Høringssvar - nye regler i pass- og ID-kortforskriften om utenlandske  statsborgeres rett til nasjonalt ID-kort

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til høringsbrev av 3. mars 2022 der Justis- og beredskapsdepartementet har sendt høringsnotat om nye regler i pass- og ID-kortforskriften om utenlandske statsborgeres rett til nasjonalt ID-kort, med høringsfrist 3. juni 2022.

1.    Innledning

Likestillings- og diskrimineringsombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av blant annet kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og nedsatt funksjonsevne. Ombudet fører også tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs diskrimineringskonvensjoner. Det er også ombudets mandat å følge opp likestillingsplikten for offentlig sektor.

2.    Rett til ID-kort for utenlandske statsborgere

Ombudet støtter forslaget i høringsnotatet, og håper dette kan være et viktig steg i retning av at utenlandske statsborgere lettere får tilgang til sentrale norske tjenester. Samtidig har vi i lys av vårt mandat noen merknader til forslaget.

Ombudet er glad for at departementet i høringsnotatet pkt. 4 adresserer utfordringer ved bruk av oppholdskort som legitimasjon for tredjelandsborgere. Vi har i vårt arbeid særlig støtt på de utfordringene som nevnes knyttet til tilgang til nødvendige, grunnleggende banktjenester for tredjelandsborgere uten gyldig legitimasjon. Vi håper at innføringen av nasjonalt ID-kort for denne gruppen vil kunne avhjelpe situasjonen. Ombudet deler departementets synspunkt om at det er behov for en ny løsning som sikrer mer fullverdig legitimasjon, slik at gruppen også får tilgang til tjenester utover de grunnleggende tjenestene. I den forbindelse mener vi det er viktig at det nasjonale ID-kortet (eller en utvikling av oppholdskortet) gir tilgang til hele spekteret av produkter bankene tilbyr andre kunder, inkludert BankID.

BankID som elektronisk identifikasjon er avgjørende for å få tilgang til en rekke offentlige tjenester, og tilgang til dette er avgjørende for deltakelse i det norske samfunnet. Samtidig mener ombudet at det er nødvendig med en elektronisk identifikasjon utstedt av myndighetene (eID) som kan supplere eller erstatte BankID, da vi ser at dagens regelverk og praksis også skaper utfordringer for personer med nedsatt funksjonsevne.

Ombudet deler departementets prinsipielle tilnærming til at et bredt tilbud om nasjonalt ID-kort til både EØS-borgere og tredjelandsborgere vil fremme integrering og likebehandling. Særlig viktig i den sammenheng er betraktningene i pkt. 5.3.2.2 om at det er viktig at en ikke utsteder et slags «b-kort» til tredjelandsborgere med ID-tvil, enten i form av oppgradert oppholdskort eller et eget ID-kort. Ombudet mener et nasjonalt ID-kort uten reiserett, som allerede foreligger og utstedes til norske borgere, i så måte er et bedre alternativ. Dersom en velger en utvikling/oppgradering av oppholdskortet med identitetsnummer, ser vi i lys av dagens praksis en større risiko for at dette oppfattes som et «b-kort» av tjenesteeiere og dermed ikke fungerer i tråd med formålet for lovforslaget.

Ombudet mener at dette fordrer en koordinering av de foreslåtte nye reglene med finansregelverket, særlig de delene av regelverket som gjelder hvitvasking og terrorfinansiering. Videre mener vi at det er grunn til å se dette i sammenheng med den europeiske trenden med uberettigete risikoeliminering (såkalt de-risking). Risikoelimineringen innebærer at finansforetak bestemmer seg for å eliminere risiko ved å utestenge bestemte kategorier av kunder på grunn av gruppens iboende hvitvaskingsrisiko, i stedet for å håndtere risikoen knyttet til slike forhold. Finanstilsynet publiserte en nyhetssak om dette 14. januar 2022 («Uttalelse fra EBA om «de-risking», url: https://www.finanstilsynet.no/nyhetsarkiv/nyheter/2022/uttalelse-fra-eba-om-de-risking/)

At dette er en utfordring som strekker seg lenger enn legitimasjonsdokumentet i seg, tilsier en oppfølging av reglene om nasjonalt ID-kort til utenlandske statsborgere i tiden etter en ikrafttredelse, for å sikre at det nye ID-kortet faktisk avhjelper utfordringene personer som i dag har oppholdskort har med å få tilgang til banktjenester, og dermed andre tjenester i samfunnet

Juridisk kjønn

Avslutningsvis vil vi trekke fram en problemstilling som ombudet mener er viktig å ta med seg i det videre arbeidet med endringer av pass- og ID-kortregelverket.

Etter lov om endring av juridisk kjønn § 2, har personer som er bosatt i Norge rett til å endre juridisk kjønn. Dette er i tråd med EMK artikkel 8 og Yogyakartaprinsipp (YP+10) nummer 31, om retten til anerkjennelse etter loven, herunder å endre kjønn i offisielle identitetsdokumenter. Det vil si at en person som bor i Norge, men som ikke er norsk statsborger, kan endre sitt juridiske kjønn i folkeregisteret. Men hvis personen ikke er norsk statsborger, vil hen ikke ha rett til norske ID-papirer. Dette fører til utfordringer siden personen må legitimere seg med passet fra landet der vedkommende er statsborger, men som ikke er i samsvar med personens juridiske kjønn i Norge.

Noen av disse personene kommer fra land hvor det er vanskelig eller umulig å endre juridisk kjønn, som betyr at personen ikke kan få pass/ID-papirer fra hjemlandet som er i samsvar med deres kjønnsidentitet. Ombudet kjenner gjennom vår veiledningstjeneste til at denne problemstillingen er aktuell både for EØS- og tredjelandsborgere, og mener at departementet bør ha begge gruppers behov for korrekte ID-papirer med i sitt arbeid videre.

En person som endrer juridisk kjønn i folkeregisteret, men ikke har rett til norsk ID, vil fortsatt måtte identifisere seg i Norge med ID-papirer fra hjemlandet. De opprinnelige ID-papirene vil da oppgi et kjønn som ikke samsvarer med kjønnet registrert i Folkeregisteret, og i mange tilfeller ei heller med personens kjønnsuttrykk. Dette innebærer at personen i visse situasjoner vil måtte avsløre personlige, og for den enkelte sensitive, opplysninger om seg selv i tilfeller der denne opplysningen ikke er nødvendig. Det kan også være vanskelig for personen å legitimere at hen er innehaver av passet/ID-papirene fra hjemlandet hvis kjønnsuttrykket ikke passer med informasjonen der.

Alternativt kan manglende mulighet til å få utstedt oppdaterte ID-papirer på grunn av krav om norsk statsborgerskap føre til at personen ikke endrer sitt juridiske kjønn i Norge, og dermed ikke får oppfylt sine rettigheter mens hen er bosatt i Norge.

Vi vil også fremheve at det er viktig at det praktiske ved søknad om/utstedelse av nasjonalt ID-kort til denne gruppen er i orden ved endringenes ikrafttredelse, slik at ikke det faktum at personen har et kjønn i ID-papirene fra hjemlandet og et annet registrert i Folkeregisteret blir et problem.

Etter vårt syn kan manglende tilgang til norske ID-papirer i samsvar med personens kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk reise spørsmål om diskriminering på grunn av kombinasjonen av kjønnsidentitet/kjønnsuttrykk og etnisitet.

Vi ber Justis- og beredskapsdepartementet vurdere om personer som tilhører denne gruppen bør få utstedt nasjonalt ID-kort, slik at den enkelte får mulighet til å leve i samsvar med sin kjønnsidentitet.

3.   Oppsummering

Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Vi står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.

Vennlig hilsen

Bjørn Erik Thon

likestillings- og diskrimineringsombud

                                                                    Nora Marie Haune Bornø

                                                                                 rådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent, og gyldig uten signatur.