Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til henvendelse av 22. juni 2016 fra Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD).

OMOD ba ombudet vurdere om Skatteetatens retningslinjer og praksis om utstedelse av nye pass er i strid med diskrimineringslovens forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet og nasjonal opprinnelse.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har vurdert saken og konkludert med at retningslinjene og praksisen for utstedelse av nye pass ikke er i strid med diskrimineringsloven § 6. Ombudet mener retningslinjene og praksisen ikke stiller personer født i «gruppe 2-land» dårligere enn andre i en tilsvarende situasjon.

Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelse kan bringes inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Fristen er tre uker.

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

Saken gjelder spørsmål om Skattedirektoratets og Politidirektoratets retningslinjer og praksis for utstedelse av pass, er i strid med diskrimineringsloven om etnisitet.

Ved innflytting til Norge fra utlandet gjelder det en meldeplikt og et deklarasjonsprinsipp. Den som flytter til Norge vil registreres med det som er deklarert/sannsynliggjort overfor utlendings-, adopsjons- eller folkeregistermyndigheten.

For å endre opplysninger som allerede er registret i Folkeregisteret må det foreligge sannsynlighetsovervekt for at de nye/endrede opplysningene er korrekte. For at opplysninger om fødested skal enders på grunnlag av en utenlandsk fødselsattest, må attestens notoritet vurderes i samsvar med Skattedirektoretats instruks av 12.12.2007 om krav til dokumentasjon og fremgangsmåte for å kunne registrere rettslige og faktiske forhold som finner sted i utlandet.

I mars 2016 gav Skattedirektoratet og Politidirektoratet retningslinjer om registrering av fødested i norske pass. Retningslinjene gjelder både norske statsborgere født i Norge og norske statsborgere født i utlandet. Følgende framgår av retningslinjene:

Norske statsborgere som er født i utlandet

Dersom det ikke står fødested i Folkeregisteret skal søkeren henvises til Folkeregisteret for registrering av fødestedet. Unntak:

1. Norske statsborgere født i gruppe 2-land skal ikke henvises til Folkeregisteret for å registrere fødested, fordi de uansett ikke vil kunne fremlegge dokumentasjon som kan godkjennes. Da skal fødestedet angis som ukjent. Gruppe 2-land: (Afrika) Burkina Faso, Burundi, Den Demokratiske Republikken Kongo (DRC), Ekvatorial Guinea, Elfenbenskysten, Eritrea, Etiopia, Gabon, Gambia, Ghana, Guinea, Kenya, Liberia, Mali, Nigeria, Republikken Kongo (RC), Sierra Leone, Somalia, Uganda, Zimbabwe (Asia) Afghanistan, Filippinene, India, Irak, Jemen, Myanmar (Burma), Pakistan, Saudi-Arabia, Sri Lanka, Vietnam, (Europa) Kosovo. Personer kan også selv henvende seg til skattekontoret for å få korrigert opplysninger om fødested/fødeland. Utenlandsk fødselsattest må fremlegges, og attesten må oppfylle kravene i instruks av 12. desember 2007 om krav til dokumentasjon for registrering av rettslige og faktiske forhold som har funnet sted i utlandet. I praksis betyr dette at personer fra “gruppe 2-land” ikke vil ha dokumentasjon som kan godkjennes. Med “gruppe 2-land” menes enkelte land i Asia og Afrika, samt Kosovo.
2. Dersom det unntaksvis ikke er noe tvil om fødestedet, kan fødestedet legges inn i passweb uten at passmyndigheten må henvise søkeren til Folkeregisteret. I så fall bør det gjøres en anmerkning i passweb om dette. Da vil fødestedet kunne legges til grunn ved senere søknad om pass. Det er ikke tilstrekkelig at fødestedet fremgår av tidligere utstedt pass, fordi fødestedet kan ha blitt tatt inn i passet uten krav til dokumentasjon.
3. Dersom det ikke er mulig fremlegge dokumentasjon eller mulig verifisere dokumentasjonen skal søkeren ikke henvises til Folkeregisteret for registrere fødested. Det vil i en del tilfeller være vanskelig vite om det er mulig å dokumentere/verifisere fødestedet eller ikke, utover i de tilfellene der søkeren er født i et gruppe 2-land. Her må passmyndigheten spørre søkeren om det er mulig fremlegge dokumentasjon som kan verifiseres, og foreta en konkret vurdering av om det er mulig eller ikke. Det er ikke valgfritt å angi fødested i passet. Der søkeren kan fremlegge dokumentasjon på fødested skal dette gjøres før passutstedelse.

Bakgrunnen for retningslinjene var å forhindre at personer som søkte om pass ble sendt frem og tilbake mellom Folkeregisteret og passmyndigheten. Formålet var å klargjøre i hvilke tilfeller personen skulle henvises til Folkeregisteret.

Det er om lag 77 000 norske statsborgere født i ett av landene i gruppe 2, som ikke er registrert med fødested i Folkeregisteret. Disse vil i fremtiden bare få sitt fødested oppført i sitt norske pass, dersom dette ble opplyst til Folkeregisteret ved ankomst til Norge.

Utenriksdepartementet (UD) har i brev av 1. august og 5. september 2016 uttalt at så lenge passet er i tråd med retningslinjene til International Civil Aviation Organization (ICAO), vil det ikke gi praktiske problemer dersom man har fødeland registrert som fødested i passet. Sverige og Danmark har tilsvarende retningslinjer for utstedelse av pass.

Partenes syn på saken

Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)

OMOD mener at retningslinjene og den endrede praksisen utgjør en usaklig forskjellsbehandling av tusenvis av afrikanere og asiater som er bosatt i Norge.

Angivelse av fødested i passet har stor betydning for den det gjelder. Det er knyttet sterke følelser og identitetsoppfattelse til hvor man er født. Når fødested ikke lenger angis i passet, oppleves dette inngripende.

OMOD forstår ikke hvordan passmyndighetene kan akseptere informasjon fra personer fra gruppe 2-land når disse ankommer Norge, men ikke på et senere tidspunkt. Myndighetene må, på samme måte som man gjør i adopsjonssaker, akseptere fødselsattester fra personer med opphav fra gruppe 2-land. Både Skattedirektoratet og Utlendingsdirektoratet har informasjon om fødested og fødeland. Dersom Folkeregisteret mangler nevnte informasjon om fødested, kan dette skyldes at de ikke har hatt rutiner for å registrere det.

De nye retningslinjene åpner opp for mange utfordringer og problemer for mennesker som kommer fra et gruppe 2-land. Viktige attester fra disse landene anses ikke lenger som gyldige. Det stigmatiserende, diskriminerende og urimelig å påstå at over to milliarder mennesker kjøper falske attester.

Norske myndigheter kan ikke ha oversikt over hvordan grensevaktene til alle 237 land i verden vil håndtere et norsk pass utstedt etter de nye retningslinjene. Storbritannia indikerer at merking i pass med to ganger fødeland vil kunne innebære at individer med slik merking kan bli tatt ut for grundigere undersøkelser ved ankomst til Storbritannia. Slik situasjonen er i dag, ser det ut til at norske statsborgere som kommer fra gruppe 2-land overlates til tilfeldigheter og vilkårlige vurderinger av den enkelte grensevakten ved grenseoverganger. Opplysninger i passet som er feilaktige eller som kan oppfattes som mistenkelige, kan skape forsinkelser, ubehageligheter, og i verste fall pågripelse eller bortvisning av norske statsborgere med annen etnisitet.

I tilfeller hvor foreldrene har ukjent eller to ganger fødeland oppført i passet, mens barna har oppført et fødested og et fødeland, kan det medføre at foreldrene får problemer ved grenseoverganger. Dette er svært uheldig og begrenser familiens bevegelses- og reisemuligheter.

OMOD har fått tilbakemeldinger fra forskere som er bekymret for hvordan praksisen kan påvirke muligheten til å ta videreutdanning i utlandet, delta på konferanser, være gjesteforskere eller lignende.

Politidirektoratet og Skattedirektoratet:

Det har hele tiden vært en forutsetning at opplysninger som fremgår av et norsk pass skal være i samsvar med opplysningene som er registrert i Folkeregisteret. Retningslinjene fra mars 2016 i år var ment som en klargjøring av dette.

Det er av avgjørende betydning for troverdigheten til opplysningene i norske pass at opplysningene er kvalitetssikret. For å ikke skape usikkerhet om hvilke opplysninger som er riktig og troverdige er det ønskelig at opplysningene i pass og Folkeregisteret samsvarer. Også av hensyn til passinnehaveren er det viktig å utelukke usikkerhet. I tillegg blir den offentlige ressursbruken mest effektiv hvis én myndighet har ansvaret for å vurdere identitetsopplysninger og innehar den kompetansen som er nødvendig for å gjøre vurderingene. Det vil ikke være hensiktsmessig at både passmyndigheten og Folkeregisteret skal vurdere samme opplysninger.

Etter at retningslinjene trådte i kraft mottok Politidirektoratet sterke reaksjoner på at det under fødested i passet står «ukjent». På bakgrunn av dette bestemte direktoratet at når fødestedet ikke kan legges inn i Folkeregisteret skal fødestedet angis med fødeland.

Ved adopsjon vil som hovedregel adopsjonsmyndigheten allerede ha opplysninger om fødested. Opplysninger om fødested i adopsjonsmeldinger bygger på et grundig arbeid og bør derfor godtas. Ikke-adopterte med samme landbakgrunn kan på sin side få registrert/endret fødested på bakgrunn av registrering hos utlendingsmyndigheten. For personer med tilsvarende landbakgrunn som hverken er adoptert eller registrert med fødested hos utlendingsmyndigheten, må den nye/endrede opplysningen dokumenteres på annen måte.

Kriteriene som ligger til grunn for land som defineres som gruppe 2-land, er fastsatt av Skattedirektoratet basert på erfaringer med notoriteten til attester fra de aktuelle landene har. Fastsettingen har for de fleste staters vedkommende skjedd i samarbeid med Utenriksdepartementet basert på informasjon fra utenriksstasjonene og Landinfo. Instruksen er fastsatt 12.12.2007 med senere endringer. For mange staters vedkommende har dette vært bygd på forvaltningspraksis tilbake til midten av 1980-tallet.

OMOD fortalte i et dialogmøte som fant sted 13. juni 2016 om noen som hadde opplevd praktiske problemer. Politidirektoratet ba om å få tilsendt en nærmere redegjørelse for de tilbakemeldingene OMOD hadde mottatt. Politidirektoratet har ikke mottatt tilbakemelding på det. Norske myndigheter kan uansett ved forespørsel fra utenlandske myndigheter bekrefte gyldigheten til passet.

Ombudets oppgave i klagesaker

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er brudd på loven om diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet) eller ikke, se § 23 og diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd (avsnitt).

Ombudets vurdering

Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, se § 6 første ledd (avsnitt). Diskriminering på grunn av nasjonal opprinnelse regnes som diskriminering på grunn av etnisitet.

Ombudet skal ta stilling til om retningslinjene og praksisen for utstedelse av pass er i strid med diskrimineringsloven forbud mot diskriminering, se § 6 annet ledd (avsnitt). For at retningslinjene skal være i strid med loven må de føre til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av etnisitet eller nasjonal opprinnelse.

Ombudet vil understreke at det ligger utenfor vår kompetanse å vurdere eller overprøve de faglige vurderingene norske myndigheter gjør av notoriteten til andre staters identitetsdokumenter. Dette gjelder også hvilke land som kategoriseres i gruppe 2.

Gjør retningslinjene at noen stilles dårligere på grunn av etnisitet?

Retningslinjene innebærer at personer som kommer fra et av landene i gruppe 2 ikke får oppført fødested i pass.

Ombudet mener saken reiser spørsmål om indirekte diskriminering. Regelverket er gitt på bakgrunn av en faglig vurdering av notoriteten til enkelte staters identitetsdokumenter, og er ikke direkte begrunnet i etnisitet eller nasjonal opprinnelse. Regelverket retter seg imidlertid mot personer med opprinnelse fra de landene som er oppført i gruppe 2, men likevel ikke slik at alle med opprinnelse fra gruppe 2-land vil være avskåret fra å få oppført fødested i sitt pass. Dette gjelder både de som har oppgitt fødested i flyttemelding ved innreise, og personer som er adoptert fra et gruppe 2-land. Ombudet mener på den bakgrunn at regelverket indirekte er egnet til å stille personer dårligere på grunn av etnisitet eller nasjonal opprinnelse.

Spørsmålet er om retningslinjene stiller personer som er født i et av disse landene dårligere enn de som ikke er berørt. Diskrimineringsloven § 6 andre ledd krever at den eller de som påstås å være utsatt for diskriminering kommer «dårligere» ut enn andre i en tilsvarende situasjon. Vurderingstemaet vil være hvor belastende eller inngripende virkningen er for den eller de som rammes.

OMOD har vist til at det er svært inngripende at fødested ikke lenger angis i pass, fordi det knytter seg sterke følelser og identitetsoppfattelse til hvor man er født. Videre frykter de at enkelte lands myndigheter vil ta ut personer for grundigere undersøkelser, og har i den forbindelse vist til opplysninger fra britiske myndigheter som indikerer at de vil gjøre grundigere undersøkelser av slike pass ved innreise til Storbritannia. De har også vist til at norske statsborgere som kommer fra gruppe 2-land overlates til tilfeldigheter og vilkårlige vurderinger av den enkelte grensevakt ved en grenseovergang.

Ombudet ser at forholdene OMOD har vist til kan være av negativ karakter for personer fra gruppe 2 land. Etter ombudets syn har OMOD likevel ikke påvist faktiske ulemper av en slik grad at de kan sies å sette noen i en dårligere stilling i lovens forstand.

Utenriksdepartementet har opplyst at pass som er i tråd med retningslinjene til International Civil Aviation Organization (ICAO), ikke vil gi de som har fødeland registrert som fødested i passet praktiske problemer. Så langt ombudet har bragt på det rene, er det ikke dokumentert at noen har blitt nektet visum- og innreise til andre land som følge av regelverket. Verken Utenriksdepartementet eller Politidirektoratet har mottatt tilbakemeldinger på at noen har blitt nektet slike rettigheter. OMOD har heller ikke kunnet vise til saker der regelverket har ført til innreise- eller visumnekt. Ombudet har på den bakgrunn konkludert med at personer født i et gruppe 2-land ikke blir behandlet dårligere som følge av retningslinjene.

Dersom ombudet hadde slått fast at praksisen innebærer en forskjellsbehandling måtte ombudet tatt stilling til diskrimineringsloven § 7 om lovlig forskjellsbehandling. Ettersom ombudet har konkludert med at retningslinjene ikke stiller noen dårligere etter loven er det ikke er aktuelt for ombudet å ta stilling til om disse vilkårene er oppfylt. Opplysninger og anførsler som knytter seg til vilkårene for lovlig forskjellsbehandling er derfor ikke vurdert. Det gjelder blant annet opplysningene om at passmyndighetene godtar oppgitt fødested personer født i et gruppe-2 land i adopsjonssaker og der fødested er deklarert i en flyttemelding.

Konklusjon

Retningslinjene og den praksisen for utsteding av nye pass er ikke i strid med diskrimineringsloven § 6.