Stortingsmelding om boligsosial politikk - diskrimineringsperspektiv

 

1. Innledning

Vi viser til departementets åpne invitasjon på regjeringen.no til å komme med innspill til Regjeringens stortingsmelding om boligsosial politikk.
Likestillings- og diskrimineringsombudet har som hovedoppgave å fremme likestilling- og hindre diskriminering. Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr diskriminering bl.a. på grunnlag av kjønn, adopsjon, etnisitet, religion, og funksjonsnedsettelse. Det følger av diskrimineringsombudsloven § 1 annet ledd bokstav c- til e at ombudets virksomhet også omfatter min diskriminerings forbud i eierseksjonsloven, husleieloven, bustadbyggjelagslova og burettslags- lova.

Ombudet har også som lovfestet mandat å føre tilsyn med FNs diskriminerings- konvensjoner: FNs kvinnekonvensjon, FNs rasediskriminering konvensjon og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. Alle disse FN-konvensjonene inneholder plikter som er relevant for statens utforming av boligpolitikk.

Med dette som utgangspunkt har vi følgende innspill til regjeringens arbeid med boligsosialpolitikk:

 

2. Behov for etnisitetsperspektiv i boligpolitikken

FNs rasediskrimineringskonvensjon er inkorporert i norsk rett i ldl § 5. Rasediskriminering konvensjonen artikkel 5 pkt. 5 e) (iii) pålegger staten å sikre mot diskriminering når det gjelder retten til bolig. Ombudet anbefale at stortingsmeldingen tar hensyn til denne plikten i utformingen av ny boligpolitikk , og også ser hen til FN-komiteens bemerkninger og anbefalinger formidlet i etterkant av de jevnlige eksaminasjonene av Norge[1].

 

2.1 Kunnskapsbehov

I Norge er det særlig innvandrere og deres etterkommere, utenlandsadopterte, samer og nasjonale minoriteter som er utsatt for risiko for diskriminering på grunn av etnisitet på boligmarkedet. I noen av disse gruppene er det dessuten en høyere andel personer med vedvarende lav inntekt og som lever i ustabile boliger og med dårligere boforhold enn resten av befolkningen.

Det er viktig at en sosial boligpolitikk omhandler tiltak for å håndtere og hindre diskriminering både ved utleie og salg av bolig. I Regjeringens handlingsplan mot rasisme på grunn av etnisitet og religion (2020-2023) er det en kunnskapsoppsummering som viser at det finnes noe forskning om særlig selvrapportert diskriminering på boligmarkedet. Gjennomgangen viser en mangel på forskning som dokumenterer diskriminering. Slik forskning kunne for eksempel utføres i form av situasjonstesting der man bruker likelydende forespørsler om å leie eller kjøpe, men med ulike navn.
Ombudet anbefaler mer forskning både på selvrapportert diskriminering og på dokumentasjon av diskriminering. [2]

Utover LDOs veiledningstjenester mottar også organisasjoner som JURK, Jussbuss, Antirasistisk senter, Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD) og Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF) henvendelser fra personer som opplever diskriminering på boligmarkedet. Ombudet anbefaler at henvendelsene til disse og andre relevante organisasjoner oppsummeres.

Så vidt ombudet kjenner til har ikke effekten av ikke-diskrimineringsbestemmelsen i husleieloven blitt evaluert. Ombudet anbefaler å evaluere denne, og om nødvendig sette inn tiltak for å sikre at bestemmelsen både er kjent og har ønsket effekt.

 

2.2 Diskriminering på boligmarkedet – mulige tiltak

Det er viktig at utsatte grupper stadig gjøres kjent med deres rettigheter på boligmarkedet, om at diskriminering skjer og hvor de kan søke hjelp. Samtidig må utleiere og selgere gjøres kjent med deres plikter og forbudet mot diskriminering. Det er trolig mest målrettet å rette slik informasjon mot utleiefirma og eiendomsmeglere i tillegg til Norges Huseierforbund. Ombudet anbefaler spredning av slik informasjon.

I tillegg til å forebygge diskriminering på boligmarkedet kan det vurderes om det er mulig å gjøre tilgangen til bolig enklere for grupper som er særlig utsatt for boligdiskriminering.

Ombudet anbefaler at departementet innhenter kunnskap fra relevante land om hvordan man håndterer og hindrer diskriminering på boligmarkedet og hvordan man kan lette tilgangen til boliger for grupper som er særlig utsatt for boligdiskriminering.

 

2.3 Levekår, muligheter på boligmarkedet og boforhold

Bolig er en viktig faktor når man vurderer levekår, samtidig som inntekt og diskriminering påvirker mulighetene på boligmarkedet og hvilke boforhold man får tilgang til. Ombudet viser til vår rapport til CERD[3] der vi i pkt 2.2.1. omtaler sosioøkonomisk ulikhet i innvandrerbefolkningen sammenlignet med befolkningen ellers. I punkt 2.2.2. omtaler vi boforhold og hvordan ustabile og dårlige boforhold kan ha innvirkning på andre sosiale forhold som hyppig skolebytte.

Leiepriser på boligmarkedet er ofte svært høye i pressområder. Samtidig har NAV et tak på hvor mye økonomisk støtte man kan få for å dekke husleie. Etter det ombudet har fått høre, fører NAVs leiepristak til at enkelte inngår husleiekontrakter innenfor pristaket, men inngår en uformell avtale med huseier om å betale en sum over. Ombudet har også hørt at enkelte inngår slike uformelle avtaler for å få innpass på boligmarkedet fordi en del huseiere betrakter sosialhjelpsmottakere som en risikogruppe. Slike avtaler resulterer i at enkeltpersoner og familier blir enda dårligere stilt økonomisk. Årsakene til å inngå slike avtaler kan være ulike, blant annet ønske om å bo i barnas skolekrets slik at de slipper skolebytte. Ombudet er ikke kjent med omfanget av slike uformelle avtaler på boligmarkedet, men vil anbefale at stortingsmeldingen ser på muligheten for at NAV kan heve pristaket hvis eksisterende pristak fører til vesentlig negative sosiale konsekvenser for enkeltpersoner eller familier.

Videre har gjengs leie også blitt problematisert som problem for grupper med vedvarende lav inntekt. Gitt at etniske minoriteter muligens utgjør en prosentvis høyere andel av dem som bor i kommunale boliger sammenlignet med befolkningen ellers kan det være på sin plass å drøfte konsekvensene av gjengs leie opp mot levekår og behovet for stabil bolig særlig for barnefamilier.

Personer med vedvarende lav inntekt vil ha vanskeligheter med å få lån til kjøp av bolig. Siden det å eie bolig i Norge oppleves som en sikkerhet både sosialt og økonomisk vil LDO anbefale at stortingsmeldingen ser på mulige tiltak for at også personer og familier med vedvarende lav inntekt kan ha tilgang til lån og mulighet for å kjøpe egen bolig.

 

2.1.3 Bomiljø

Dersom bomiljø inngår i stortingsmeldingen vil LDO anbefale at departementet vurderer tiltak for å fremme inkluderende bomiljøer. Forskere som Susanne Søholt ved OsloMet har forsket mye på bomiljøtiltak særlig i områder der personer med innvandrerbakgrunn har bosatt seg.

 

3. Boligsituasjonen til utviklingshemmede

Retten til å velge boform, hvem man skal bo sammen med og hvor man skal bo er forankret i FNs konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter (CRPD) artikkel 19 bokstav a.
Ombudet anbefale at stortingsmeldingen tar hensyn til denne plikten i utformingen av ny boligpolitikk, og også ser hen til FN-komiteens bemerkninger og anbefalinger formidlet i etterkant av eksaminasjonene av Norge i mai 2019.

 

3.1 Aktuelle utfordringer

Mange utviklingshemmede bor i barndomshjemmet sammen med sine foreldre selv i høy alder. I de fleste kommuner er det lang ventetid for å flytte til kommunal bolig. 9 av 10 utviklingshemmede som har flyttet ut fra barndomshjemmet leier sin bolig av kommunen de bor i, og de bor oftest i nær tilknytning til tjenesteytere. Det bygges i økende grad bofellesskap med fellesareal, fremfor samlokaliserte enheter, og størrelsen på disse bofellesskapene øker. I flere kommuner planlegges og etableres atskillig større bofellesskap enn det som var nedfelt i Husbankens retningslinjer da det institusjonaliseringsreformen for personer med utviklingshemming ble satt i verk. Vi kjenner til tilfeller av boligkomplekser for opptil 100 og 150 beboere med ulike diagnoser og bistandsbehov.[4] Denne utviklingen har vakt bekymring, ikke minst blant beboere selv og pårørende, men også blant forskere og fagpersoner.[5] Utviklingen går i retning av mer totalomsorg ved at bolig, tjenester og sysselsetting kobles sammen. Når alle tjenester så dominerende organiseres ut fra behovene hos de mest hjelpetrengende, blir også de uten omfattende hjelpe- og tilsynsbehov, samtidig "ufrivillig" omfattet av organiseringen og blir «tvunget» til å bo samlokalisert.[6] Man snakker om omsorgsgettoer og ny-institusjonalisering.[7]

Flere kommuner har de senere årene vedtatt å oppheve unntaksbestemmelser i husleieavtaler og innfører gjengs leie for flere innbyggere som leier kommunal bolig Dette har gitt en svært høy økning av husleien for mange vanskeligstilte på boligmarkedet – som utviklingshemmede. [8] Uansett hvor høye boutgiftene er, får ikke husstanden bostøtte hvis husstandens inntekt overstiger den øvre inntektsgrensen. Denne inntektsgrensen er satt svært lavt.[9]

 

3.2 Ombudets anbefalinger:

Ombudet mener det er behov for styrket nasjonal styring, og at regjeringen bør ta grep for å omsette målformuleringer og internasjonale forpliktelser til effektiv politikk: Vi anbefaler blant annet følgende:

• Ny planretningslinje bør legge føringer for at kommunale utleieboliger til funksjonshemmede som mottar tjenester, og andre tilrettelagte boliger for personer med funksjonsnedsettelser, blir integrert i ordinær boligbebyggelse. Boligene må plasseres slik at det tilrettelegges for aktiv deltakelse i lokalsamfunnet.[10]
• Kommunen må ikke bygge store bofellesskap, men hindre institusjonslignende boformer med kollektivisering av tjenester og aktiviteter. Kommuner må heller bygge flere kommunale boliger som kan leies og eies av utviklingshemmede. I dag er det mangel på kommunale boliger, det er lange ventelister.
• Husbanken bør ha anledning til å avslå tilskudd og finansiering av boligprosjekter som ikke er i samsvar med de statlige føringene og målsetting am av-institusjonalisering. Føringer må være tydelige på å unngå større bofellesskap over 4-6 personer
• Fra 2020 er Husbankens tilskudd til etablering, tilskudd til tilpasning og tilskudd til utredning og prosjektering innlemmet i kommunerammene. Ombudet ber om evaluering av konsekvensene etter en slik omlegning.
• Botilskuddsordninger som bostøtte bør økes for de som trenger det. I dag er innsatspunktet satt ved svært lav inntekt slik at mange har mistet sin støtte. Mange utviklingshemmede med uføretrygd får ikke lenger bostøtte til tross for høye boligutgifter.
• Vurdere om gjengs husleie/markedsleie bør reverseres.
• Tjenester bør følge person ikke bolig.
• BPA-ordningen bør styrkes slik at flere kan bo og være selvstendige i eget hjem.

 

4. Ofre for vold i nære relasjoner

4.1 Boligstøtte avgjørende for trygghet

Voldsutsatte vil regelmessig trenge hjelp til å finne ny bolig når de har flyktet fra voldsutøver. På krisesentrene kan kvinner og deres barn bo i en svært begrenset periode hvor de akutt får beskyttelse og er i sikkerhet fra den som har utøvd volden. Dersom den voldsutsatte i tillegg har innvandrerbakgrunn, kan de være ekstra sårbare på grunn av manglende nettverk, eller at et brudd med voldsutøver i praksis kan bety brudd med hele storfamilien. Dette kan også gjelde voldsutsatte med samisk bakgrunn, og voldutsatte blant nasjonale minoriteter som rom. Særlig sårbare grupper vil ha behov for rask reetablering i egnet bolig. Det kan for eksempel være voldsutsatte med nedsatt funksjonsevne eller høy alder. Det må være et uttalt mål at antallet voldsutsatte som vil flytte fra voldsutøver, får en reell mulighet til det. Da er tilgang på hjelp og bolig svært viktig.

Staten har en særlig plikt til å sikre boforhold som hindrer utsatthet for vold. Vi viser i den sammenhengen til en dom fra Den europeiske menneskerettsdomstol fra 2019 som i den sammenheng er relevant: JD og A mot Storbritannia 3249/17 – 24. 10 2019. Saken gir viktige føringer for statens plikt til å sikre offentlig boligstøtte for personer som har erfart og som fortsatt er under risiko for alvorlig vold i nære relasjoner. Dommen kan ha betydning på den måten at den viser at statene må sikre at de har et system for tildeling av boligstøtte som er finmaskert nok til at det tar hensyn til behov til særlig utsatte grupper. Skillet EMD gjorde i denne saken mellom klager med ansvar for alvorlig funksjonshemmet barn og kvinne under risiko for alvorlig vold – i favør av sistnevnte – taler for at EMD legger stor vekt på behov for trygg boligsituasjon for voldsutsatte.

Vi anbefaler at disse føringene vurderes og tas hensyn til ved utforming av meldingen om boligsosial politikk. 11 Ombudet anbefaler at det i arbeidet med boligsosialmelding vurderes om det er behov for nasjonale føringer som sikrer at voldutsatte som trenger offentlig støtte for å oppnå langvarig trygge boforhold blir prioritert ved tildeling av kommunal bolig eller ved annen passende boligstøtte.
11 EMD vurderte saken under EMK artikkel 14 i sammenheng med artikkel 1 i protokollen 1. EMD uttaler at staten normalt har en vid skjønnsmargin ved vurdering av økonomiske og sosiale tildelinger, og EMD vil respektere statenes politikk med mindre den anses å være åpenbart uten rimelig grunnlag («mainfestly without reasonable foundation»). EMD legger til grunn det når det gjelder kvinne, som var under risiko for vold i nære relasjoner, at reduksjon i tildeling av boligstøtte kom i konflikt med det trygghetsprogram (sanctuaryscheme) vedkommende var under.

Som en samlet anbefaling foreslår ombudet at regjeringen vurderer å endre helse- og sosialtjenesteloven § 3-7 om boliger til vanskeligstilte: Ombudet foreslår at regjeringen vurderer å styrke kommunens ansvar for å sikre varig bolig til vanskeligstilte. Vi mener også at konkrete krav om vektlegging av selvbestemmelse, involvering, minstestandard og kvalitet av bolig bør tas inn i lovtekst eller forskriftsfestes.

Ombudet bidrar gjerne med ytterligere innspill om hvordan boligpolitikken kan utformes for å fremme likestilling og hindre diskriminering det videre arbeidet med stortingsmeldingen.

 

Vennlig hilsen

Hanne Inger Bjurstrøm
Likestillings- og diskrimineringsombud

Guri Hestflått Gabrielsen
fagdirektør

Brevdato: 05.03.2020

 

[1] CERDs siste bemerkninger og anbefalinger: https://www.regjeringen.no/contentassets/099c01568a0e4ecaa8ac606847fd7542/cerd-concluding-observations-norsk-oversettelse-02012019.pdf

[2] Det ligger også viktig kunnskap i klagesaker som ombudet tidligere, og nå Likestillings- og diskriminerings-nemnda (LDN), har behandlet som gjelder leie og kjøp av bolig. Ombudet har per i dag ikke hatt kapasitet til å gjøre en gjennomgang av disse sakene.

[3] https://www.ldo.no/globalassets/brosjyrer-handboker-rapporter/konvensjonene/ldos-rapport-til-fns-rasediskrimineringskomite-cerd-2018-norsk-med-sladd.pdf

[4] Eide, A. K. og Breimo, J. P. (2013). Når livsløp veves sammen med administrative tilfeldigheter. Nordlandsforskning: NF-rapport nr. 8/2013

[5] Rapporten Samlokaliserte boliger og store bofellesskap undersøker kommunenes motivasjon for å bygge store bofellesskap for personer med utviklingshemming og andre grupper. Studien undersøker syv boligprosjekter i fem kommuner. Størrelsen på bofellesskapene i studien, som er bygget med midler fra Husbanken, varierer fra 10 til 33 boliger, med et gjennomsnitt på 23 boenheter i fellesskapet. Andre forskningsrapporter viser tilfeller av større boligkomplekser for opptil 100 og 150 beboere med ulike diagnoser og bistandsbehov.

[6] Breivik, I. & Høyland, K. (2007) Utviklingshemmedes bo og tjenestesituasjon 10 år eter HVPU-reformen. Samarbeidsrapport NIBR/SINTEF. Oslo: Norsk institutt for by- og regionsforskning

[7] NAKUs kunnskapsbank https://naku.no/kunnskapsbanken/bofellesskap-forskning

[8] Oslo har trukket dette tilbake, men andre kommuner har fremdeles gjengs husleie.

[9] I Oslo 2019 er inntektsgrensen på 19.937 kroner (239.244 kroner gjort om på årlig basis).

[10] NOU 2016:17 På lik linje : https://www.regjeringen.no/contentassets/b0baf226586543ada7c530b4482678b8/no/pdfs/nou201620160017000dddpdfs.pdf