A hevdet at B kommune hadde handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven da det ga midlertidig brukstillatelse til Cs bolig når rømningsveien i andre etasje ikke var tilstrekkelig og uteområdene ikke var universelt utformet.

Ombudet kunne ikke se at det var fremlagt opplysninger om at Cs bolig var oppført i strid med krav som følger av plan- og bygningsloven med forskrifter. Når det gjaldt rømningsforholdene hadde Sintef utarbeidet en rapport der Sintef konkluderte med at boligen tilfredsstiller kravene i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven og veiledningen til forskriften. På bakgrunn av denne rapporten hadde brannsjefen i B konkludert med at rømningsforholdene i andre etasje utgjør en akseptabel risiko. Dette var en faglig vurdering ombudet ikke hadde kompetanse til å overprøve.

Konklusjon

B handlet ikke i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008 § 4 ved å godkjenne byggesøknad og innvilge midlertidig brukstillatelse for boligen til C.

• Saksnummer: 12/910
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008 § 4
• Dato for uttalelse: 17. desember 2014

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

Fremstillingen av sakens bakgrunn bygger på de opplysningene som er kommet frem under saksbehandlingen og som ombudet anser som relevant for sin vurdering.

A er bestefaren til C. C er 12 år gammel og har en betydelig nedsatt funksjonsevne som følge av en hjerneskade. C fikk en forsikringsutbetaling fra Norsk Pasientskadeerstatning på 6,8 millioner som ble forvaltet av D. Fylkesmannen og Justisdepartementet godkjente bruk av midlene til bygging av ny bolig med en leilighet til døgnbasert avlastning. Det ble inngått en kontrakt med X i 2004 om bygging av en bolig tilpasset Cs nedsatte funksjonsevne. C sto oppført som byggherre. Ergoterapeut i B deltok i planlegging og tilrettelegging blant annet med søknader til Hjelpemiddelsentralen, som har finansiert heisen mellom første og andre etasje.

C har tilrettelagt soverom og bad i første etasje. Dette er en avlastningsleilighet med kommunal betjening for å avlaste familien og for å kunne trene opp funksjonsevnen hennes. Åtte kommunalt ansatte jobber for C med opptrening, avlastning og øvrig praktisk bistand. To kommunalt ansatte er alltid til stede. Det er bygget et rom i tilknytning til soverommet der foreldrene kan sove når nattevakt fra kommunen ikke er til stede.  I første etasje er det også tilrettelagt kjøkken, stue og teknisk rom. I andre etasje er det tre soverom, bad og loftstue. Soverommene er tiltenkt Cs to mindre søsken og foreldrene. Det er montert heis mellom stue i første etasje og loftstue.

Etter bestilling fra D gjorde Sintef en vurdering av rømningsforholdene i huset. I rapport av 2o. desember 2011 bemerker Sintef at tiltakshaver burde ha foretatt en grundigere risikovurdering for å sikre at sikkerheten til C ble ivaretatt på en best mulig måte. Rømningsveien i andre etasje er en smal dør fra loftstua til en balkong. Døra er for smal for en rullestol. Sintef anser likevel ikke dette som en sikkerhetsrisiko, siden C uansett må ut av rullestolen for å transporteres ned fra balkongen. Sintef foreslår et automatisk brannalarm-anlegg med batteriback-up, eventuelt seriekoblede røykvarslere som er nett-tilkoblet med batteriback-up. Heisen fra første til andre etasje skal ikke benyttes til evakuering, siden den ikke tilfredsstiller kravene til brannheis. Sintef konkluderer med at sikring av heisen er for kostbart i forhold til hva man oppnår.

Selv om boligen er bygget for en person med nedsatt funksjonsevne som ikke kan evakuere seg selv og slik sett skal plasseres i risikoklasse 6, så konkluderer Sintef med at «siden boligen er såpass liten og kun beregnet for én person som har behov for assistanse ved evakuering, vurderes det i tråd med ytelseskrav gitt i REN veiledning 3. utgave 2003 til teknisk forskrift til plan- og bygningsloven 1997 som tilstrekkelig at boligen er utført i risikoklasse 4 og brannklasse 1.» Sintef begrunner dette med at «det er lite meningsfylt å tilrettelegge 2. etasje utover «besøksstandard» for C. Normalt sover hvert familiemedlem i sin egen seng, i sitt eget rom, uavhengig av om de sover på samme plan som foreldre og søsken. Det bør også kunne være tilstrekkelig i dette tilfellet. Soverom i 1. etasje vil sikre kort vei til det fri ved en eventuell brann.»

På bakgrunn av denne rapporten har brannsjefen i B konkludert med at rømningsforholdene i andre etasje utgjør en akseptabel risiko. Forutsetningen er at C ikke sover i andre etasje om natten, men i egen leilighet i første etasje utført i risikoklasse fire. Det er montert en redningssele på soverom mot nord og det er satt inn en festekrok for selen på balkongen. Brannsjefen mener likevel at den mest effektive måten å evakuere C fra andre etasje i en brannsituasjon er via balkong med assistanse fra brannvesenet. Ved en innvendig brann vil C da kunne oppholde seg i fri pusteluft i påvente av videre evakuering til bakkenivå. Brannvesenet vil være på stedet i løpet av tre til fem minutter fra alarm. Brannstasjonen ligger omtrent 500 meter fra boligen. Tilsynsperson for C må da ta henne ut av rullestolen og evakuere henne til balkong. Videre vil brannvesenets mannskaper ta C ned til bakken på en skånsom måte. Montert redningssele kan bestå som et supplement.

Fylkesmannen i E er erklært inhabil og Fylkesmannen i F er settefylkesmann. D har imidlertid blitt omorganisert slik at det i dag er Fylkesmannen i E som innehar vergemålsmyndigheten for innbyggere i B. Fylkesmannen har etter henvendelse fra ombudet svart at de ikke kan gi en redegjørelse for vurderinger som ble gjort av daværende D. Fylkesmannen har orientert ombudet om et vedtak fra Statens Sivilrettsforvaltning av 28. november 2013. Vedtaket slår fast at D ikke trengte å akseptere fullmakten til A. Begrunnelsen er at verge ikke kan delegere sin kompetanse. Etter den tidligere vergemålsloven må det oppnevnes en hjelpeverge når verge ikke kan ivareta den umyndiges interesser for en viss tid eller i visse saker. 

Partenes syn på saken

A:

A hevder at det ikke er en akseptabel brannsikring at C må vente på brannvesenet i tre til fem minutter. Det er ingen sikker back-up. Selv om den ideelle responstiden er tre til fem minutter, så kan ikke dette garanteres, og det kan være årsaker som hindrer gjennomføringen av en slik responstid. Ifølge A må boligen plasseres i risikoklasse seks, ikke fire.

A mener at B må være ansvarlig for ikke å ha pålagt totalentreprenør X å etablere en sikker rømningsvei. A mener at B har utsatt C for indirekte diskriminering. D var en del av kommunens virksomhet og hadde ansvaret for at Cs rettigheter blir oppfylt, herunder Cs rettigheter når det gjelder bolig og uteareal.

A viser også til at utgangspunktet for kommunens planlegging og oppføring av boligen var at kommunene manglet en egnet avlastningsbolig for C. Huset er Cs, og det er tenkt at hun skal ha mulighet til å bruke alle deler av huset.

A hevder også at uteområdet rundt boligen ikke er universelt utformet. Det er ikke belysning på uteområdet, og grusen som er benyttet er ikke sklisikker. Videre er det ikke montert varmepumpe for å varme opp huset i tråd med det C har behov for. Heisen mellom første og andre etasje var heller ikke klar for bruk da brukstillatelsen ble innvilget. I tillegg er døråpningen på 70 cm ut til balkongen i strid med byggtekniske krav.

B:

B viser i sin redegjørelse til at de krav som kan stilles til huset er oppfylt og gjennomført. Kommunen er derfor pliktig til å gi både midlertidig brukstillatelse og ferdigattest. Det er ennå ikke gitt ferdigtillatelse for uteområdet. Dette er asfaltert/hellelagt, men det mangler montering av lys på gårdsplassen. Eiendommen ligger like inntil fylkesveg. Denne er belyst og denne belysningen lyser også opp store deler av gårdsplassen til huset. En rullestolbruker har derfor ingen vansker med å bruke gårdsplassen.

Kommunen viser til at det ble søkt om å få bygge et bolighus med to leiligheter i august 2006. Første etasje skulle innredes for søkernes handikappede datter. I annen etasje skulle søkernes øvrige familie bo. Det var på den tid ikke snakk om ekstra rømningsvei fra andre etasje. Det var ikke søkt om det og dette ble ikke forlangt fra kommunens side fordi C skulle bruke første etasje. Begge leilighetene er fullt utstyrt og har hver for seg alle funksjoner som en leilighet skal ha.

Det viste seg at huset hadde fått setningsskader på grunn av dårlig byggegrunn. Huset ble revet. Det samme huset ble bygd opp igjen. Heller ikke denne gangen ble det søkt om eller bygget en ekstra rømningsvei fra andre etasje.

7. september 2009 ble det etter søknad gitt byggetillatelse for innvendig heis i huset. Det var avsatt plass til denne heisen i huset slik at det ikke var behov for ombygginger for å få dette til. Det er ikke noe, verken i søknaden til Hjelpemiddelsentralen eller i byggesøknaden, som forteller at heisen skal benyttes av C for at hun skal oppholdeseg, det vil si sove, i andre etasje.

Kommunen viser til en e-post av 25. januar 2011 fra Y i daværende byggteknisk etat «Det er ikke et krav til RK 6 (risikoklasse 6) for andre etasje. Om 1. etasje skal prosjekteres og utføres i samsvar med kravene til RK 6 må være opp til den enkelte byggherre å vurdere ut fra sitt eget behov!»

Kommunen fastholder vurderingen til Sintef og brannsjef i B om at det er tilstrekkelig at boligen er utført i risikoklasse fire og i brannklasse en. Det er dette som er normalt for et bolighus. Et automatisk brannalarmanlegg som er seriekoblet med batteriback-up og som i tråd med Sintefs anbefaling dekker hele huset, er montert.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Klagen gjelder et forhold som fant sted før diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (dtl.) av 21. juni 2013 trådte i kraft 1. januar 2014. Saken behandles derfor etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4 forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling. Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet i dtl. § 4 når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den som stilles dårligere, jf. dtl. § 4 fjerde ledd.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. dtl § 13.

Ombudets vurdering

A har fullmakt til å representere C overfor ombudet. Ombudet følger i utgangspunktet saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 15. Forvaltningsloven § 12 gir enhver rett til å la seg representere av en fullmektig. Cs foreldre er hennes verger. Faren har gitt A fullmakt til å klage på Bs håndtering av boligsaken. Ombudet legger til grunn at As fullmakt må aksepteres for denne klagebehandlingen.

Ombudet kan ikke ta ikke stilling til om det er begått saksbehandlingsfeil eller brudd på sektorlovgivning. Ombudet kan kun vurdere om B har handlet i strid med forbudet mot diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ved å godkjenne byggesøknaden for Cs bolig og ved å utstede midlertidig brukstillatelse.

For at saken skal reise spørsmål om diskriminering må det kunne legges til grunn at C er blitt stilt dårligere som følge av kommunens godkjenning av byggesøknaden og utstedelse av midlertidig brukstillatelse. I saker som gjelder universell utforming etter bestemmelsene i dtl. 2013 §§ 13-15 (og dtl 2008 §§ 9-11) for virksomheter som er rettet mot allmennheten legger ombudet til grunn at kravet til universell utforming er oppfylt når byggtekniske krav som følger av plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter og standarder er fulgt. På samme måte må det legges til grunn at dersom private bygg tilfredsstiller byggtekniske krav som følger av lov og forskrift med tilhørende standarder, så foreligger det ikke brudd på dtl § 4, det vil si at det ikke foreligger forskjellsbehandling. Det kan ikke stilles ytterligere byggtekniske krav til byggherrer med hjemmel i det generelle diskrimineringsforbudet i dtl 2008 § 4 (eller etter nåværende lov § 5), jf. legalitetsprinsippet. Dette må være førende også når det gjelder spørsmålet om kommunen selv har brutt dtl § 4 ved å godkjenne byggesøknader og utstede brukstillatelse i medhold av plan- og bygningsloven.

Ombudet kan ikke se at det er fremlagt opplysninger som viser at Cs bolig er oppført i strid med krav som følger av plan- og bygningsloven med forskrifter. Når det gjelder rømningsforholdene spesielt har Sintef utarbeidet en rapport der Sintef konkluderer med at boligen tilfredsstiller kravene i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven og veiledningen til forskriften. I rapporten er Cs bolig er vurdert opp mot byggtekniske krav og hvilke behov for fysisk tilrettelegging hun har ut fra planlagt bruk av boligen. På bakgrunn av denne rapporten har brannsjefen i B konkludert med at rømningsforholdene i andre etasje utgjør en akseptabel risiko. Dette er en faglig vurdering ombudet ikke har kompetanse til å overprøve. Ombudet kan dermed ikke se at det er lagt frem opplysninger som gir grunn til å tro kommunens godkjenning av byggesøknad og utstedelse av midlertidig brukstillatelse har stilt C dårligere enn andre som søker om byggetillatelser eller får innvilget brukstillatelser, men som ikke har behov for fysisk tilrettelegging av boligen.

Ombudet kan heller ikke se at det er lagt frem opplysninger som viser at C er stilt dårligere som følge av at midlertidig brukstillatelse er gitt før utebelysning var montert.

Det er ikke omtvistet at C har nedsatt funksjonsevne og at hun derfor har behov for individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. dtl 2008 § 12 fjerde ledd/dtl 2013 § 16. Siden kommunen ikke hadde egnet avlastningsbolig, valgte hennes verger å bygge egen bolig til henne. Dette kan reise spørsmål om kommunen likevel har et ansvar for å påse at den boligen som bygges tilfredsstiller de behov C har med hensyn til fysisk utforming av boligen. Når boligen som vist over tilfredsstiller byggtekniske krav, og de godkjenningene som er gitt bygger på faglige vurderinger som har sett hen til Cs individuelle tilretteleggingsbehov og planlagt bruk av boligen, så kan ikke ombudet se at det er holdepunkter for å si at saken reiser spørsmål om brudd på kommunens plikt til individuell tilrettelegging av varige kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven.

På denne bakgrunn er ombudet kommet til at B ikke har handlet i strid med dtl. 2008 § 4 da kommunen godkjente byggesøknad og ga midlertidig brukstillatelse til Cs bolig.

Konklusjon

B har ikke handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008 § 4 ved å godkjenne byggesøknad og innvilge midlertidig brukstillatelse for boligen til C.