøkes om det blant annet kan og bør utformes en felles nasjonal standard for planlegging, gjennomføring og evaluering av opplæringen, som igjen kan bidra til et styrket spesialundervisningstilbud.[9]
8. Til utredningens kapittel 33: Opplæring i og på de samiske språkene
Ombudet mener at forslagene til regulering av opplæring i og på de samiske språkene i all hovedsak er god, men har likevel visse bemerkninger.
Retten til opplæring i samisk i videregående skole
Ombudet støtter forslaget om at elever som har fått opplæring i samisk på grunnskolen, skal sikres muligheten til å fortsette med samiskopplæring i videregående opplæring. Retten bør gjelde både samiske og ikke-samiske elever.
Rett til opplæring på de samiske språkene
Staten har i henhold til blant annet nasjonal lovgivning, Europarådets minoritetsspråkspakt og rasediskrimineringskonvensjonen, et særlig ansvar for å ivareta hensynet til samiske elever, og en plikt til å sørge for likeverdig utdanning for samiske barn og ungdom. Dette gjelder uavhengig av hvor de bor.
Slik også utvalget understreker, mener ombudet derfor at det er viktig at det kan gis opplæring på samiske språk både i og utenfor samisk forvaltningsområde. Å lovfeste en slik rett er særlig viktig siden store deler av den samiske befolkningen bor utenfor forvaltningsområdet for samiske språk.
I utvalgets forslag videreføres dagens minstekrav på ti elever for retten til opplæring på samisk utenfor samisk forvaltningsområde. Ombudet har forståelse for utvalgets argumentet om sosial tilhørighet, og at dette kan tale for at man bør ha et minstekrav til antall elever før retten til opplæring på samisk trer i kraft.
Sametinget uttaler imidlertid at dersom forhold som gjelder for eksempel sosial tilhørighet gjør at ikke hele opplæringstilbudet kan gis på samisk, bør elever som ønsker det kunne få opplæring på samisk i noen fag. [10]
Ombudet støtter Sametinget i at dersom forhold som gjelder sosial tilhørighet gjør at ikke hele opplæringstilbudet kan gis på samisk, bør elever som ønsker det, kunne få opplæring på samisk i noen fag. En slik rett til opplæring på samisk i enkelte fag bør etter ombudets skjønn gjelde uavhengig av hvor mange elever i kommunen som ønsker slik opplæring.
Læremidler
I likhet med Sametinget og Barneombudet, savner Likestillings- og diskrimineringsombudet en tydeliggjøring i loven om retten til samiske læremidler.[11]
Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 6 jf. § 9, kan det utledes visse tilretteleggingsplikter for å hindre indirekte diskriminering på grunn av etnisitet. Manglende tilgang på lærebøker på samisk, kan etter vårt skjønn reise spørsmål om indirekte diskriminering i strid med likestillings- og diskrimineringsloven.
Ombudet etterspør derfor en nærmere utredning av om det likevel bør lovreguleres et krav om parallellutgaver for samiske læremidler tilsvarende det som gjelder for nynorsk og bokmål.
9. Til utredningens kapittel 34: Opplæring i kvensk, finsk, norsk tegnspråk og punktskrift
Ombudet støtter utvalgets forslag om å videreføre retten til opplæring i kvensk eller finsk, norsk tegnspråk og punktskrift.
I denne forbindelse minner vi imidlertid om den ekstra beskyttelse som den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk gir når det gjelder minoriteters språklige rettigheter. I Norge gjelder den forutenom samisk, både kvensk, romanes og romani. Det anbefales også i rapport fra Europarådets ekspertkomité fra 2017 at det oppmuntres til bruk av muntlig og skriftlig romani og romanes, blant annet i utdanning.[12]
Når det gjelder rom, vet vi blant annet at en del rom-barn får kunnskapshull tidlig i skolegangen sin fordi de ikke behersker norsk som undervisningsspråk godt nok. Rom regnes for å være tospråklige, med romanes som morsmål, men ved skolestart snakker de fleste barn kun romanes.[13] Undersøkelser indikerer samtidig at elevene likevel forventes å følge instruksjoner på norsk selv om de kun snakker romanes, og det er ikke utviklet skriftlig skolemateriell i Norge på romanes. [14]
Ombudet ber derfor departementet om en vurdering av om det også kan gis opplæring i eller på romanes til elever som har behov for det, eventuelt om noe skolemateriell kan utarbeides på romanes.
Når det gjelder romanifolkets/taternes språk romani, viser undersøkelser gjort i forbindelse med arbeidet til NOU 2015: 7 - Assimilering og motstand: Norsk politikk overfor taterne/romanifolket fra 1850 til i dag, at deres språk oppleves som en viktig identitetsmarkør, men at mye av språkkunnskapen gikk tapt under assimileringspolitikken. Bevaring og videreutvikling av romanifolkets/taternes språk står nå sentralt i arbeidet til flere av tater-/romaniorganisasjonene. [15]
Selv om det er ulik forståelse av hvordan språket best kan bevares og videreutvikles, og selv om mye av språkkunnskapen er gått tapt, anbefaler ombudet likevel at det vurderes nærmere om det gjennom ny opplæringslov også kan gjennomføres tiltak som oppmuntrer til muntlig og/eller skriftlig bruk av romani i utdanningen, i tråd med anbefalinger fra Europarådets ekspertkomité.[16]
10. Til utredningens kapittel 35: Språkopplæring for elever med et annet morsmål enn norsk og samisk
Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler om særskilt språkopplæring, herunder særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig opplæring i fag. Ombudet støtter i all hovedsak forslagene, men har noen bemerkninger også her.
Forskning viser at noen grupper blant etterkommere skiller seg ut og gjør det markant dårligere i grunnskole og videregående skole enn andre etterkommere og majoritetselever.[17] Ombudet mener derfor at det bør ses på hvilke tiltak som eventuelt kan iverksettes for å endre på dette. En god språkopplæring kan være et viktig virkemiddel i så måte.
Ombudet mener blant annet at det er god grunn til å sørge for at elever som innvandrer sent, og særlig de som innvandrer etter skolestart, får styrket oppfølging for raskere å lære seg norsk. Vi er usikre på om forslaget til innføringsopplæring for elever som har kort botid i Norge er tilstrekkelig til å gi disse elevene et godt nok tilbud, jf. kapittel 35.4.2, og er særlig skeptiske til at det er en begrensning på 2 år for å få slik innføringsopplæring. Vi ber departementet om en nærmere vurdering av dette.
Ombudet har også erfart at flere elever ønsker opplæring i sitt eget morsmål. I dag er det en begrensning i at elever kun får opplæring i eget morsmål fram til de er gode nok i norsk til å følge den ordinære undervisningen. Ombudet mener det bør utredes nærmere om det også bør kunne gis morsmålsopplæring til elever som ønsker det, selv om de er gode nok i norsk til å følge den ordinære undervisningen.
11. Til utredningens kapittel 36.4.5 - 36.4.10: Skolemiljøet til elevene
Utvalget foreslår å videreføre regelen om nulltoleranse for mobbing, vold, diskriminering og trakassering med språklige endringer, jf. utvalgets forslag § 11-3. Utvalget foreslår også å videreføre aktivitetsplikten i saker om elevenes psykososiale skolemiljø, jf. utvalgets forslag § 11-4.
Ombudet støtter forslaget. Skolens plikt til å hindre og forebygge at elevene blir utsatt for krenkelser er helt avgjørende for å legge til rette for et trygt og godt skolemiljø.
Ombudet har imidlertid merket seg at vern mot seksuell trakassering ikke spesifikt er nevnt i utredningen eller vurdert tatt inn i den nye opplæringsloven. Likestillings- og diskrimineringsloven inneholder et forbud mot seksuell trakassering som gjelder på alle samfunnsområder, også i grunnskolen og videregående skole. I lys av omfanget av seksuell trakassering blant elever, og den økte oppmerksomheten rundt seksuell trakassering i samfunnet generelt, også på skolen, ber vi departementet om å synliggjøre i den nye opplæringsloven at elever i grunnskole og videregående opplæring også har et vern mot seksuell trakassering. I denne sammenheng viser vi til at det er et betydelig omfang av seksuell trakassering blant elever.[18]
Ombudet mener den nye opplæringsloven bør inneholde en henvisning til trakasseringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven § 13, slik man har i nåværende universitets- og høyskolelov § 4-3 første ledd. Dette vil kunne tydeliggjøre hva som menes med begrepet trakassering og seksuell trakassering. I tillegg vil det vise at ledelsen i utdanningsinstitusjoner har en plikt til og søke å hindre og forebygge trakassering og seksuell trakassering, jf. likestillings- og diskrimineringloven § 13 sjette ledd.
Norsk skole har forbedringsmuligheter når det gjelder å sikre et diskrimineringsfritt læringsmiljø. Det er grunn til å tro at mobbing og krenkelser på skolen kan være knyttet til ulike diskrimineringsgrunnlag som etnisitet,[19] religion, kjønn,[20] seksuell orientering og funksjonsnedsettelse,[21] og at mobbing særlig kan ramme personer som har et særskilt vern etter likestillings- og diskrimineringsloven.
Vi etterlyser derfor en omtale av problemstillinger knyttet til diskriminering på skolen som har sammenheng med diskrimineringsgrunnlagene som er vernet etter likestillings- og diskrimineringsloven § 6.
I utvalgets merknader til forslagets § 11-3 legges det til grunn at personlige forhold ved eleven kan gjøre eleven spesielt sårbar, noe som vil ha betydning i vurderingen av om det foreligger en «krenkelse» i lovens forstand. Utvalget peker videre på at slike personlige forhold kan være «[…] elevens livssyn, seksuell orientering, kjønnsuttrykk, funksjonsevne, at eleven har atferdsvansker eller sosio-emosjonelle vansker, eller forhold ved elevens familie- og hjemmesituasjon». Ombudet forstår dette som en ikke-uttømmende liste, men vil i lys av skolens særlige ansvar for å forhindre diskriminering etter likestillings- og diskrimineringsloven, foreslå at det også presiseres at personlige forhold kan være elevens religion, etnisitet og kjønnsidentitet, som også er beskyttede diskrimineringsgrunnlag etter likestillings- og diskrimineringsloven.
Etter gjeldende opplæringslov gjelder ikke kapittelet om elevenes skolemiljø for voksne elever som har rett til grunnskole og videregående opplæring. Ombudet har merket seg at denne rettstilstanden ser ut til å bli videreført i utvalgets forslag til ny lov, jf. forslagets § 11-1 sammenholdt med forslaget til ny § 17-3. Ombudet mener det har en uheldig signaleffekt at disse elevene er unntatt reglene som skal sikre et trygt og godt læremiljø. Vi mener derfor at reglene om elevenes skolemiljø også bør gjøres gjeldende for voksne elever som har rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring.
12. Til utredningens kapittel 36.4.11: Det fysiske miljøet
Utvalget har ikke vurdert behovet for endringer i reglene om det fysiske skolemiljøet, da det allerede er igangsatt et annet arbeid for å endre disse reglene. Det vises i den forbindelse til Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat om reguleringen av miljø og helse i barnehager og skoler. I dette høringsnotatet foreslår departementet å fjerne bestemmelsen om universell utforming for å unngå dobbeltregulering, da plikten uansett fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven.
I høringsrunden til dette forslaget, påpekte imidlertid ombudet at bestemmelsen om universell utforming bør videreføres i ny forskrift, blant annet av pedagogiske hensyn.[22]
Ombudet ønsker derfor å understreke at vi mener at verken forslaget om ny forskrift om miljø og helse i barnehager og skoler, eller forslaget i ny opplæringslov, er tydelige nok på hvilke forpliktelser som faktisk ligger til den enkelte skole når det gjelder det fysiske skolemiljøet. Da utvalget har, slik vi har forstått mandatet, mulighet til å gjøre språklige endringer i bestemmelsen om skolens fysiske miljø, velger vi derfor likevel å kommentere forslaget til denne bestemmelsen.
Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 17 er det klart at både offentlige og private skoler i utgangspunktet har en plikt til universell utforming. Universell utforming innebærer at skolens fysiske og digitale løsninger utformes eller tilrettelegges på en slik måte at skolens alminnelige funksjoner kan brukes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse.
Undersøkelser viser imidlertid at en stor andel av norske skoler ikke oppfyller kravet til universell utforming i dag. En undersøkelse gjort av Norges Handikapforbund (2014) viste for eksempel at 78 prosent av landets grunnskoler hadde vesentlige mangler når det gjaldt universell utforming. En undersøkelse foretatt av Kartverket viste at kun tre prosent av skoleinngangene var helt tilgjengelige for brukere av manuell rullestol, mens 30 prosent var delvis tilgjengelige.[23]
Den manglende oppfyllelsen av plikten til universell utforming, gjør det etter ombudets oppfatning desto viktigere at denne plikten fremgår tydelig av opplæringsloven. Skolens plikt til å sørge for universell utforming bør etter ombudets oppfatning altså fremgå klart av ny opplæringslov, noe vi mener at den ikke gjør i utvalgets forslag slik det foreligger.
Når det gjelder begrepsbruken, mener ombudet at opplæringsloven med fordel kan benytte begrepet «universell utforming», fremfor «det fysiske skolemiljøet». Vi har sett at universitets- og høyskolelovutvalget har foreslått å benytte begrepet «universell utforming» i ny universitets- og høyskolelov, se forslag til ny bestemmelse § 7-3, i høringens kapittel 1.[24] Ombudet mener en god løsning vil være å innta en tilsvarende bestemmelse om universell utforming også i den nye opplæringsloven. Dette vil bidra til å tydeliggjøre skolenes plikt til universell utforming. I tillegg vil parallell begrepsbruk i likestillings- og diskrimineringsloven, ny universitets- og høyskolelov og ny opplæringslov bidra til at lovverket blir mer brukervennlig.
13. Til utvalgets kapittel 45.4.14: Organisering av opplæringstilbudet til voksne
Utvalget har ikke konkret vurdert hvilke rettigheter elever som blir gravide eller venter barn i løpet av opplæringen har til permisjon under svangerskapet eller til foreldrepermisjon.
At elever som venter barn i løpet av opplæringen sikres rettigheter som både ivaretar deres rett til utdanning, men også mulighetene for å ha omsorg for barn, er viktig. At eleven får innvilget permisjon, kan slik ombudet har forstått lovverket, også få betydning for muligheten vedkommende har til å få lån og stipend fra Lånekassen.[25]
Ombudet etterspør derfor en tydeliggjøring av at elever som blir gravide eller venter barn i løpet av opplæringen, skal ha rett til permisjon fra opplæringen. Ombudet foreslår at det kan ses hen til universitets- og høgskoleloven § 4-5 og måten retten til foreldrepermisjon er regulert her, for forslag til hvordan dette konkret kan reguleres også i ny opplæringslov.
14. Til utvalgets kapittel 37.5 og 45.4.17: Forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet
Utvalget viderefører forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet. Ombudet har visse bemerkninger til forslaget.
Et mål for lovendringene er å benytte et så klart lovspråk som mulig. Ombudet er usikre på om ordbruken «delvis dekker ansiktet» kan misforstås og tolkes strengere enn intensjonen. Ombudet foreslår at det bør presiseres hva som menes med denne formuleringen. For eksempel kan det understrekes at for eksempel hijab, som også kan dekke deler av ansiktet, som deler av panne eller kinn, selvfølgelig er tillatt.
Ombudet støtter et forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet (nikab og burka) i grunnskolen.
Også i videregående opplæring og i voksenopplæringen foreslår utvalget å videreføre forbudet mot slike plagg. Ombudet støtter en slik videreføring. Vi bemerker samtidig at elever ikke har en plikt til å delta i slik opplæring. Det kan derfor ikke utelukkes at et forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, kan få betydning for deltakelse. Et forbud mot bruk av slike plagg, kan derfor i realiteten også bli et hinder for likestilling.
Foreløpig er det nok for tidlig å vurdere effekten av forbudet. Når dette forbudet har virket noe lenger bør det etter ombudets oppfatning være gjenstand for en bred evaluering.
15. Avslutning
Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.
Vennlig hilsen
Hanne Bjurstrøm
likestillings- og diskrimineringsombud
Ingeborg Aa. Fjeldstad
rådgiver
[1] Mer om dette kan leses i ombudets rapport til FNs rasediskrimineringskomité (2018): https://www.ldo.no/globalassets/_ldo_2019/03_ombudet-og-samfunnet/konvensjoner/fns-konvensjon-mot-rasediskriminering/ldos-rapport-til-fns-rasediskrimineringskomite-cerd-2018-norsk.pdf s. 23
[2] Jf. NOU 2019: 23 s. 286
[3] Jf. NOU 2019: 23 s. 370
[4] Barneombudets fagrapport 2017. Uten mål og mening. Elever med spesialundervisning i grunnskolen (https://barneombudet.no/wp-content/uploads/2017/03/Bo_rapport_enkeltsider.pdf) Barneombudet. (2017).
[5] Utdanningsdirektoratets veileder: https://www.udir.no/laring-og-trivsel/sarskilte-behov/spesialundervisning/Spesialundervisning/
[6] https://www.regjeringen.no/contentassets/26633b70910a44049dc065af217cb201/crpd-2019-avsluttende-bemerkninger-til-norges-forste-rapport-nor-09092019-finale.pdf
[7] https://www.regjeringen.no/contentassets/26633b70910a44049dc065af217cb201/crpd-2019-avsluttende-bemerkninger-til-norges-forste-rapport-nor-09092019-finale.pdf
[8] Ombudet mottok 33 henvendelser om individuell tilrettelegging og utdanning i 2018 og 44 henvendelser om individuell tilrettelegging og utdanning i 2019.
[9] NOU 2019: 23 s. 353
[10] NOU 2019: 23 s. 417
[11] NOU 2019: 23 s. 418
[12] https://www.regjeringen.no/contentassets/2c8f69f165e047809d46708684f71b2a/ekspertkomiteens-rapport-2017-no.pdf s. 28
[13] Hagatun 2018. Country Study – The Educational Situation for Roma in Norway. Les mer om dette i ombudets rapport til CERD-komiteen: https://www.ldo.no/globalassets/_ldo_2019/03_ombudet-og-samfunnet/konvensjoner/fns-konvensjon-mot-rasediskriminering/ldos-rapport-til-fns-rasediskrimineringskomite-cerd-2018-norsk.pdf
[14] Aarset og Lidén 2017. Nasjonale minoriteter og urfolk i norsk politikk fra 1900 til 2016, Hagatun 2018. Country Study – The Educational Situation for Roma in Norway. Les mer om dette i ombudets rapport til CERD-komiteen: https://www.ldo.no/globalassets/_ldo_2019/03_ombudet-og-samfunnet/konvensjoner/fns-konvensjon-mot-rasediskriminering/ldos-rapport-til-fns-rasediskrimineringskomite-cerd-2018-norsk.pdf
[15] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2015-7/id2414316/?q=spr%C3%A5k&ch=8#KAP6-9 kapittel 6-9 siste avsnitt.
[16] https://www.regjeringen.no/contentassets/2c8f69f165e047809d46708684f71b2a/ekspertkomiteens-rapport-2017-no.pdf s. 26
[17] Les mer om dette i ombudets rapport til CERD-komiteen s. 23-24: https://www.ldo.no/globalassets/_ldo_2019/03_ombudet-og-samfunnet/konvensjoner/fns-konvensjon-mot-rasediskriminering/ldos-rapport-til-fns-rasediskrimineringskomite-cerd-2018-norsk.pdf
[18] En oppdatert kunnskapsstatus om seksuell trakassering blant elever i ungdomsskolen og videregående. NTNU, Psykologisk institutt (2016). https://www.regjeringen.no/contentassets/46ad33f355704ca1ab8ff0f6ebe73c55/rapport---kunnskapsstatus-om-seksuell-trakassering.pdf
[19] Antisemittisme i Norge? – Den norske befolkningens holdninger til jøder og andre minoriteter. (http://www.hlsenteret.no/aktuelt/2012/HL_Rapport_2012_web.pdf) og Institutt for samfunnsforskning Rapport 2015:15 Hatefulle ytringer Delrapport 2.
[20] Ombudets rapport til FNs kvinnekomité – et supplement til Norges niende periodiske rapport
http://www.ldo.no/link/d08cbd10a3f1451389dc21982d8fedad.aspx?id=12064
[21] Stå opp mot hatprat! Unge funksjonshemmede (2020). Uten mål og mening - Elever med
Spesialundervisning i grunnskolen. Barneombudet.
[22] Høringssvar fra Likestillings- og diskrimineringsombudet om reguleringen av miljø og helse i barnehager og skoler (https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-om-miljo-og-helse-i-barnehager-og-skoler/id2670278/?uid=72d1fd5e-2b20-4fd0-a1fe-eaddbc72cc01)
[23] Veikart. Universelt utformet nærskole 2030, Bufdir (2018). https://bibliotek.bufdir.no/BUF/101/Veikart_Universelt_utformet_naerskole_2030.pdf
[24] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2020-3/id2690294/?ch=2
[25] For å ha rett på lån og stipend må man enten være i utdanning, ha permisjon fra en utdanning eller ha reservert en studieplass: https://www.lanekassen.no/nb-NO/Stipend-og-lan/utdanning-i-norge/Hoyere-utdanning/Fodsel_barn/Foreldrestipend/Permisjon-fra-utdanningen/