Omgjøring av: Utmåling av antall timer med brukerstyrt personlig assistanse

• Saksnummer: 12/225
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 og § 5
• Dato for uttalelse: 28. januar 2015

Oppsummering av sakens bakgrunn

A har nedsatt funksjonsevne og trenger hjelp til det meste av praktiske gjøremål. Hun har en datter som er født i 2004. A var samboer med barnefar fra 2004 til 2010. I 2009 reduserte kommunen antall timer med BPA fra 101 til 75 timer i uken. Begrunnelsen var at datteren var blitt mer selvhjulpen. Det ble også forutsatt at samboeren tok sin del av ansvaret for barn og husstell. A påklaget vedtaket, men Fylkesmannen opprettholdt avslaget.

Da samboeren flyttet ut i 2010 søkte A om å få 112 timer BPA siden A skulle ha hovedomsorgen for barnet. Det fremgikk av kommunens avslag at As hjelpebehov ikke hadde endret seg i forbindelse med samlivsbruddet, og at 75 timer i uken var tilstrekkelig og forsvarlig. A påklaget vedtaket. I oversendelse til Fylkesmannen skriver kommunen at det er naturlig at foreldrene deler på omsorgen for barnet, og at mor for eksempel tar ansvar for en aktivitet i uken og far for en aktivitet i uken. Kommunen legger til grunn at datteren klarer seg selv i større grad etter hvert som hun blir eldre, og det oppfordres til å vurdere SFO. I tillegg opplyser kommunen at tildelingspraksis er blitt innskjerpet, og at A har faktisk har fått innvilget 12 timer og 50 min mer enn det hun har krav på.

Fylkesmannen opprettholdt kommunens avslag. Begrunnelsen var at den innvilgede hjelpen ikke ble ansett som uforsvarlig lavt – det var ikke opplyst at nødvendige oppgaver i dagliglivet ikke ble utført. Fylkesmannen mente at As behov var dekket på et forsvarlig nivå, også når det gjaldt omsorg for datteren.

I februar 2014 ble det fattet et nytt vedtak der antall timer er ytterligere redusert til 63 1/2 time. Dette skal dekke ½ time per dag til stell og måltider for datteren og to timer i uken til å følge opp datteren, 46 timer til faste personlige gjøremål for A (stell, måltider, trening) og 10 timer til sosiale aktiviteter. A påklaget også dette vedtaket. Fylkesmannen opprettholdt vedtaket. Kommunen fattet likevel nytt vedtak der antall timer med BPA ble økt med 2 timer (hjelp til rengjøringsoppgaver) slik at det totale antall timer ble 65 ½ timer BPA per uke.

Oppsummering av Bergen kommunes anførsler

Bergen kommune har klaget på ombudets uttalelse.

Kommunen avviser at den har lagt til grunn fordomsfulle holdninger ved utmålingen av antall timer til BPA. Kommunen reagerer på at ombudet insinuerer at ansatte i kommunens helse- og omsorgstjeneste har fordomsfulle holdninger om at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke skal være en byrde for samfunnet, og at slike holdninger har hatt innvirkning på utmålingen av antall assistenttimer.

Bergen kommune anfører videre at det ligger utenfor ombudets kompetanse å vurdere om antall utmålte timer med BPA er tilstrekkelig for å gi forsvarlige tjenester. Det er den konkrete tjenesteyteren som har forutsetninger for å vurdere hvilke behov den enkelte har. Fylkesmannen kan overprøve om utmålingen av tjenester er faglig forsvarlig. Dette ligger utenfor ombudets kompetanse. Utmålingen av tjenester er gjort med utgangspunkt i den virkelighet A befinner seg i. Kommunen har forholdt seg til den samværsavtale som A har inngått med barnefaren.

Bergen kommune anfører til slutt at henvisningen til at begge foreldrene har et ansvar for å ivareta barnet, ikke har hatt betydning for utmålingen av omfanget av BPA. Bergen kommune skriver at når en forelder har en sykdom eller en funksjonssvikt så er det naturlig at den andre forelderen stiller opp mer. Antall utmålte timer med praktisk bistand er likevel ikke redusert med en begrunnelse om at barnefaren må bistå mer. Reduksjonen av antall timer er begrunnet i en konkret vurdering av As behov for praktisk bistand i hverdagen.

Oppsummering av As anførsler

A fastholder at kommunen har diskriminert henne på grunn av nedsatt funksjonsevne i forbindelse med utmåling av timer til BPA. Hun hevder at kommunen har stilt spørsmål ved samværsavtalen som hun og hennes tidligere samboer inngikk, når kommunen oppfordrer til større involvering fra barnefarens side. Dette ville ikke kommunen gjort overfor personer uten nedsatt funksjonsevne. Hun fastholder at kommunens forventning til at barnefaren bør stille opp mer, har hatt direkte innvirkning på utmålingen av antall timer.

A mener at kommunen ikke har dokumentert vurderingene sine om hva som ligger i et forsvarlig tilbud til henne. Det er etter hennes oppfatning en trussel mot rettssikkerheten at forvaltningen stadig henviser til hva som er forsvarlig, uten noe nærmere begrunnelse for hva som ligger i dette begrepet. Som et konkret eksempel viser A til at antall timer til husvask er redusert fra 6 til 2 timer i uken, uten nærmere begrunnelse. Dette mener hun er helt urimelig.

A må få hjelp av foreldre til å hente/bringe barnet til fritidsaktiviteter. Datteren kan ikke delta på de samme aktivitetene som klassevenninnene, hverken i eller utenfor skolen. A må flytte hjem til foreldre de helgene datteren er hos faren. Hun opplever seg som en belastning for sin familie og omgangskrets. A er svært engasjert og har et stort sosialt nettverk. Hun har vært aktiv i X, men på grunn av reduksjonen i assistenttimer blir hennes deltakelse mer eller mindre umulig.

Ombudets omgjøring

Fordomsfulle holdninger

Ombudet la til grunn at kommunens uttalelse om at barnefaren må bidra mer, har hatt innvirkning på utmålingen av tjenester. I den sammenhengen konkluderte ombudet med at uttalelsen gir uttrykk for fordomsfulle holdninger som er diskriminerende i seg selv.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har ikke et eget forbud mot stereotype og fordomsfulle holdninger til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Lovens forbud mot diskriminering er ment å ramme ytringer, handlinger og unnlatelser som fører til at mennesker med nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre ville blitt i samme situasjon.

Ombudet har lagt til grunn at det var vedtaket om reduksjon i antall assistenttimer som førte til at A ble stilt dårligere. Ettersom det ikke er nedfelt et eget forbud mot fordommer og stereotypier i diskriminerings-lovgivningen, er det ikke grunnlag for å vurdere om det er gitt uttrykk for underliggende holdninger som kan være diskriminerende i seg selv.

Ombudet omgjør derfor denne delen av uttalelsen som konkluderer med at fordomsfulle holdninger er diskriminerende i seg selv ved å trekke konklusjonen tilbake.

Individuell tilrettelegging av kommunale tjenester

Det fremgår av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 første ledd at «personer med nedsatt funksjonsevne har rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for den enkelte, for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får et likeverdig tilbud». Tilretteleggingen av tjenestetilbudet skal være innenfor det som kan anses som rimelig.

Retten til individuell tilrettelegging av kommunale helse- og omsorgstjenester forutsetter at kommunen foretar en individuell vurdering av den enkeltes behov. En slik individuell vurdering er i all hovedsak basert på skjønnsmessige vurderinger. Ombudet skal være tilbakeholden med å sette til side kommunens skjønnsmessige vurderinger.

Ombudets myndighet til å overprøve kommunens vedtak, et begrenset til en vurdering av om kommunen har gitt vedkommende tilstrekkelig individuell behandling av søknaden. Ombudet har åpnet for å kunne overprøve faglige vurderinger kun i de tilfeller der de er fattet på et «uriktig og sviktende grunnlag», se 11/816. I sak 09/1469 ville ikke ombudet overprøve kommunens vedtak om tre timer med personlig assistanse i uken. Begrunnelsen for dette var at vedtaket bygget på faglige vurderinger og prioriteringer. Det ble uttalt at saken kunne stilt seg annerledes om det forelå omstendigheter som ga “tydelige indikasjoner” om at tjenestetilbudet var mangelfullt.

Fylkesmannen har opprettholdt de vedtakene som Bergen kommune har fattet. Fylkesmannen har slått fast at de utmålte tjenestene er forsvarlige og at klager ikke nødvendigvis har krav på et optimalt tilbud. Vurderingstemaet for ombudet er altså ikke om klager har fått et optimalt tilbud som dekker de behov som klager ønsker skal dekkes. Spørsmålet ombudet skal ta stilling til, er om kommunen har dokumentert at det er foretatt nødvendig individuell vurdering av As behov for assistanse, og at vedtaket ikke fremstår som åpenbart urimelig.

A anfører at det antall timer hun har fått vedtak om, ikke dekker de behovene hun har i forbindelse med omsorgsansvaret for datteren. Hun mener at kommunen ikke tar tilstrekkelig hensyn til hennes konkrete situasjon, slik den er etter samlivsbruddet. Hun mener at kommunen ikke tar hensyn til at datteren fortsatt har stort omsorgsbehov, selv om hun er blitt eldre. Hun mener også at kommunens forventning om at faren til barnet skal bidra i større grad enn han gjør, stiller henne i en urimelig vanskelig situasjon, og at kommunen ikke har grunnlag for å kreve dette ved beregning av assistenttimer. A viser til at det er blitt umulig for henne å delta i X og at hun må flytte hjem til foreldrene sine de helgene datteren er hos faren sin.

Ombudet har vurdert kommunens vedtak på nytt og har kommet til at det ikke er grunnlag for å fastslå at vedtaket er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16, og retten til individuell tilrettelegging. Ombudet har i den forbindelsen lagt særlig vekt på følgende:

Kommunen har redusert antall assistenttimer knyttet til aktiviteter og omsorgsansvaret i takt med at datteren er blitt eldre. Kommunen forutsetter at datteren blir mer og mer selvhjulpen. Det er ikke noe som tilsier at datteren ikke blir mer selvhjulpen med alderen. Det fremstår derfor ikke som usaklig at kommunen reduserer praktisk bistand til morgen- og kveldsstell og måltider.

Ombudet har også vurdert kommunens henvisning til at As hjelpebehov ikke har endret seg etter at samboeren flyttet ut. Umiddelbart kan dette fremstå som selvmotsigende. Kommunen la tidligere til grunn at samboeren faktisk bidro til husstell og til å ivareta datteren da de bodde sammen. Dette kunne talt for at kommunen heller hadde økt antall timer med BPA etter at samboeren flyttet ut og ikke lenger var forventet å bidra i like stor grad som tidligere.

Når ombudet nå likevel kommer til at kommunen har foretatt nødvendig individuell vurdering av As assistentbehov, og at vedtaket ikke fremstår som klart urimelig, er det fordi kommunen har redegjort for at den har kartlagt As behov for praktisk bistand i hverdagen. Hennes grunnleggende behov for praktisk bistand fremstår som dekket. A får praktisk bistand til personlige gjøremål, egne sosiale aktiviteter og omsorgsansvar ovenfor datteren. At kommunen forutsetter at barn blir mer selvhjulpne med alderen og at en samboer bidrar i omsorgen ovenfor felles barn er ikke urimelig.

Ombudet ser at A argumenterer med at hun, for å følge opp datteren så mye som hun ønsker, bruker flere av timene til datteren enn kommunen har beregnet, og derved blir avhengig av hjelp fra familie og venner i andre sammenhenger. Ombudet har forståelse for at A ønsker å være mer aktiv enn hun i dag har mulighet. Selv om A ikke har fått så mange assistenttimer som hun ideelt hadde ønsket, finner ombudet ikke indikasjoner for at utmålingen fremstår som urimelig.

På denne bakgrunn omgjør ombudet konklusjonen i uttalelsen av 18. juli 2014.

Konklusjon

Bergen kommune har ikke handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ved utmåling av antall timer med brukerstyrt assistanse til A.