Innspill til Stortingsmelding om sikring av utviklingshemmedes menneskerettigheter

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av bla kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og nedsatt funksjonsevne. Ombudet fører også tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs diskrimineringskonvensjoner, deriblant Konvensjonen om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

LDO vil med dette gi våre innspill til Stortingsmeldingen om sikring av utviklingshemmedes menneskerettigheter.

1. Innledning

Gjennom årene har LDO mottatt en rekke saker som gjelder utviklingshemmede og deres situasjon; om manglende medbestemmelsesrett og manglende rettsikkerhet. Sammen med medieoppslag og forskning om hatkriminalitet, seksuelle overgrep, tvangsflytting, hverdagstvang, problematisk praktisering av vergemål og fratakelse av selvråderett, kan beskrivelsene gi et bilde av at utviklingshemmede har en lav status i vårt samfunn. Vi ser også at kommunale tjenester til denne gruppen ofte nedprioriteres og ender opp som salderingsposter.

Som følge av at Norge ble eksaminert av FNs CRPD-komite i mars 2019, ga CRPD-komiteen i mai 2019 anbefalinger om hvordan norske myndigheter bedre kan bekjempe diskriminering og fremme likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne på en rekke samfunnsområder. Vi forventer at disse anbefalingene blir grundig vurdert med sikte på oppfølging,  og at all relevant politikk bygger på de forpliktelser som følger av konvensjonen.

LDO har i vårt innspill til Stortingsmeldingen prioritert områder hvor det er særlig behov for endringer for å styrke rettighetene til personer med utviklingshemming i samsvar med CRPD. Samtidig viser vi til tidligere innspill til CRPD-komiteen, vårt innspill til Regjeringens nye strategi og handlingsplan (april 2019), vårt høringssvar til NOU 2016:17 «På lik linje» og LDOs rapport, «Tvang og makt mot utviklingshemmede etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9» (2019). Alle dokumentene er vedlagt dette innspillet.

  • LDO mener Regjeringen må styrke sin innsats for å oppnå en ny forståelse av funksjonshemming.  CRPD-komiteen understreket i sine anbefalinger til Norge at prosessen fra en medisinsk til en sosial forståelse går tregt. Et markert paradigmeskifte er avgjørende for å oppnå selvbestemmelse, medvirkning, deltagelse og inkludering. All politikkutforming må utledes fra en slik overordnet tilnærming. 
  • LDO mener Regjeringen nå må revurdere sin oppfatning om inkorporering av CRPD i norsk lov og ratifisering av tilleggsprotokollen til CRPD om klageadgang til komiteen. Menneskerettskonvensjonene behandles i dag ulikt.  Funksjonshemmedes rettsvern må styrkes og på lik linje med andre menneskerettskonvensjoner må også CRPD bli en del av norsk lov.
  • LDO er opptatt av at rettsikkerheten til funksjonshemmede må styrkes ved å gjøre CRPD og de plikter som følger med, kjent i alle fylker og kommuner (og andre forvaltningsorganer). Kommunenes selvstendige plikt til å sikre funksjonshemmedes rettigheter må tydeliggjøres og fylkesmannens muligheter for å overprøve og sanksjonere kommuner som ikke innfrir rettighetene må styrkes.
  • Kravet om forsvarlighet til helse- og sosialtjenester er en rettslig standard. Innholdet i forsvarlighetskravet må derfor endres seg i takt med utviklingen av fagkunnskap, endringer i verdioppfatninger og menneskrettsforpliktelser. Med ratifiseringen av CRPD må Regjeringen ta inn over seg de rettighetene som er nedfelt i CRPD. Særlig gjelder dette retten til selvbestemmelse og deltagelse i samfunnet på linje med andre. 
  • Det er behov for en stor satsning på kunnskap og forskning om utviklingshemmedes levekår og situasjon. CRPD artikkel 31 (om statistikk og innhenting av data) stiller krav om at det skal framskaffes hensiktsmessig informasjon til å svare på hvordan forpliktelser etter konvensjonen etterleves.

2. Bolig

I anmodningsvedtaket der Stortinget ba regjeringen om å legge frem en stortingsmelding om styrking av utviklingshemmedes menneskerettigheter er det ikke presisert at Stortingsmeldingen skal ha forslag til tiltak for å forhindre institusjonalisering og kollektivisering av bosituasjonen.  LDO vil understreke at det er viktig at Stortingsmeldingen også tar opp manglende selvbestemmelse  og  institusjonslignende boliger , jf. CRPD artikkel 19.

Siden 1990-tallet og ansvarsreformen har det vært et velferdspolitisk mål at personer med utviklingshemming skal bo i vanlige boliger og motta nødvendige tjenester der. I Regjeringens strategi for boligsosialt arbeid står det:

«Utviklingshemmede skal bo i ordinære bomiljøer og ha mulighet til å leve selvstendige og aktive liv. Flest mulig skal kunne eie egen bolig (eierlinja) og det skal ikke trekkes unødvendige skillelinjer mellom funksjonshemmede og andre.

Samlokaliserte boenheter og bofellesskap (utleieboliger og omsorgsboliger) skal ikke ha institusjonslignende preg og antall boenheter skal ikke være for stort. Boenhetene bør plasseres i ordinære bomiljøer, slik at prinsippene om normalisering og integrering ivaretas. Ulike brukergrupper skal ikke samlokaliseres på en uheldig måte. Kommunen skal ha en «leie – til eie» strategi for vanskeligstilte på boligmarkedet.» [1]

I sitt landsomfattende tilsyn i 2016 fant Helsetilsynet  gjennom intervjuer og dokumentasjon at mange tjenestemottakere bor i hjem som ikke er tilpasset deres behov og situasjon, og ved samlokalisering er grunnbemanningen lav, særlig i helgene.[2]

2.1. Samlokalisering - institusjonslignende boliger

Fra 1994 til 2001 var det en økning i antallet personer som bodde i selvstendig bolig. Fra 2001 har det imidlertid vært en økende tendens til at personer med utviklingshemming bor i kommunale omsorgsboliger og bofellesskap. Disse boligene plasseres ofte sammen med og geografisk i nærheten av boliger til andre grupper som er vanskeligstilte på boligmarkedet, og som har behov for kommunale tjenester. Dette kan for eksempel være mennesker med psykososiale utfordringer, rusmisbrukere, eldre og andre funksjonshemmede. Det bygges i økende grad bofellesskap med fellesareal fremfor samlokaliserte enheter og størrelsen på disse bofellesskapene øker. I flere kommuner planlegges og etableres atskillig større bofellesskap enn det som var nedfelt i Husbankens retningslinjer da reformen for personer med utviklingshemming ble satt i verk.

Etter LDOs mening har samlokalisering og ny-institusjonalisering få gunstige effekter. Det man ser er at samlokalisering tillater kommunene å gjøre tjenestene billigere – ikke bedre:[3]

  • når det gjelder personalforhold og fagmiljø viser forskning at store bofellesskap kommer dårligere ut enn mindre. Store samlokaliseringer og institusjonslignende boliger vanskeliggjør rekruttering av fagfolk. Det er mye sykemeldinger blant de ansatte og stor utskiftning. Ansatte beskriver et belastende arbeidsmiljø.[4]
  • kollektivisering av daglig drift og aktiviteter betyr ofte at det ikke tas hensyn til individuelle behov og preferanser hva gjelder daglig sysselsetting, rutiner, fritidsaktiviteter og mat. Resultatet er rigide rutiner og et tilfeldig og fragmentert tjenestetilbud.[5]
  • beboere i store fellesskap får mindre tilgang til arbeidsmarkedet (VTA) og meningsfull sysselsetting, da aktiviteter foregår kollektivt og det er mangel på personale for individuell oppfølging.[6]
  • utviklingshemmede utvikler psykiske lidelser i store og uoversiktlig bosituasjoner med uforutsigbart personell da det er stor utskiftning av personell.[7]
  • å samle mange i større enheter (uten at beboerne har noe til felles) kan framprovosere utfordrende atferd som fører til økte kostnader.[8]
  • institusjonslignende boliger hindrer inkludering og medfører stigmatisering og utenforskap til samfunnet. [9]
  • studier viser at personer som bor i kollektive boformer ikke er mindre ensomme enn andre. (Muligheten for arbeid, familiekontakt og fritidsaktiviteter er viktigere faktorer)[10]
  • de med mindre omfattende hjelpebehov får ikke tilstrekkelig assistanse da de med høyt behov for tjenester prioriteres.[11]

2.2. Selvbestemmelse

FNs CRPD-komité kritiserte Norge blant annet for ikke å innfri artikkel 19 i konvensjonen. Artikkel 19 sier at norske myndigheter skal treffe alle hensikts­messige tiltak for å legge til rette slik at mennesker med nedsatt funksjonsevne fritt skal ha anledning til å velge bosted, hvor og med hvem de skal bo, på lik linje med andre.

LDO har fått flere henvendelser om kommuner som ikke ønsker å subsidiere bolig- og tjenestetilbud som er tilpasset utviklingshemmedes kommunikasjonsform og behov i hverdagen. Vi kjenner til utviklingshemmede som etter flere års skolegang (på f.eks. Signo Vivo) har fått  tilbud om å fortsette å bo på samme sted hvor de har arbeid, trygt nettverk, oppfølging og tilpassede aktiviteter. I disse sakene har de aktuelle personene ønsket dette fordi de trives i et spesialtilpasset kommunikasjonsmiljø med alle ansatte og beboere, og fordi de har hatt  venner og kanskje kjæreste på stedet. Tjenesteyterne har spesialisert seg på deres måte å kommunisere på, støtter og følger opp hver enkelt beboer slik at de føler seg trygge og ivaretatt.

I flere av disse tilfellene erkjenner hjemkommunen at de selv ikke har tilsvarende kompetanse og ikke kan tilby noe lignende, men at de kan tilby et ikke optimalt, men «forsvarlig» tilbud og ønsker derfor å avslutte avtalen med f.eks. Signo Vivo. Kommunen bedyrer at dette ikke er begrunnet med økonomi, kun ønske om på sikt å kunne bygge opp kompetanse lokalt. I en sak LDO nylig mottok skrev kommunen at de var fullt klar over at flytting tilbake til hjemkommunen ville innebære traumer, isolasjon og tilbakefall i deres utvikling. At den det gjaldt har kjæreste, venner og et godt etablert liv der vedkommende bor, ble ikke problematisert. Vi har grunn til å tro at dette ikke er et enestående tilfelle.

 LDO har også kjennskap til eksempler på at utviklingshemmede velger å kjøpe seg egen bolig (ofte med støtte fra Husbanken) fordi de ønsker å bo selvstendig, jf.  helse- og omsorgstjenesteloven § 1-1 og CRPD artikkel 19. Til tross for at alle mennesker har en grunnleggende rett til å bestemme hvordan de selv vil bo, nekter mange kommuner å yte de nødvendige helse- og omsorgstjenester i deres nyinnkjøpte boliger. Dette fører til at utviklingshemmede i praksis blir tvunget til å flytte til samlokaliserte boliger, da de ikke har andre reelle valgmuligheter ettersom de er avhengige av offentlige tjenester.

Kommunen mener i mange saker som gjelder bolig at de følger lovverket og at deres tilbud, til tross for de følgene det vil få, er innenfor kravet om forsvarlighet som kreves etter helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Flere av sakene LDO kjenner til er klaget inn til Fylkesmannen. Det har ikke i noen av sakene vi er kjent med gitt annet resultat enn støtte til kommunens vedtak. Fylkesmannen har ansett  tjenestetilbudet som «forsvarlig», med en minstestandard på tjenestene som vurderes å være tilstrekkelig, uten å lytte til beboerens ønsker og livskvalitet, medisinsk og psykologisk ekspertise, pårørende eller pasient- og brukerombud.[12] Hva som forstås som «forsvarlige» tjenester dekker ofte, etter LDOs erfaring, kun basale behov mens sosiale relasjoner, vennskap, god kommunikasjon, meningsfull fritid, samhold og trygghet i hverdagen ikke er behov og verdier som det tas hensyn til. Dette er krav og behov de fleste av oss forventer å få dekket i hverdagen.

Fylkesmannen viser i disse sakene også til helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven «(…) hvor klageinstansen (skal) legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn».

Uavhengig av kommunalt selvstyre har kommunene en selvstendig plikt til å sikre at utviklingshemmedes menneskerettigheter respekteres og realiseres. En felles forståelse om kommunal sikringsplikt vil kunne motvirke de store kommunale forskjeller i tilbud og tiltak som er rettet mot funksjonshemmede.

2.3. Hvordan bedre boligsituasjonen til utviklingshemmede?

LDO anbefaler:

  • nasjonal styring: Regjeringen må ta egne målformuleringer og internasjonale forpliktelser på alvor og gjøre målsetting om til handling; sterke og tydelige nasjonale føringer.
  • De statlige planretningslinjene må være i samsvar med politiske målsettinger og CRPD. Ny planretningslinje bør legge føringer for at kommunale utleieboliger til funksjonshemmede som mottar tjenester, og andre tilrettelagte boliger for personer med funksjonsnedsettelser, blir integrert i ordinær boligbebyggelse. Boligene må plasseres slik at det tilrettelegges for aktiv deltakelse i lokalsamfunnet.[13]
  • Husbanken må ha anledning til å avslå tilskudd og finansiering av boligprosjekter som ikke er i samsvar med de statlige føringene.
  • LDO støtter Rettighetsutvalgets forslag om å endre helse- og sosialtjenesteloven § 3-7 om boliger til vanskeligstilte: LDO ønsker en lovfesting av kommunens ansvar for å skaffe boliger til vanskeligstilte. Konkrete krav om selvbestemmelse/involvering, minstestandard og kvalitet av bolig må inn i lovtekst/forskrift.
  • Kommunen må ikke bygge store bofellesskap, men hindre institusjonslignende boformer med kollektivisering av tjenester og aktiviteter. Kommuner må heller bygge flere kommunale boliger som kan leies eller eies av utviklingshemmede. I dag er det mangel på kommunale boliger, og det er lange ventelister.
  • Botilskuddsordninger som bostøtte må økes for de som trenger det. I dag er innsatspunktet satt ved svært lav inntekt slik at mange har mistet sin støtte til tross for høye boutgifter som ikke lar seg håndtere med egen inntekt. Mange utviklingshemmede med uføretrygd får ikke bostøtte til tross for høye boligutgifter. Boligutgifter er økt adskillig etter innføring av gjengs leie, uten at det er gjort tilsvarende endringer i reglene for bostøtte.
  • Tjenester må følge person, ikke bolig.
  • BPA-ordningen må styrkes slik at flere kan bo og være selvstendige i eget hjem. Det er bla problematisk at kommuner begrunner avslag med at assistanseoppgaver krever helsepersonell der dette ikke er tilfelle.
  • Fylkesmennenes tilsyn må ha fokus på hvorvidt den enkelte har et meningsfylt liv i samsvar med egne preferanser.

3. Helse og sosiale tjenester

Mange utviklingshemmede er avhengige av offentlige tjenester. Gode offentlige tjenester er for mange avgjørende for å leve et likestilt liv. Tjenester til utviklingshemmede er fortsatt preget av at det bare ytes et minstenivå fra det offentliges side

Helsetilsynet rapporterte i 2016 at i mange kommuner var tjenestene preget av svak styring og høyt risikonivå, og det ble avdekket svikt med potensielt alvorlige konsekvenser for brukernes livskvalitet og helse.[14]

I noen kommuner var svakhetene mange og store, og tjenesteytingen framsto tilfeldig. I mange tilsyn ble det påpekt som en alvorlig styringssvikt at kommunens ledelse ikke følger godt nok med på om brukerne får nødvendige helse- og omsorgstjenester og at de ikke etterspør informasjon om tjenestene fungerer som forutsatt.[15]

Vi minner om FNs landrapportør til Norge Monthian Buntans konklusjon etter eksamineringen av Norge: at enkelte tjenester fremdeles bygger på en form for velferdstilnærming – ikke en rettighetstilnærming som sikrer selvbestemmelse og likestilling.

3.1 Forsvarlighetsnormen

Alle helse- og omsorgstjenester som ytes til personer med utviklingshemming, skal tilfredsstille en forsvarlig minstestandard, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Dette ble videre fastsatt i Fusa-dommen (Rt. 1990 s. 874). Utviklingshemmede har også rett til å medvirke til utformingen av sitt helsetilbud, jf. pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-1 – 3-3. Utviklingshemmede som har verge blir i mindre grad forespurt om hva de mener om sitt helsetilbud, noe som er medvirkende til at forsvarlighetsstandarden bare beror på kommunenes egne vurderinger.

Etter at Fusa-dommen kom i 1990, har det skjedd flere endringer i annen relevant lovgivning. Likestillings- og diskrimineringsloven § 20 sier at alle har krav på «egnet individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven». Bestemmelsen er lite kjent i kommunene, men inneholder en viktig presisering av at tjenestetilbudet som ytes skal være likeverdig det tilbudet andre får og tilpasses den enkeltes behov. Dette tilsier også at det bør eksistere klarere retningslinjer fra nasjonalt hold for hva som vil utgjøre forsvarlig minstestandard.

I henhold til CRPD artikkel 19 og 25 har alle personer med nedsatt funksjonsevne rett til nødvendig bistand for å kunne bo og være inkludert i samfunnet, og ha samme kvalitet på helsetjenester. I tillegg står det i artikkel 25 at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til den høyest oppnåelige helsestandard.

LDO har eksempler fra sivilsamfunnet på at kommuner reduserer tjenestetilbudet til mennesker med utviklingshemming og ikke vil vedtaksfeste bistand til konkrete gjøremål, for å unngå å være rettslig bundet. Dersom kommunen ikke har gitt en person et vedtaksfestet tall på hvor mange timer han eller hun har krav på hjelp til, har heller ikke kommunen bundet seg selv for fremtiden og har dermed større fleksibilitet. Om vedtaket ikke er konkretisert blir det vanskelig å klage til Fylkesmannen Dette fører til at personer med utviklingshemming får dårlig mulighet til å klage på tjenestetilbudet sitt  til Fylkesmannen. Et eksempel på dette er en sak der en person tidligere hadde krav på 80 timer bistand i uken, men gikk over til å kun ha rett på «hjelp til nødvendige helsetjenester» og «bonustid». Dette skapte svært dårlig forutsigbarhet for personen, og ga vedkommende ingen direkte rettigheter.

3.2 Hvordan bedre offentlige tjenester til utviklingshemmede?

LDO anbefaler:

  • En styrking av utviklingshemmedes rettigheter vil være å innføre nasjonale retningslinjer som kommunene må forholde seg til ved tildeling av helse- og omsorgstjenester. Det eksisterer allerede retningslinjer for saksbehandling ved tildeling av helse- og omsorgstjenester, men disse blir i liten grad brukt.
  • LDO mener at det må gis klarere føringer på hva som vil være forsvarlig minstestandard. I lys av CRPD bør kommunale tjenester baseres på selvbestemmelse og medvirkning og bidra til inkluderende deltagelse i samsvar med egne behov og preferanser
  • Tilsynet med kommunene må mottakeren har et liv i  samsvar med egne preferanser og realisering av rettigheter utledet fra CRPD. 

4. Rettssikkerhet i møte med politi, påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorg

Det er viktig å møte personer med utviklingshemming på en god og trygg måte enten de er lovbrytere eller ofre for straffbare handlinger. Etter CRPD artikkel 13 skal personer med nedsatt funksjonsevne få tilrettelegging av prosedyrer, slik at de kan delta som både vitner og deltakere i saksgang og under etterforskning. Videre står det i samme artikkel at det skal gis opplæring til personer som arbeider i rettspleien, herunder politi og fengselsansatte.

4.1. Møte med politi og påtalemyndighet

LDO har lenge uttrykt bekymring for om saker om vold og overgrep mot mennesker med utviklingshemming etterforskes godt nok, og for at det er for lite kompetanse i strafferettsapparatet om vold og overgrep mot denne gruppen.

Vi har fått flere henvendelser om politiets manglende etterforskning i saker som gjelder seksuelle overgrep mot personer med utviklingshemming. To av henvendelsene har blitt til klagesaker. I begge disse to, som er fra tiden da LDO fortsatt avga uttalelser i klagesaker, konkluderte ombudet med at politiets behandling av sakene var i strid med diskrimineringsforbudet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Den ene saken ble brakt inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda, som opprettholdt ombudets konklusjon.

I henvendelsene LDO har mottatt har vi blant annet sett flere eksempler på at saker henlegges fordi det på grunn av fornærmedes utviklingshemming er vanskelig å gjennomføre avhør. Dette ble også tatt opp av Rettighetsutvalget i NOU 2016: 17. Utvalget la til grunn at det er mangelfull kompetanse hos politiet og i rettsapparatet når det gjelder avhør og hvordan mennesker med utviklingshemming ivaretas i straffeprosessen. Utvalget mente dette gjør at utviklingshemmede får en dårligere rettssikkerhetssituasjon gjennom hele rettssystemet. 

I vårt høringssvar til NOU 2016:17 viste vi til veilednings- og klagesakene våre som viser at det ikke er tatt avhør av fornærmede med utviklingshemming eller at avhøret har vært av dårlig kvalitet. Vi viste også til en nærmere undersøkelse vi hadde gjort av situasjonen rundt avhør av personer med utviklingshemming som ofre. Vi skrev også et brev der vi beskrev våre funn fra undersøkelsen og ga flere anbefalinger for å styrke rettssikkerheten til personer med utviklingshemming.  Brevet er vedlagt

Ombudet mener det bør stilles strenge krav til de som gjennomfører avhør av utviklingshemmede. Vedkommende må være særlig skikket. I forslag til ny straffeprosesslov, NOU 2016:24, er det foreslått at tilrettelagte avhør skal foretas av en særlig skikket person som skal ha «kunnskap om vitenskapelige forankrede metoder for pålitelig og objektiv informasjonsinnsamling» (s. 584). LDO er positive til dette, men understreker viktigheten av at de som foretar avhør av personer med utviklingshemming har reell kunnskap om dette.

CRPD-komiteen har i sine anbefalinger til Norge anbefalt myndighetene å etterforske alle påstander om vold og overgrep mot personer med nedsatt funksjonsevne, særlig ved påstander om kjønnsbasert vold mot kvinner og jenter med nedsatt funksjonsevne og særlig personer med psykososial eller intellektuell funksjonsnedsettelse. Komiteen anbefaler også at myndighetene må sikre at gjerningspersonene stilles for retten, ilegges passende sanksjoner og at de fornærmede har tilgang til beskyttelse, støttetjenester og informasjon.

Også FNs kvinnekomité har i sine konkluderende observasjoner til Norge fra 2017 vært opptatt av vold og overgrep mot kvinner med nedsatt funksjonsevne. Komiteen har anbefalt myndighetene å «evaluate the issue of investigations and prosecutions of cases involving sexual violence against women with cognitive and psychosocial disabilities».

4.2. Domstolenes behandling av saker om seksuelle overgrep mot utviklingshemmede

LDO har vært opptatt av behandlingen av saker om seksuelle overgrep mot utviklingshemmede i domstolene. Vi har i flere sammenhenger uttrykt bekymring overfor myndighetene for om voldtektsbestemmelsen ikke brukes slik den er tilsiktet i saker som gjelder overgrep mot personer med utviklingshemming. Bakgrunnen for ombudets bekymring var den gang i hovedsak en masteroppgave fra 2007, som indikerte at saker som gjaldt voldtekt mot utviklingshemmede ble pådømt etter det som den gang var straffeloven § 193 annet ledd. Dette var et straffebud som forbød utnyttelse av noen utviklingshemmede eller med psykososiale funksjonsnedsettelser og som hadde lavere strafferamme enn § 192, som var voldtektsbestemmelsen den gang.

I forbindelse med arbeidet med ny straffelov, erkjente myndighetene at nedsubsumsjon kan være et problem i disse sakene. I den ny straffelov § 295 er det derfor presisert at bestemmelsen kommer til anvendelse «dersom forholdet ikke rammes av § 291». Dette er positivt. Det er imidlertid ikke gjort noen tilsvarende gjennomgang av rettspraksis siden 2007, og det er derfor ikke mulig å si om det som ble indikert i den nevnte masteroppgaven fortsatt skjer. Ut fra media kan det imidlertid tyde på at det har vært noen slike saker. I sin supplerende rapport til CRPD fra 2018 tok sivilt samfunn igjen opp dette som en problemstilling. Vi har per i dag ikke nok forskning og dokumentasjon til å kunne slå fast om det fortsatt er dommer som kan tyde på at slik nedsubsumsjon skjer. Dersom det fortsatt er slik at forhold som oppfyller gjerningsbeskrivelsen i voldtektsbestemmelsen isteden pådømmes etter mildere bestemmelser i saker der fornærmede er utviklingshemmet, får disse fornærmede i praksis ikke får det samme strafferettslige vernet som andre. Vi mener det er behov for en ny undersøkelse av rettspraksis. En slik gjennomgang vil også bidra til å følge opp kvinnekomiteens anbefalinger.

4.3.Kriminalomsorg og utviklingshemming

LDO skrev i  2017  en rapport – «Innsatt og utsatt» om soningsforholdene for utsatte grupper i fengsel.[16] I rapporten fant vi at norske fengsler er dårlig tilrettelagt for innsatte med utviklingshemming, særlig når det gjelder tilpasset og forståelig informasjon om rutiner, regler og forventninger til innsatte. Vi fikk også innsikt i at utviklingshemmede oftere fikk hjelp fra andre innsatte for å mestre gjennomføringen av soningen.

Forskning tyder på at det er mange innsatte i kriminalomsorgen som ikke har diagnosen utviklingshemming, men som fyller kravene for denne diagnosen.[17] Justis- og beredskapsdepartementet uttalte i 2016 at de ville kartlegge situasjonen for straffedømte med utviklingshemming. LDO kan ikke se at det er blitt offentliggjort noen rapporter som viser situasjonen for straffedømte som er utviklingshemmet eller hva som er gjort for å bedre deres fengslingsforhold.

4.4 Hvordan styrke utviklingshemmedes rettigheter?

LDO anbefaler:

  • sørge for at de som gjennomfører avhør av personer med utviklingshemming som ofre eller lovbrytere, har reell kunnskap om nødvendig avhørsmetodikk og erfaring fra denne typen avhør
  • det bør gjennomføres en manuell gjennomgang av straffesaker om brudd på reglene om seksuallovbrudd i straffeloven der fornærmede oppgis å ha en utviklingshemming og se på hele straffesakskjeden – fra anmeldelse til henleggelse eller dom. En slik undersøkelse kan gi svar på:
    • Hvor mange anmeldelser som gjelder seksuelle overgrep mot personer med utviklingshemming har kommet inn?
    • Hvilke etterforskingsskritt er tatt i disse sakene og hvilke vurderinger er gjort? Hvor stor andel av de fornærmede har blitt avhørt? Der det ikke har blitt gjennomført avhør – hva har begrunnelsene vært?
    • Hvor stor andel av sakene er henlagt og hvilken begrunnelse ligger bak henleggelsen?
    • I hvor stor andel av sakene er det tatt ut tiltale og hvilke bestemmelser i straffeloven er det tatt ut tiltale etter?
    • Er det tatt ut tiltale etter riktig straffebud (dvs. brukes voldtektsbestemmelsen slik den skal?).
    • Der saken har endt med dom – hvilket straffebud er vedkommende domfelt/frifunnet etter, hvilken straff ble gjerningspersonen idømt og hvilke momenter er vektlagt i straffeutmålingen?
    • kartlegge  - og forbedre soningsforholdene for utviklingshemmede som sitter i fengsel
    • sørge for at utviklingshemmede i fengsel mottar tilpasset og forståelig informasjon om rutiner, regler og forventninger
    • gjennomføre tettere oppfølging fra kriminalomsorgen og spesialisthelsetjenesten slik at utviklingshemmede opplever trygge og forutsigbare soningsforhold
    • sørge for at personer med utviklingshemming mottar tilpasset bistand for å forberede seg på livet etter soning

5. Utdanning

FN-komitéen som overvåker implementeringen av konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter kom i 2016 med en veileder for å utdype pliktene i artikkel 24 om utdanning.

FN komiteen vektlegger betydningen av å anerkjenne forskjellene mellom utestenging, segregering, integrering og inkludering. Utelukkelse skjer når eleven direkte eller indirekte forhindres fra eller nektes tilgang til utdanning. Segregering oppstår når opplæring av elever med funksjonsnedsettelser gis adskilt fra elever uten funksjonsnedsettelse. Integrering er en prosess for å plassere funksjonshemmede i eksisterende vanlige utdanningsinstitusjoner, så lenge vedkommende kan tilpasse seg kravene til slike institusjoner. Inkludering innebærer en prosess med reform av systemer som medfører endringer i innhold, undervisningsmetoder, tilnærminger, strukturer og strategier i utdanning. I stedet for å hindre elever med funksjonsnedsettelser en likeverdig deltakelse, er målsetningen i den inkluderende skolen å overvinne hindringene på en måte som tjener alle elevene en rettferdig og deltakende læringserfaring og læringsmiljø som imøtekommer elevenes behov og preferanser. Plassering av funksjonshemmede i vanlige klasser uten tilhørende strukturelle endringer i for eksempel organisasjon, læreplan og undervisnings- og læringsstrategier, utgjør ikke inkludering. Videre garanterer integrering ikke automatisk noen overgangen fra segregering til inkludering.

Høsten 2019 skal regjeringen legge frem en stortingsmelding om tidlig innsats og inkluderende fellesskap.  Stortingsmeldingen vil ha et spesielt fokus på barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. LDO ser frem til denne.

5.2 Utviklingshemmede segregeres i skolen

Funksjonshemmede stenges ute fra det ordinære skolesystemet stikk i strid med offisielle målsettinger og idealer som vi har hatt de siste 25 årene.  Dette har skjedd med raskt – uten at noen har reagert – og det får enorme konsekvenser for funksjonshemmedes deltagelse i samfunnet: I barnehagen er ni av ti barn med funksjonsnedsettelser i vanlige avdelinger. Men når barnet begynner på skolen er andelen sunket til syv av ti. På ungdomsskolen er andelen bare halvparten. På videregående er det bare tre av ti som går i såkalte vanlige klasser. Da er over 70 prosent i segregerte alternativer.[18] Fra å ha en målsetting om like muligheter og at det er en samfunnsoppgave å få det til – er det nå blitt de enkelte foreldre som må kjempe for å få plass til sitt barn i klasse med barnets jevnaldrende. Segregeringen har hardest gått utover utviklingshemmede

Der det er behov for det settes spesialundervisning i mange tilfeller inn for sent, den praktiseres tilfeldig overfor elever, de som har behov for spesialundervisning får sjelden tilstrekkelig støtte og mye av spesialundervisningen foretas av ufaglærte.

I dag har elever med utviklingshemning stort sett fritak fra fagplanene, dvs. opplæringsmålene. Fritak fra fagplanen betyr fritak fra karakterer, fritak fra lærebøker og ofte fritak fra å lære. 

5.3 Hvordan inkludere flere i skolen?

LDO anbefaler:

  • retten til inkluderende opplæring på nærskolen må sikres. Å utvide de pedagogiske rammene i det ordinære skoletilbudet og øke kompetansen på hver skole vil kunne avvikle behovet for spesialundervisning for noen som har dette i dag. LDO mener at en ressurstilførsel i form av høyere kompetanse og sterkere bemanning som er tettere på elevene der de er, utvilsomt vil kunne forbedre de pedagogiske rammene for en mer inkluderende skole. Samtidig må retten til – og innholdet i – spesialundervisningen styrkes
  • vi mener dette forutsetter nasjonale føringer gjennom en bindende forskrift til opplæringsloven. Opplæringslovens må styrkes og fylles med forpliktende innhold som må implementeres i god praksis. Rettsikkerheten må sikres gjennom ansvarliggjøring på alle nivåer fra politisk ledelse til nærskolen..
  • LDO foreslår at Kunnskapsdepartementet tar et større nasjonalt ansvar for et løft for en inkluderende spesialpedagogikk og en bedre tilpasset spesialundervisning i hele landet.
  • LDO mener at barn som vurderes til å ha behov for omfattende tiltak for læring må tidlig få en uavhengig utredning. Barnehage og skole må ha tilgang på tilstrekkelige ressurser og kompetanse som garanterer en uavhengig og helhetlig vurdering av barnet/eleven.
  • Tilsyn: det må kontinuerlig føres tilsyn med, og jevnlig evaluere inkluderende opplæring slik at segregering eller integrering ikke inntreffer verken formelt eller uformelt. Tilsyn bør i henhold til artikkel 33, involvere personer med nedsatt funksjonsevne, inkludert barn og personer med store tilretteleggings eller bistandsbehov.
  • Sikre universell utforming av alle skoler

6. Arbeid

Å delta i arbeidslivet gir mange goder. Arbeidslivet er en sentral inngangsport til fellesskap, inntekt, sosial deltakelse og mange vil også oppleve mestring, personlig utvikling og økt livskvalitet gjennom meningsfylt aktivitet. Den politiske målsettingen om høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet gjelder også for personer med utviklingshemming. I Stortingsmeldingen Nedbygging av funksjonshemmende barrierer står det: «Det må sikres at utviklingshemmede som har forutsetninger til det, får delta i det ordinære arbeidsliv.»[19]  Og i Stortingsmeldingen Frihet og likeverd 10 år senere vises det til at å legge til rette for at alle kan delta i arbeidslivet er en hovedprioritet.[20]

6.1 Utviklingshemmede står utenfor arbeidslivet

«Norge kan velferdsordninger, men er dårlige på å inkludere funksjonshemmede i samfunnet» sa FN – komiteen i april 2019.

Arbeidsliv er et godt eksempel. En gruppe som utsettes utenforskap og stigmatisering i arbeidslivet er utviklingshemmede.

Til tross for politiske målsettinger og arbeidsmarkedsloven sitt formål om å bidra til å oppnå et inkluderende arbeidsliv, med høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet med forskrift som regulerer flere arbeidsmarkedstiltak er dagens forhold følgende[21]:

  • personer som har varig tilrettelagt arbeid (VTA) har fra 2010 til 2015 sunket fra 34,6 % til ca 20 %
  • personer som har dagtilbud har i samme tidspunkt sunket fra 47,6 til 21,4.
  • personer som ikke er registrert med sysselsetting, tiltak, inkludert dagtilbud har i perioden fra 2010 til 2017 økt fra 11,7 til 54 %
  • i levekårsundersøkelsen fra  1994 var det kun 5 % som ikke var registrert med sysselsetting, inkludert dagtilbud[22]
  • nærmere 90 prosent av tiltaksdeltakerne har VTA-plass i skjermet virksomhet og i underkant av 10 prosent har VTA-plass i ordinær virksomhet.

I artikkelen «Personer med utviklingshemming og arbeid - arbeidslinje eller fasttrack til kommunal omsorg?» av Christian Wendelborg og Jan Tøssebro (2018) konkluderer forfatterne med følgende; 

«personer med utviklingshemming er i utkanten av alt arbeidsliv, både ordinært og skjermet. Unge personer med utviklingshemming havner i en fasttrack på siden av arbeidslinja, via uførestatistikken til kommunal (sær)omsorg.»

Utviklingshemmede får i dag ikke arbeidsevnevurdering på linje med andre. Diagnosen «psykisk utviklingshemmet» står på listen over alvorlige sykdommer hvor det ikke stilles krav til arbeidsevnevurdering for å få innvilget uførepensjon. Konsekvensen er at utviklingshemmede gjerne automatisk får uførepensjon etter fylte 18 år.

Til tross for en økt satsning på «Varig Tilrettelagt Arbeid» (VTA –plasser) over statsbudsjettet er det fremdeles et stort behov for flere tiltaksplasser. Det er mange som står i kø for tiltaksplasser, men ettersom fokus på produktivitet og lønnsomhet stadig økes blir plassene i økende grad forbeholdt grupper med andre typer funksjonsnedsettelser som er mer produktive for bedriften.[23]  Mange potensielle arbeidstagere blir derfor kommunens ansvar og ender opp som brukere av et alternativt dagtilbud. Kommunene finansierer selv dagtilbudene, men disse har generelt en mye høyere kostnadsramme enn VTA- plasser. Derfor vil aktivitetene ved dagtilbudene ofte være kollektiviserte lavkostnadspregete.

Bedriftene; tiltaksarrangørene skal etter NAVs kravspesifikasjoner tilby én fulltidsansatt veileder per fem tiltaksplasser i tiltaket. Dersom en av disse fem personene har større bistandsbehov, f.eks trenger tolketjenester, får de ikke tilbud om VTA-plass, selv om de kunne gjort en fin jobb med litt tilrettelegging. I arbeidslivet ellers kan man få dekket tolk av NAV, men dette gjelder ikke for personer som jobber i en VTA-bedrift. Funksjonsassistanse som er en god ordning for de som trenger assistanse i arbeidslivet gjelder bare «fysisk funksjonsnedsettelse» så utviklingshemmede faller utenfor ordningen.

6.2. Hvordan styrke utviklingshemmedes muligheter for arbeid?

LDO anbefaler

  • alle utviklingshemmede må få en arbeidsevnevurdering.
  • regjeringen må sørge for langt flere tiltaksplasser da det stadig er lange køer for å komme inn på dette tiltaket 
  • en meningsfull hverdag knyttet opp til arbeidslivet må rettighetsfestes for alle utviklingshemmede som kan bidra i arbeidslivet
  • funksjonsassistanse må være en ordning som tilbys alle som har behov for assistanse i arbeidslivet
  • supported employment (SE) [24] er en metodisk tilnærming tilpasset personer med omfattende og sammensatte støttebehov for å kunne få og beholde jobb. Dette er en metodikk som må benyttes ytterligere.

7. Fritidsaktiiteter og kollektivisering

Fritidsaktiviteter er viktige for å ha god livskvalitet. Et av formålene med helse- og omsorgstjenesteloven er å sikre at den enkelte får muligheten til en «aktiv og meningsfylt tilværelse».[25] Hva som utgjør en aktiv og meningsfylt tilværelse er individuelt og avhenger av personens interesser, preferanser og ønsker. Å motta nødvendige helse- og omsorgstjenester sikrer at personens grunnleggende behov dekkes, mens det å få dyrke sine egne interesser og preferanser kan bidra tiløkt livskvalitet. CRPD artikkel 30 handler om retten til deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett. Her står det blant annet at kulturaktiviteter, arenaer og materiale skal være tilgjengelige for alle, at alle skal få muligheten til å utvikle sitt kreative, kunstneriske og intellektuelle potensial og at alle skal ha lik mulighet og tilgang til å delta i fritids- fornøyelses- og idrettsaktiviteter. I rundskriv I-5/2007 – «Aktiv omsorg», står det videre at kommunene har ansvar for at den enkelte;

«i så stor grad som mulig å ta del i hverdagslivets opplevelser og aktiviteter, opprettholde kontakt med familie og sosialt nettverk, være i fysisk aktivitet, holde seg orientert og være aktiv med utgangspunkt i egne engasjement og interesser. Tilbud om dagaktiviteter er derfor også en del av det kommunale omsorgstjenestetilbudet.»

Samlokaliserte enheter og kollektivisering kan føre til at personer med utviklingshemming ikke får samme muligheter til å benytte seg av sin rett til fritidsaktiviteter etter eget ønske, fordi tjenestetilbudet ikke er individuelt tilpasset den enkeltes preferanser. LDO har kjennskap til at mange samlokaliserte enheter bare har tilgang til en bil og at alle beboere derfor må delta på samme aktivitet. Vi har også kjennskap til at personer som ikke har 1:1 tjenesteyting i mindre grad får delta på ulike fritidsaktiviteter, fordi det ikke er nok tjenesteytere til å følge de med på aktiviteter. Muligheten til å delta på ulike fritidsaktiviteter er noe som ofte blir nedprioritert, da det er grunnleggende behov som først og fremst blir dekket. Noen personer med nedsatt funksjonsevne er avhengige av å ha med ledsager for å kunne delta på ulike aktiviteter, men de må betale for å ha med ledsager. Dette skaper en barriere og vanskeliggjør muligheten for å delta på mange aktiviteter.

Forskning viser at personer med utviklingshemming har færre nære relasjoner enn andre i befolkningen og at de er mer sårbare for å utvikle livsstilssykdommer. Mange har også mer fritid enn andre, på grunn av manglende arbeids- eller dagtilbud.[26] Dette viser at det er viktig at mulighetene for utviklingshemmede til å delta i fritidsaktiviteter styrkes.

7.1 Hvordan bestemme sin egen fritid

LDO anbefaler:

  • Styrke brukerstyrt personlig assistanseordningen og støttekontaktordningen slik at personer med utviklingshemming får flere timer og muligheter til å delta på aktiviteter etter eget ønske.
  • Sikre at avlastningstilbud inkluderer retten til å delta på fritidsaktiviteter.
  • Øke bruk av ledsagerbevis i kommunene. I dag har bare halvparten av alle kommuner ledsagerordning.[27]
  • Sørge for at skoler, barnehager og utdanningsinstitusjoner tilrettelegger for at personer med utviklingshemming har lik rett og tilgang til å delta på aktiviteter som andre elever.

8. Tvang mot utviklingshemmede    

Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 gir hjemmel til å iverksette omfattende tvangstiltak overfor personer med utviklingshemming. LDO har lenge vært bekymret for økningen i antall tvangsvedtak, og for at de regionale forskjellene både når det gjelder antall vedtak og hvor stor andel vedtak fylkesmennene omgjør. Vår bekymring for det stadig økende antallet vedtak er blant annet basert på Statens helsetilsyns bekymring og at Helsetilsynet mener tallene gjenspeiler en reell økning i antall mennesker som utsettes for tvang etter kapittel 9.

CRPD-komiteen har i sine anbefalinger til Norge våren 2019 utrykt bekymring for at bestemmelser i blant annet helse- og omsorgstjenesteloven gir hjemmel til frihetsberøvelse og til å utøve tvangsinngrep overfor blant annet utviklingshemmede.[28] Komiteen anbefaler myndighetene å oppheve all lovgivning som tillater ufrivillig frihetsberøvelse basert på diagnose, og som tillater tvungen behandling av blant annet personer med intellektuelle funksjonsnedsettelser. Komiteen anbefaler også å avskaffe bruken av tvang og viser til at dette blant annet bør gjøres gjennom opplæring av ansatte, menneskerettighetsbaserte støtteinitiativer, og gjennom å styrke rettssikkerhetsgarantier og kontroll.[29]

8.1 Tvangsregelverk har flere problematiske sider

LDO har ved flere anledninger påpekt det problematiske ved å ha diagnose som inngangsvilkår. Vi har også vært bekymret for om utviklingshemmede får ivaretatt sin rettssikkerhet på en tilfredsstillende måte ved praktiseringen av tvangsregelverket. LDO har derfor nylig gjennomført en undersøkelse av tvangsvedtak fra et fylkesmannsembete, der vi særlig har sett på om de prosessuelle rettssikkerhetsgarantiene blir ivaretatt godt nok ved behandlingen av saker som gjelder bruk av tvang etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. Undersøkelsen viser at det er store svakheter ved ivaretakelsen av rettssikkerheten til utviklingshemmede i dag.

Det er særlig fylkesmennenes overprøving av vedtak, fylkesmennenes tilsyn med hvert enkelt vedtak og kravet til kvalifisert personale, som ikke fungerer som tilsiktet. Undersøkelsen LDO har gjort, som er en grundig dokumentgjennomgang, tyder på at personer med utviklingshemming ikke får ivaretatt rettighetene sine etter forvaltningsloven på lik linje med andre. I sakene vi gikk gjennom så vi flere eksempler på at tvangsvedtak utvides uten at det fattes nytt vedtak og uten at Fylkesmannen gir skriftlig orientering om klageadgang. Vi så også at vurderingene og begrunnelsene ofte er mangelfulle og standardiserte og at det mangler dokumentasjon på at den utviklingshemmede er sikret medvirkning og informasjon. Vi mener funnene vi har gjort er alvorlige og vi vil følge opp dette både overfor fylkesmennene og sentrale myndigheter. Dere finner en oppsummering av våre funn i vedlagte rapport punkt 11.1 side 41.

LDO har ikke grunnlag for å si at det ikke i visse tilfeller kan være nødvendig å bruke tvang overfor utviklingshemmede. For å kunne bruke tvang overfor utviklingshemmede uten å bryte menneskerettighetene, er det imidlertid avgjørende at tvangen kun brukes der det er helt nødvendig som den siste utvei, og tvangsbruk kan ikke baseres på diagnose. Det må gjøres grundige forholdsmessighetsvurdering, vedkommendes selvbestemmelse og frihet tas inn i disse vurderingene, og rettssikkerhetsgarantiene må fungere i praksis. Vår undersøkelse av tvangssaker er i overenstemmelse med funn fra tidligere undersøkelser, blant annet når det gjelder manglende medvirkning og informasjon og dispensasjoner fra utdanningskravet. LDO mener derfor vi har grunnlag for å påstå at manglene vi påpeker i vår rapport, også er å finne i andre embeter. Vi mener det er behov for at det tas omfattende grep for å sikre en praktisering i tråd med menneskerettighetene, og vi er glad for at Tvangslovutvalget foreslår omfattende endringer. Om utvalgets forslag er godt nok, vil vi vurdere grundig i forbindelse med høringen, og vi vil av den grunn ikke komme med forslag til endringer i lovgivningen nå. LDO vil også gi høringssvar til Forvaltningslovutvalgets forslag i NOU 2019: 5. Våre forslag nedenfor handler derfor i hovedsak om hvordan man innenfor gjeldende lovgivning bedre kan sikre rettssikkerheten til utviklingshemmede i tvangssaker.

8.2 Hvordan bedre rettssikkerheten i tvangssaker

LDO anbefaler:

  • Staten må følge opp anbefalingene fra CRPD-komiteen
  • Lovgivningen må endres slik at loven ikke lenger stiller krav til diagnose.
  • Omfanget av tvang mot utviklingshemmede må kartlegges. Det bør søkes å finne svar på hva de store regionale forskjellene blant annet når det gjelder antall tvangsvedtak skyldes. Det bør også foretas en større og systematisk gjennomgang av tvangssaker i alle fylkesmannsembetene for å kartlegge hvordan lovverket praktiseres og om det praktiseres likt på tvers av embetene.
  • Det bør iverksettes tiltak for å sikre en likere praksis på tvers av kommuner og fylkesmannsembeter.
  • Det må iverksettes tiltak for å sikre at kontrollen med tvangsvedtak blir reell og effektiv, og at utviklingshemmede får oppfylt sine partsrettigheter i praksis. Tvangslovutvalgets og Forvaltningslovutvalgets forslag må ses i lys av dette.
  • For å styrke rettssikkerheten til mennesker med utviklingshemming mener LDO at utviklingshemmede må sikres tilgang til juridisk råd og veiledning. Det må derfor etableres et landsdekkende lavterskeltilbud mer omfattende enn hva frivillige organisasjoner kan tilby i dag.
  • Kommunene og fylkesmennene må sikre selvbestemmelse, medvirkning og tilrettelegging av informasjon på alle stadier i prosessen. Det må være etterprøvbart at personen vedtaket gjelder har medvirket og at vedkommende har fått informasjon om vedtaket, vedtakets innhold og hvilke rettigheter vedtaket utløser, på en måte som er tilpasset den enkelte
  • Tilsynsmyndigheten bør påse at kommunene, herunder personale som er involvert i tvangstiltak, gis opplæring i selvbestemmelse og menneskerettighetene til personer med utviklingshemming.
  • Det bør utvikles samtaleverktøy for å kartlegge den enkeltes vilje og preferanser.

9. Vergemål

Vergemål er et problemområde LDO har vært særlig opptatt av de senere årene. Vi mener frivillig vergemål for voksne må erstattes med en lov og et system for beslutningsstøtte. Vi trenger et system som støtter opp under, og ikke fratar, rettslig handleevne.

De siste årene er det gjort undersøkelser som avdekker store mangler ved dagens vergemålsordning, og som har bekreftet ombudets kritikk om at vergemålsordningen ikke er en beslutningsstøtteordning, slik CRPD forutsetter. Vergemålsmandatene har gitt stor myndighet til den enkelte vergen, det mangler dokumentasjon på at personen det opprettes vergemål for har vært involvert i prosessen og personer uten samtykkekompetanse har blitt fratatt selvbestemmelse mot sin vilje basert på en administrativ beslutning fra Fylkesmannen.[30]

Det er positivt at regjeringen arbeider med lovendringer for å klargjøre selvbestemmelsesretten for de som ikke er fratatt rettslig handleevne ved dom. Forslaget som var på høring løser imidlertid ikke de store problemene vi i praksis erfarer på dette feltet.

For det første er det et problem at vergemålsloven, selv med de endringer som forslås, fortsatt er vanskelig å forstå og derfor også vanskelig å anvende. Risikoen for praktisering som ikke samsvarer med intensjon bak loven er derfor fortsatt stor. Vi viser til vårt høringssvar som er tilgjengelig på regjeringens hjemmesider: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/--horing---endringer-i-vergemalsloven-mv.-personer-uten-samtykkekompetanse/id2618793/?uid=d6ee1cc2-aea2-4b3c-960b-1346188cb68d

For det andre er det fortsatt en utfordring at frivillig vergemål hverken fremstår eller oppfattes som et frivillig beslutningsstøttesystem. Både lovens tittel og formuleringer i lovteksten står i veien for at dagens system kan betraktes som en reell støtteordning. Vergemål er ikke formulert som en rettighet, men noe man kan «settes under», se § 20. I et beslutningsstøttesystem må det forutsettes at den utviklingshemmede får tilpasset informasjon og hjelp til å avklare ulike alternativer slik at han eller hun selv kan foreta disposisjoner så langt det er mulig. Selv om dagens lov gir en parallell kompetanse til vergen og den som er satt under vergemål, legger loven likevel opp til at det er vergen som foretar disposisjoner. Av dagens lov følger det at vergen skal «så vidt mulig høre den som er satt under vergemål, før det foretas disposisjoner av større betydning og også når dette ellers fremstår som naturlig», jf. § 33 første ledd. Når det gjelder disposisjoner av mindre betydning, trenger altså ikke vergen en gang å høre vedkommende. Det følger riktignok av samme bestemmelse at vergen ikke kan foreta disposisjoner som personen selv motsetter seg, men heller ikke dette gir uttrykk for at det er den enkeltes vilje og preferanser som står i sentrum når avgjørelser skal tas.

Fra samtaler med interesseorganisasjoner og andre er vi også kjent med at dette gir konsekvenser i praksis. For eksempel hører vi at personer som har verge ofte ikke mottar posten sin selv. I vår egen undersøkelse av saker om tvang mot utviklingshemmede i Hedmark, så vi også at det kun var vergen og eventuelt pårørende, og aldri personen selv, som stod som mottaker på vedtakene om tvang. Overfor LDO begrunnet Fylkesmannen dette med at de oppfattet Statens helsetilsyn sine retningslinjer («retningslinje for fylkesmannens oppgaver etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9») slik at underretning om utfallet til den vedtaket gjelder skal ivaretas uten skriftlig formidling. Fylkesmannen viste til at:

«etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 «forutsettes det at tjenestemottakeren har oppnevnt verge der oppgaver etter hol. kap. 9 skal framgå av vergens mandat. Formidling av utfallet av overprøvingen vil opplagt være en slik oppgave. I tillegg vil naturlig nok tjenestemottakeren bli informert av kommunen.»[31]

Vi så at i mange tilfeller ville den utviklingshemmede kunne ha vanskeligheter med selv å lese et brev og forstå innholdet i det. I noen saker fremgikk det imidlertid klart av dokumentene at vedkommende både kunne lese og skrive. Likevel var det altså kun vergen, og ikke personen selv, som ble satt opp som mottaker på brevet. Ingen av personene i vårt materiale var fratatt sin rettslige handleevne ved dom.

Etter vårt syn legger dagens system heller ikke opp til en beslutningsstøtteordning, så lenge en verge kan ha opptil 100 vergeoppdrag samtidig. En beslutningstøtter forutsettes å ha kompetanse om og kjennskap til den aktuelle personen som trenger støtte, og kunne bidra til å tolke og støtte opp om vedkommendes vilje. I tvangssakene vi gikk gjennom, kunne dokumentasjonen i sakene tyde på at faste verger ofte ikke uttalte seg i forbindelse med opprettelsen av tvangsvedtaket eller under gjennomføringen av det stedlige tilsynet Fylkesmannen hadde.[32]

For det tredje løser ikke forslaget problemet for de som motsetter seg å bli «satt under vergemål», men som likevel kan trenge hjelp og støtte på de områdene vergemålsloven gjelder. Siden vergemålsordningen av mange oppleves som stigmatiserende og som noe «umyndiggjørende», er det god grunn til å anta at personer som kunne trengt hjelp, avstår fra å be om hjelp. For å illustrere dette kan vi blant annet vise til en dom fra lagmannsrettens av 30. oktober 2018. I denne saken kom domstolen til at vergemålet måtte oppheves. Vergemålet var opprettet som et frivillig vergemål, men kvinnen motsatte seg vergemålet. Her kom domstolen til at vilkårene om at hun var psykisk utviklingshemmet og ikke var i stand til å ivareta sine interesser var oppfylt, men at det likevel ikke hadde betydning at hun ikke kunne forstå konsekvensene for henne ved å si fra seg hjelp fra en verge. Vergemålet ble derfor opphevet. Kvinnen hadde tidligere mottatt hjelp fra blant annet familiemedlemmer og fra advokat og ville ikke motsette seg å få støtte og bistand. Hun ønsket imidlertid ikke å være under vergemål.

9.1. Hvordan kan vi få en beslutningsstøtteordning?

LDO anbefaler:

  • Departementet må utrede hvordan et nytt system for beslutningsstøtte kan erstatte dagens system for frivillig vergemål Rammene for beslutningsstøttene bør reguleres i ny lov om beslutningsstøtte.  
  •  Et slikt beslutningsstøttesystem kan utbygges samtidig som muligheten til å frata rettslig handleevne ved dom beholdes, for det fåtall av personer hvor dette anses nødvendig og for å være det eneste alternativ som anses å gi tilstrekkelig rettssikkerhet. Imidlertid kan beslutningstøtter som har kompetanse og kjennskap nok til den aktuelle personen som trenger støtte, i det store flertall av tilfeller kunne bidra til å tolke og støtte opp om vedkommendes vilje.
  • Det er behov å utrede rammene for beslutningsrådgiverne og tydelig regulering av disse. I tillegg er det behov for at det utredes om og eventuelt hvordan samme forvaltningsapparat som i dag administrerer vergemål, kan administrere et nytt system for beslutningsstøtte.
  • I ny lov om beslutningsstøtte må blant annet ordet selvbestemmelse brukes i loven i stedet for ivaretakelse av interesser.  Det må være tydelige at selvbestemmelse er hovedregelen. Loven bør bruke ordet beslutningsrådgiver i stedet for verge for å signalisere hva som er den sentrale oppgaven. Det må presiseres at selvbestemmelse som utgangspunkt gjelder også for valg av verge og mandat.  Videre er det viktig at avgjørelser utledes fra personens personlighet, generelle interesser og preferanser i de tilfeller hvor personen ikke kan gi uttrykk for en mening selv (antatte vilje) og at beslutningsrådgiverne (vergene) får opplæring i dette (menneskerettighetsopplæring).
  • I arbeidet med en ny lov om beslutningsstøtte bør det ses hen til lovreform vedtatt i enkelte andre land for å fremme retten til rettslig handleevne i samsvar med CRPD. Det er blant annet grunn til å merke seg at Irland i 2015 vedtok Assisted Decision Making Act (foreløpig ikke i kraft) som bla introduserer en rekke nye roller for å sikre assistanse til personer hvor det kan stilles spørsmål ved kapasitet til selv å fatte beslutninger.

10. Vold og overgrep

I anmodningsvedtaket der Stortinget ba regjeringen om å legge frem en stortingsmelding om utviklingshemmedes rettigheter er det ikke presisert at Stortingsmeldingen skal ha forslag til tiltak for å forebygge, beskytte og straffeforfølge vold og overgrep mot personer med utviklingshemming. LDO vil understreke at det er viktig at Stortingsmeldingen også tar opp vold og overgrep som tema, jf. CRPD artikkel 16.

10.1 Lite kunnskap om vold og overgrep

Vold og overgrep mot utviklingshemmede er temaer det er forsket lite på. Forskningen som foreligger indikerer imidlertid at utviklingshemmede er langt mer utsatt for overgrep enn andre, og at det er flere faktorer ved utviklingshemmedes livssituasjon som gjør at de er mer sårbare enn andre. Forskningen påpeker at utviklingshemmedes avhengighet av andre i hverdagen, ujevne maktforhold og kommunikasjonsvansker kan gjøre at overgrep blir vanskelig å oppdage og varsle om, og at det kan være vanskelig for personen selv å si fra og forklare seg både i hjelpeapparatet, overfor politiet og i retten.[33]

10.2 Risiko for at vold og overgrep ikke avdekkes og rapporteres

LDO er bekymret for at lite kompetanse i tjenestene om risiko og utsatthet når det gjelder vold og overgrep mot utviklingshemmede. At overgrep mot utviklingshemmede ikke fanges opp eller varsles om, har vi også sett flere eksempler på i de veiledningssakene vi mottar. En av veiledningssakene ombudet mottok i 2018, ble klaget inn til Fylkesmannen. Fylkesmannen skrev blant annet følgende;

«Manglene me har avdekt er knytt til mangelfulle risikovurderinger, mangelfulle vurderinger av kva tryggingstiltak som var nødvendige, unnlating av å setja inn adekvate tiltak for å sikra bebuarane, manglende retningslinjer og mangelfull journalføring. Dette viser mangelfull styring i kommunen.»

Dette er imidlertid langt fra enestående for denne kommunen. Undersøkelser har vist at det er mangler i kommunenes varslingssystemer når det gjelder vold og overgrep mot risikoutsatte voksne, herunder utviklingshemmede.[34]

I sine anbefalinger til Norge, uttrykker CRPD-komiteen blant annet bekymring om underrapportering og mangel på kunnskap om hvordan man kan gjenkjenne/identifisere utnytting, vold og overgrep mot personer med funksjonsnedsettelser, og anbefaler at norske myndigheter sørger for at det gis opplæring til både familie, omsorgspersoner, helsepersonell og lovhåndhevere.[35]

Som LDO skrev i sine innspill til CRPD-komiteen (se vedlegg), ser vi positivt på Trygg-Est-modellen[36] som er under utvikling. Ombudet mener imidlertid det haster med å få på plass gode rutiner og retningslinjer over hele landet. Vi mener også at det bør innføres en plikt til å ha slike rutiner og retningslinjer. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3a, som sier at kommunen skal legge til rette for at helse- og omsorgstjenesten blir i stand til å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep, er et positivt tilskudd i så måte. Styrkingen av aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven § 24 som trer i kraft fra 1. januar 2020 likeså. LDO oppfatter likevel ikke at disse bestemmelsene gir en konkret og tydelig nok plikt til å ha retningslinjer for å forhindre og avdekke vold og overgrep mot særlig risikoutsatte personer, slik ombudet mener det er behov for.  

10.3 Hvordan hindre vold og overgrep?

LDO anbefaler:

  • Anbefalingene fra CEDAW-komiteen og CRPD-komiteen må følges opp.
  • Det må sørges for at alle kommuner og andre som tilbyr tjenester til personer med utviklingshemming har kompetanse, rutiner og retningslinjer for å forebygge, avdekke og varsle om vold og overgrep mot utviklingshemmede og at rutiner og retningslinjer er godt kjent hos alle som yter tjenester til utviklingshemmede. Kommunene må oppmuntres til å lære mer om / benytte TryggEst-verktøyet
  • Det må bli obligatorisk å ha retningslinjer, og det må føres tilsyn med at retningslinjer er tilgjengelige og kjente i tjenestene.

11.Hatytring er og hatkriminalitet

Fra forskning, - spesialt fra Storbritannia og andre land vet vi at funksjonshemmede generelt – utviklingshemmede spesielt er svært utsatt for hatkriminalitet.[37] Hatytringer og hatkriminalitet rammer hardt. Det skader enkeltpersoner og truer demokratiet. Hatytringer og hatkriminalitet er et alvorlig samfunnsproblem som krever samlet, helhetlig handling.

11.1 Hatytringer bidrar til å legitimere trakassering og diskriminering

LDO har mottatt flere klagesaker og veieldningssaker der utviklingshemmede er avvist eller oversett i butikker og restauranter eller frakjørt av transportnæringen. Vi kjenner også til episoder der utviklingshemmete er blitt hetset, mobbet og trakassert av folk på gaten og på sosiale medier. Spesielt i debatten om tidlig ultralyd har det kommet fram mye hets ovenfor utviklingshemmede. Hatkriminalitet rettet mot funksjonshemmede blir ofte bortforklart, utdefinert eller bagatellisert.

CRPD artikkel 8 forplikter statene til å bekjempe stereotypier, fordommer og skadelig praksis knyttet til mennesker med nedsatt funksjonsevne, også de basert på kjønn og alder, på alle livets områder. Statene skal oppmuntre media til å fremstille funksjonshemmede på en positiv og ikke fordomsfull måte

11.2 Hvordan begrense hat?

LDO anbefaler:

  • styrke forskning på art, omfang og skadevirkninger av hatytringer og hatkriminalitet
  • styrke innsats mot stereotypifisering, hets og mobbing i skolen
  • LDO har ved flere anledninger anbefalt å legge til et punkt i § 24 i likestillings- og diskrimineringsloven om offentlige myndigheters aktivitetsplikt: Offentlige myndigheter skal motarbeide negative stereotypier og fordommer og fremme fellesskap og gode relasjoner mellom sosiale grupper, særlig i sin rolle som tjenesteyter, utformer av sektorpolitikk og budsjettansvarlig.
  • styrking av sivilt samfunns arbeid med hatytringer og hatkriminalitet
  • opplæring av domstolsapparatet
  • kunnskap om hatkriminalitet må inn i undervisning og politiets profesjonsutdanning.
  • øke kompetanse om diskriminering, stereotypier og hat mot funksjonshemmede som fenomen i media. Journalister bør kunne gjenkjenne fenomenet og ikke bortforklare, eller bagatellisere. 
  • Styrke politikeres kunnskap om diskriminering av funksjonshemmede, stereotypifisering og hat rettet mot funksjonshemmede.

12. Kunnskap om menneskerettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og LDOs rolle

Rapporten «Ukjent verktøy. Kartlegging av kommunenes kompetanse om FNs konvensjon for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD)» bekrefter at konvensjonen er lite kjent i kommunene.[38] LDO er glad for at det er nedfelt i regjeringens strategi «Et samfunn for alle» at Regjeringen ønsker at kommunene skal ha mer kunnskap om konvensjonens innhold og forpliktelser, og at regjeringen vil utvikle et tilbud til kommunene om opplæring med veiledningsmateriell om hvordan konvensjonen kan gjennomføres i kommunal virksomhet.

12.1 Økt kompetansebehov i forvaltningen

LDO erfarer imidlertid at også andre offentlige myndigheter, som for eksempel fylkesmennene, fylkeskommunene, tilsynsmyndigheter, politikere generelt politi- og påtalemyndighet og domstolene, har behov for økt kompetanse om menneskerettighetene til personer med funksjonsnedsettelser og hvilke forpliktelser som følger av dem.

LDO holder jevnlig foredrag om CRPD for offentlige myndigheter, herunder kommuner. Vi orienterer også ofte om forpliktelser etter konvensjonen når vi holder presentasjoner om det nasjonale diskrimineringslovverket, og vi sprer kunnskap om konvensjonen i vårt arbeid med høringer og innspill til politikere. Vi skriver innlegg og kronikker der vi fremhever hvilke forpliktelser som følger av konvensjonen, og vi orienterer om konvensjonens forpliktelser til offentlige myndigheter som står i fare for å bryte konvensjonen.

Det er likevel ikke LDO som har hovedansvar for å gjøre konvensjonen kjent hos offentlige myndigheter. Selv om det kan utledes av Paris-prinsippene at institusjoner som ombudet skal gi informasjon og rådgivning knyttet til menneskerettighetene, er det først og fremst myndighetene som har ansvar for å sikre at forpliktelsene etter konvensjon etterleves. De har dermed det primære ansvaret for å gjøre konvensjonen kjent og heve kompetansen om konvensjonen hos offentlige myndigheter. Slik vi ser det, ligger det i ombudets tilsynsoppgave å følge med på at det gis god informasjon om utviklingshemmedes rettigheter.[39]

12.2 Hvordan øke bevisstheten om utviklingshemmedes rettigheter?

LDO anbefaler:

Det er viktig at Stortingsmeldingen inneholder tiltak for å øke bevisstheten og kompetansen om menneskerettighetene til utviklingshemmede, både hos offentlige myndigheter og hos de som har rettigheter etter konvensjonen. Eksempler på slike tiltak er:

  • obligatoriske kurs til offentlige ansatte og tjenesteytere
  • støtte til organisasjoner som kan gi rettshjelp
  • rettighetsopplæring til personer med nedsatt funksjonsevne
  • informasjonskampanjer

 

Vennlig hilsen

Hanne Bjurstrøm, likestillings- og diskrimineringsombud

Eli Knøsen, seniorrådgiver

Brevdato: 04.09.19

                                                                                                            

Fotnoter                                                                                                           

[1]  Regjeringens nasjonale strategi for boligsosialt arbeid 2014–2020: «Bolig for velferd»

[2]  Rapport fra Helsetilsynet 4/2017 Det gjelder livet. Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2016 med kommunale helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming: Sammendrag s 13

[3]  Kittelsaa, A & Tøssebro, J. (2013): Kommunal praksis og personer med utviklingshemming. Policy på områdene sysselsetting og bolig. NTNU Samfunnsforskning AS

[5] Kittelsaa, A. & Tøssebro, J. (2011): Store bofellesskap for personer med utviklingshemming. Noen konsekvenser. NTNU, Samfunnsforskning AS.

[6] NAKUs kunnskapsbank https://naku.no/kunnskapsbanken/bofellesskap-forskning

Hansen, I. & Grødem, A. (2012): Samlokaliserte boliger og store bofelleskap. Oslo: Fafo-rapport 2012:48

Kittelsaa, A & Tøssebro, J. (2013): Kommunal praksis og personer med utviklingshemming. Policy på områdene sysselsetting og bolig. NTNU Samfunnsforskning AS.

[7] NAKUs kunnskapsbank https://naku.no/kunnskapsbanken/bofellesskap-forskning

[8] Ibid  Bofelleskap er risikosport https://forskning.no/velferdsstat-hus-og-hjem-menneskerettigheter/bofellesskap-er-risikosport/729551

[9] NOU 2016:17» På lik linje - Åtte løft for å realisere grunnleggende rettigheter for personer med utviklingshemming»

[10] NOU 2016 :17 På lik linje

[11] Det gjelder livet: Rapport fra Helsetilsynet 4/2017

[12] Ofte blir krav om forsvarlighet konkretisert utfra Fusa-dommen fra 1990 og brukes av fylkesmennene som standard for hvordan utviklingshemmede skal behandles. 

[13] NOU 2016:17 På lik linje : https://www.regjeringen.no/contentassets/b0baf226586543ada7c530b4482678b8/no/pdfs/nou201620160017000dddpdfs.pdf

[14] Rapport fra Helsetilsynet 4/2017 Det gjelder livet. Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2016 med kommunale helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming: Sammendrag s.13

[15] Ibid

[16] LDO sin rapport «innsatt og utsatt»: https://www.ldo.no/globalassets/brosjyrer- rapporter/rapporter_analyser/soningsrapport-web.pdf

[17] Erik Søndenaa: https://naku.no/sites/default/files/avhandling_Erik_S%C3%B8ndenaa%5B1%5D.pdf

[18] Christian Wendelborg og Jan Tøssebro: Oppvekst med funksjonshemming - Familie, livsløp og overganger, Gyldendal, 2016

[19] St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer ( s 126)

[20] St. meld nr.  45 (2012-2013) Frihet og likeverd - Om mennesker md utviklingshemming

[21] NAKU Kunnskapsbank, https://naku.no/kunnskapsbanken/tilgang-til-arbeid-og-aktivitet-utviklingshemmede-i-norge

[22] ibid

[23] NOU 2016:17 På lik linje

[24] https://naku.no/kunnskapsbanken/supported-employment

[25] Helse- og omsorgstjenesteloven § 1-1 nr. 3

[26] Kultur og fritid:forskning fra NAKU: https://naku.no/kunnskapsbanken/kultur-og-fritid-forskning#main-content

[27] Kunnskapsdepartementet (2008). Kartlegging av fritidstilbudet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne. Rapport av Rambøll på oppdrag fra Helsedirektoratet.

[28] CRPD-komiteens konkluderende merknader til Norges første rapport, CRPD/NOR/CO/1, avsnitt 23

[29] CRPD-komiteens konkluderende merknader til Norges første rapport, CRPD/NOR/CO/1, avsnitt 24 a og c

[30] Riksrevisjonens undersøking av korleis vergemålsreforma er sett i verk. Dokument 3:6 (2017-2018) og

Kjersti Skarstad Ensuring Human Rights for Persons with Intellectual Disabilities? Self-determination Policies and the Use of Force in the Case of Norway, International Journal of Human Rights 2018

[31] Se vedlegg til LDOs rapport.

[32] Tvang og makt mot personer med utviklingshemming etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9, Likestillings- og diskrimineringsombudets gjennomgang av 32 saker fra Fylkesmannen i Hedmark, 2019.

[33] https://naku.no/kunnskapsbanken/overgrep-forskning

[34] Ta inn henvisning.

[35] CRPD-komiteens konkluderende merknader til Norges første rapport, CRPD/NOR/CO/1, avsnitt 27 og 28

[36] TryggEst er et verktøy som tjenestene i kommunene kan bruke for å sammen oppdage og håndtere det når vold og overgrep skjer mot voksne som i liten eller ingen grad kan beskytte seg selv. www.tryggest.no https://www.youtube.com/watch?v=S3CQlAXacjs

[37] Disabled justice: A qualitative case study on barriers to registration of disability hate crime within the Norwegian criminal justice system  https://www.duo.uio.no/handle/10852/51398

Scapegoat; Katharine Quarmy , Portobello Books 2011

Home Office: Hate Crime, England and Wales, 2015/16 Statistical Bulletin 11/16. October 2016

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/559319/hate-crime-1516-hosb1116.pdf

Guidance on Prosecuting Cases of Disability Hate Crime http://www.cps.gov.uk/legal/d_to_g/disability_hate_crime/

Tackling Disability Discrimination and Disability Hate Crime https://www.akademika.no/tackling-disability-discrimination-and-disability-hate-crime/robina-shah/paul-giannasi/9781849055284

[38] http://senterforlikestilling.org/wp-content/uploads/2018/05/Arbeidsnotat-CRPD-150218.pdf   

[39] LDOs mandat følger av diskrimineringsombudsloven § 5. Ifølge bestemmelsen skal LDO for det første arbeide for å fremme reell likestilling og hindre diskriminering på alle samfunnsområder på grunn av blant annet funksjonsnedsettelse. For det andre har LDO som oppgave å gi veiledning om bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringsloven, arbeidsmiljøloven kapittel 13 og bestemmelsene om diskriminering i boliglovgivningen, og for det tredje skal LDO føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med blant annet CRPD.