Filmfond diskriminerte ikke ved tildeling av midler

Sakens bakgrunn

A søkte høsten 2012 om tilskudd fra Nordnorsk Filmsenter (NNFS) til filmprosjektet «X». Søknaden bestod av prosjektbeskrivelse, synopsis, finansieringsplan, budsjett og kalkyle. I tillegg inneholdt søknaden to tegninger som var en test av filmens artwork. Prosjektbeskrivelsen var i hovedsak skrevet på samisk, men deler av teksten var på engelsk. De øvrige dokumentene var på norsk eller engelsk. Søknaden ble avslått av NNFS i vedtak av 28. november 2012. Det fremgår av senere korrespondanse mellom A og NNFS at de samiske delene av søknaden ikke ble oversatt.

A klaget NNFS sitt vedtak inn for Kulturdepartementet. De opprettholdt avslaget i vedtak av 31. mai 2013. Kulturdepartementet uttalte blant annet:

«NNFS ligger i Tromsø. Tromsø kommune er ikke en av kommunene som er i forvaltningsområdet for samisk språk […]. NNFS omfattes derfor ikke av språkkravene i sameloven kapittel tre.»

Sametinget og A klaget NNFS inn for Fylkesmannen i Troms for brudd på samelovens bestemmelser. Fylkesmannen fastslo i sitt vedtak datert 12. november 2014 at NNFS er underlagt en plikt til å motta og besvare skriftlige henvendelser i henhold til sameloven § 3-3 andre ledd.

Styret i NNFS vedtok nye retningslinjer for tilskudd, som trådte i kraft 1. januar 2014. Av retningslinjene fremgikk blant annet: «Søknader til Nordnorsk Filmsenter AS skal leveres på norsk. Vedlegg av kunstnerisk karakter som synopsis, treatment og manus, og andre vedlegg av innholdsmessig betydning, kan leveres på samisk. NFFS besørger oversettelse som forelegges manusforfatter eller produsent for godkjenning.»

Etter Fylkesmannens vedtak endret NNFS igjen sine retningslinjer, som nå fastslår at søknader kan skrives på norsk eller samisk. Retningslinjene er også oversatt til samisk og er å finne på NNFS sine nettsider.

A klagde NNFS inn for likestillings- og diskrimineringsombudet 19. desember 2014 for brudd på diskrimineringsloven om etnisitet. Partenes anførsler fremgår under.

Partenes syn på saken

A:

A mener han ble diskriminert da han ble nektet saksbehandling på samisk og deretter gitt avslag på søknaden om tilskudd til filmen «X» uten at NNFS oversatte de delene av søknaden som var på samisk. Videre var retningslinjene for søknader til NNFS i strid med diskrimineringsvernet i diskrimineringsloven om etnisitet fordi de stilte krav om at søknader måtte skrives på norsk.

A har anført at hans søknad om tilskudd ble avvist av NNFS uten behandling, fordi den var skrevet på samisk. Han har vist til at det gikk én dag fra han fikk bekreftelse på at søknaden var mottatt av NNFS til fikk han avslag på søknaden. A har videre vist til at NNFS ikke har oversatt delene av søknaden som var på samisk, deres beslutningsgrunnlag derfor ble feil. En slik søkemotorbasert oversettelse som NNFS hevder å ha gjort er ikke tilgjengelig. Videre mener han at en behandlingstid på én dag fører til en uforsvarlig saksbehandling.

A mener at denne saken reiser spørsmål om NNFS forskjellsbehandler søknader som er skrevet på samisk, ikke om de har innvilget søknader til samiske aktører. Han har vist til at NNFS bevisst ikke har opplyst hvilket språk disse innvilgede søknadene har blitt saksbehandlet på.

A mener videre at NFFS krenket han gjennom sin kommunikasjon og at han ble presset til å bruke norsk språk.

Tilslutt har han anført at NNFS har gitt uriktige opplysninger om sin virksomhet til Kulturdepartementet, og at det var på bakgrunn av dette Kulturdepartementet slo fast at sameloven ikke gjelder for NNFS.

Nordnorsk Filmsenter (NNFS):

NNFS har avvist As påstander om diskriminering på grunn av språk.

Det stemmer ikke at søknaden ble avvist fordi den var på samisk. Det stemmer heller ikke at behandlingstiden var én dag. Søknaden ble sendt inn 26. oktober 2012, og vedtak forelå 29. november 2012. Det utgjør en behandlingstid på fem uker.

Søknaden ble vurdert på bakgrunn av vurderingskriteriene manus, regi og produksjonsselskap/produsent. I tillegg legges det vekt på om liknende prosjekter finnes fra før, om prosjektet har allmenn interesse og aktualitet, hvilke distribusjonskanaler som er aktuelle for filmen og om andre filmer av samme type har fått støtte.

Tilskudd til filmen «X» ble avslått fordi A fikk finansiering til et annet stort prosjekt 15. oktober 2012, og at NNFS samtidig støttet et liknende animasjonsfilmprosjekt, Y. Begrunnelsen er datert til 1. januar 2013 og gitt i forbindelse med behandling av As klage på NNFS sitt vedtak.

Det var ikke nødvendig med oversettelse av søknadens samiske deler. Det forelå tilstrekkelig grunnlag for å vurdere søknaden uten oversettelse. Kulturdepartementet har sluttet seg til denne vurderingen i vedtak av 31. mai 2013.

En rekke samiske filmer har fått tilskudd av NNFS. I løpet av 2013 fikk 6 filmer tilskudd, og i 2014 ble det gitt tilskudd til 9 filmer. I tillegg har NNFS gitt reisestipender til samiske filmarbeidere og har et tett samarbeid med Internasjonalt Samisk Filminstitutt og Sami FilmLab.

NNFS har endret sine rutiner for behandling av søknader om tilskudd og vil sørge for oversettelse av innkomne samiske søknader og vedlegg. Retningslinjene for tilskudd sidestiller norsk og samisk med virkning fra 19. mars 2015.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet), jf. § 23 i loven. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 2.

Ombudet kan i særlige tilfeller henlegge en sak dersom ombudet ikke finner grunn til videre behandling, jf. diskrimineringsombudsloven § 3, femte ledd.

Ombudet håndhever ikke sameloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 1. Ombudet kan på bakgrunn av dette ikke uttale seg om spørsmål som gjelder NNFS sin overholdelse av samelovens bestemmelser.

Diskrimineringsloven om etnisitet

Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 første ledd første punktum. Diskriminering på grunn av nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk regnes også som diskriminering på grunn av etnisitet, jf. § 6 første ledd andre punktum.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 7 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 8.

Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd andre punktum.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd tredje punktum.

Det stilles ikke krav om diskriminerende hensikt for å bli rammet av lovens forbud. Det er tilstrekkelig at det oppstår en diskriminerende virkning, og at denne skyldes språk.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 7.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 24.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er «grunn til å tro» at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Saken reiser to spørsmål. Det første gjelder om NNFS handlet i strid med diskrimineringsloven om etnisitet ved sin behandling av A sin søknad om filmstøtte. Det andre er om NNFS sine retningslinjer for tilskudd utgjør brudd på diskrimineringsloven om etnisitet. Ombudet tar stilling til spørsmålene i nevnte rekkefølge.

Ombudet legger til grunn for den videre vurderingen at A har rett til å få behandlet sin søknad også på samisk, jf. sameloven kapittel 3 og fylkesmannens vedtak i saken.

Ble A stilt dårligere på grunn av språk under NNFS sin behandling av hans søknad, jf. diskrimineringsloven om etnisitet § 6:

Ombudet mener det ikke er grunn til å tro at søknaden ble avvist uten behandling fordi den var på samisk.

A har anført at NNFS avslo søknaden etter 1 dag og at avslaget derfor må anses som en avvisning uten behandling. Etter ombudets vurdering innebærer en avvising at det ikke er gjort noen form for vurdering av søknaden. NNFS har fremlagt en individualisert begrunnelse for avslaget, og oppgitt at saken hadde normal behandlingstid. Ombudet har på bakgrunn av disse forhold ikke funnet grunn til å tro at As søknad ble avvist uten behandling.

Spørsmålet blir etter dette om språk ble vektlagt negativt ved behandlingen av søknaden.

Ombudet vil først vurdere om det foreligger grunn til å tro at forskjellsbehandling fant sted da ved behandlingen av hans søknad. Dette beror på en konkret vurdering av om påstanden om diskriminering støttes av hendelsesforløpet og sakens ytre omstendigheter.

Det er på det rene at prosjektbeskrivelsen ikke ble oversatt. Når det ikke ble gjort, er det nærliggende å mistenke at det er forklaringen på hvorfor søknaden ble avslått. Det fremstår som en grunnleggende forutsetning for å vurdere en søknad at innholdet i søknaden er tilgjengelig for beslutningstakeren.

På denne bakgrunn mener ombudet at det er grunn til å tro at språk har hatt betydning for NNFS sin avgjørelse i saken. Bevisbyrden går således over på NNFS, som også vil ha tvilsrisikoen der det er tvil om det har forekommet diskriminering.

Det vil være opp til NNFS å fremlegge bevis som sannsynliggjør at det likevel ikke har funnet sted noen forskjellsbehandling i strid med loven, selv om de ytre omstendighetene i seg selv tyder på dette. Ombudet vil påpeke at det i denne forbindelse er uten betydning at beslutningen eventuelt er problematisk av andre grunner, for eksempel fordi NNFS handlet i strid med sameloven.

Når ombudet har kommet til som det mest sannsynlige at avslaget på A sin søknad likevel skyltes andre forhold enn språk, har ombudet særlig lagt vekt på følgende:

Det fremgår av begrunnelsen gitt av NNFS at filmen «Y» samme høst hadde mottatt tilskudd. Denne filmen var, i likhet med «X», en animasjonsfilm bygget på urgamle samiske sagn. I tillegg vektla NNFS at A fikk tildelt midler til et annet filmprosjekt samme høst.

Formålet med filmfondet er å tilrettelegge for filmproduksjon i Nord-Norge og bidra til kompetanseheving i filmmiljøet i Nordland, Troms og Finnmark. Hovedmålgruppa for NNFS er den profesjonelle delen av filmbransjen, og senteret har også et ansvar for arbeid rettet mot unge talenter. Tilskuddene skal over tid bidra til å oppnå målet om likestilling i filmbransjen. Det vil utfra det angitte formålet være nærliggende å legge vekt på at A mottok støtte til en annen film i samme periode. Formålet fordrer at midlene deles mellom flere aktører.

Den som søker om midler fra NNFS har ikke et rettskrav på tilskudd selv om vurderingskriteriene knyttet til filmprosjektets kvalitet er oppfylt. NNFS er et fond med begrensede midler. De har opplyst at et flertall av søknadene de mottar ender med avslag. Etter ombudets vurdering må det legges til grunn at også søknader som fyller kriteriene kan få avslag fordi NNFS sine midler ikke strekker til.

NNFS har i redegjørelsen for Kulturdepartementet, i forbindelse med behandling av As klage, opplistet hvilke vurderingskriterier som anvendes når de tar stilling til søknader om tilskudd. Vurderingskriteriene er nøytrale med hensyn til hvilket språk søknaden er skrevet på. Etter ombudets vurdering vil det som sagt likevel være en forutsetning for å avgjøre om filmprosjektet fyller kriteriene at det foreligger et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.

Kulturdepartementet kom i sin vurdering til at NNFS ikke manglet tilstrekkelig grunnlag for å gjøre en filmfaglig vurdering av filmprosjektet. De mente manglende oversettelse ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Kulturdepartementet er nærmest til å vurdere de faglige sidene av vedtaket. Ombudet kan ikke overprøve den filmfaglige vurderingen som ble gjort i saken.

Etter ombudets vurdering har NNFS vist til omstendigheter som sannsynliggjør at det var filmfaglige vurderinger og andre relevante hensyn som lå til grunn for avslaget.

Etter dette har ombudet kommet til at det ikke er årsakssammenheng mellom diskrimineringsgrunnlaget språk og at søknaden ble avslått av NNFS. Det foreligger da ikke diskriminering i strid med diskrimineringsloven om etnisitet.

Ombudet vil imidlertid påpeke at manglende oversettelse av prosjektbeskrivelsen svekket tilliten til behandlingen av saken. Det er også uheldig at NNFS vurderingskriterier, slik de fremgår av begrunnelsen gitt i forbindelse med klagebehandling hos departementet, ikke er gjort tilgjengelig for offentligheten. Dette gjelder særlig når NNFS ikke gir begrunnelse for avslag samtidig som vedtak fattes, jf. forvaltningsloven § 24.

En ordning der vurderingskriteriene er offentlig tilgjengelig vil kunne bidra til å styrke tilliten til at tildeling av tilskudd bygger på likebehandling og at det ikke er skjedd forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsregelverket.

Var NNFS sine retningslinjer for tilskudd i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6:

På tidspunktet A sendte inn sin søknad om støtte til «X» hadde NNFS retningslinjer for tilskudd som stilte krav til at søknader måtte være på norsk. Fra og med 16. januar 2013 var det mulig å levere kunstneriske vedlegg på samisk. Etter fylkesmannen i Troms sitt vedtak endret NNFS igjen retningslinjene slik at de fra og med 19. mars 2015 sidestiller norsk og samisk.

Ombudet har ikke funnet grunn til å ta stilling til om retningslinjene, slik de var på tidspunktet for As søknad, var i strid med diskrimineringsloven om etnisitet.

For at et forhold skal være i strid med diskrimineringsforbudet må det først konstateres en forskjellsbehandling, for deretter å vurdere om forskjellbehandlingen likevel er saklig, nødvendig og forholdsmessig, jf. diskrimineringsloven om etnisitet §§ 6 og 7. Selv om retningslinjene var i strid med sameloven er det ikke uten videre klart at de vil være i strid med diskrimineringsloven om etnisitet. Dette illustreres av ombudets sak 13/1868, hvor ombudet kom til at utlendingsdirektoratet ikke brøt diskrimineringsloven om etnisitet når de krevde at klage på vedtak måtte fremmes på norsk eller engelsk. Ombudet slo fast at forskjellsbehandlingen måtte anses nødvendig for å oppnå et saklig formål og at dette ikke var uforholdsmessig inngripende.

Ombudet har som sagt ikke funnet grunn til å ta stilling til om retningslinjene utgjør ulovlig forskjellsbehandling. Bakgrunnen for det er at A ikke ble stilt dårligere i behandling av hans søknad, jf. vurderingen av spørsmålet over. NNFS behandlet søknaden til tross for at den var på et annet språk enn det som fremgikk av retningslinjene. Ombudet har ikke opplysninger om at søknader har blitt avvist fordi de var på samisk. Det er derfor uklart om det overhodet er noen som er rammet av at retningslinjene ikke åpnet for søknader på samisk. Sammenholdt med at det eventuelle diskriminerende forhold bortfalt ved endringen i retningslinjene av mars 2015, finner ombudet ikke grunn til videre behandling av spørsmålet, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 femte avsnitt.

Ombudet vil imidlertid påpeke at det er beklagelig at spørsmålet om NNFS er bundet av sameloven ikke ble avklart raskere, og at det var A selv som måtte henvende seg til rette instans for å få det avklart. Ombudet ser uansett positivt på at NNFS nå mottar søknader også på samisk.

Konklusjon

• NNFS handlet ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet da de behandlet A sin søknad om tilskudd til filmprosjektet «X».
• Spørsmålet om NNFS sine retningslinjer for tilskudd var i strid med diskrimineringsloven om etnisitet henlegges.