NSB diskriminerer ikke personer med allergier ved å tilby dyrefri sone i stillevogn

• Saksnummer: 15/2045
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5
• Dato for uttalelse: 14. april 2016

A klaget saken inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Nemnda opprettholdt ombudets uttalelse (saksnr.23/2016).

Sakens bakgrunn

A pendler med tog. Reisen tar omtrent 1,5 time. A er allergisk mot husdyr. NSB har tilbud om dyrefri seksjon i stillevognen på X.

Ombudet har vært i kontakt med Norges Astma- og allergiforbund (NAAF) for opplysninger i saken. NAAF er ikke part i saken. NAAF mener at dersom allergikere er henvist til stillevognen så får de et dårligere tilbud enn andre. NAAF mener at dette er indirekte forskjellsbehandling. NAAF mener at NSB må vurdere andre løsninger enn å henvise reisende med allergi til stillevognen. NAAF opplyser at NSB kunne ha valgt samme fremgangsmåte som flyselskaper og buss-selskaper. Når man skal bestille reise med fly eller buss, må man si fra om at man reiser med dyr. Da får andre reisende beskjed ved bestilling at det vil være dyr på transportmiddelet og kan da ta sine forhåndsregler.

Partenes syn på saken

A:

A hevder at det er diskriminerende at eneste tilbud for husdyrallergikere er stillevogn. NSBs praksis fører til at personer med nedsatt funksjonsevne stilles dårligere. A hevder at forskjellsbehandlingen ikke har et saklig formål, ikke er nødvendig og er uforholdsmessig inngripende for allergikere.

A mener at han får et vesentlig dårligere tilbud enn andre som ikke har allergi. A viser til sitat fra nsb.no og til bilde av merking inne på toget der det står at det ikke er lov å bruke PC, mobiltelefon eller høre på musikk med volum. A tilbringer anslagsvis 500 timer på toget i løpet av et år. Det er lang tid å sitte uvirksom og taus og ikke kunne jobbe på PC eller mobiltelefon. Han anser dette som en alvorlig frihetsberøvelse. Å bli henvist til en stillevogn med få plasser og sterke frihetsbegrensninger kan ikke sies å være et likeverdig tilbud.

Det er ikke noe alternativ for A å gå i neste vogn for å ta en telefonsamtale eller for å snakke med noen andre på toget dersom det er en hund der.

A har pelsdyrallergi. Hans akutte reaksjon på dyreallergener i luften, er pustevansker og allergisk astma. Dette kan ødelegge mye av dagen for han. Alvorsgrad varierer ut fra eksponering og hunderase. Direkte kontakt med dyrehår gir i tillegg kløe og annet ubehag. Reaksjonen hans mot katter er enda verre. Eksponering over lengre tid, selv overfor små mengder, gir mer kroniske astmasymptomer og kan starte langvarige, forkjølelseslignende tilstander. En slik eksponering kan for eksempel komme som følge av at han tar toget daglig, og at det relativt ofte er dyr i vognene han bruker, selv om de ikke er der akkurat samtidig med ham.

A mener at det ikke skal være allergikerne som skal isoleres, men dyrene som påfører allergikerne plager som må isoleres.

A opplyser at Z har avsatt et eget rom til hunder – en løsning som fungerer helt utmerket for alle. Spredningen blir mindre jo mindre areal hundene har mulighet til å oppholde seg på. På X er det skille med dør mange steder i toget og det krever ingen ombygging av toget å lage en egen seksjon for dyr.

Førerhunder og servicehunder utsetter allergikerne for en begrenset belastning, i og med at det er relativt få av dem. Det å bruke noe som gir en liten fare for spredning av allergener som argument for å gjøre spredningsrisikoen stor, er ikke særlig godt gjennomtenkt. Det er veldig mange flere “vanlige” hunder på togene enn førerhunder.

A viser til at utfallet av ombudets vurdering har stor betydning fordi det er flere hundre tusen dyrehårsallergikere i Norge.

NSB AS:

NSB AS avviser at A får et dårligere tilbud enn andre fordi han må bruke stillevognen. NSB viser til skjermdump fra nsb.no med trivselsregler i stillevogn. Reglene for stillevogn er at man ikke skal snakke i telefonen, man må sette seg i en annen vogn hvis man vil snakke, man skal ikke bruke musikkspiller og man bør gjerne bruke datautstyr med touch. Dette innebærer at reisende kan bruke telefon/nettbrett/touch-pc til å jobbe, spille, lese, og surfe på. NSB mener at tilbudet ikke kan beskrives som diskriminerende.

X trafikkeres i all hovedsak av Type Q. Dette er et motorvognsett som ikke kan variere antall vogner eller rekkefølge. På X går det derfor enten enkeltsett (5 vogner) eller dobbeltsett (10 vogner). Individnummer varierer også, men dette har ingen betydning for kundene. Imidlertid turneres 'individene' med andre strekninger som bruker samme togtyper, blant annet i forbindelse med oppsatt vedlikeholdsplan. Dette fordrer at alle individer er likt utstyrt.

Togtypen Q er NSB’s siste og mest moderne togtype. NSB stilte krav om universell utforming i anbudsprosessen, og hadde et omfattende samarbeid med funksjonshemmedes organisasjoner, herunder Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, i designprosessen. På dette tidspunkt var det flere lovverk underveis; TSI-PRM fra EU (krav til utforming av jernbanetilbudet for funksjonshemmede), diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og forskrift om universell utforming av rullende materiell.

Forskrift om universell utforming var på dette tidspunktet sendt på høring fra Samferdselsdepartementet. Forslaget til forskrift ble senere trukket. Forskrift om universell utforming av rullende materiell var den eneste som spesifikt nevnte problemstillingen med allergikere. § 3-1 d) bestemte at det skulle være en adskilt seksjon for allergikere, hvor dyr, herunder førerhunder, ikke skulle ha adgang. Togtypen Q inneholder flere elementer for personer med nedsatt funksjonsevne, herunder en endevogn som er merket 'Dyrefri', som har en intern dør og hvor ingen dyr er tillatt.

NSB har ulike produkter på regionstrekningene, så som Stille, Komfort, Meny, Sove, etc, som varierer i forhold til togtype, toglengde, strekning og tid på døgnet. Dette innebærer bl.a. at ikke alle produkter finnes på alle togruter. Samtidig har de mange kundegrupper med ulike behov, som til dels ikke kan reise i samme vogn, for eksempel husdyrallergikere og reisende med dyr. Togprodukter og kundegrupper må fordeles i togsettet på en optimal måte. Det er generelt ikke mulig å tilby alle togprodukter til alle kundegrupper innenfor de toglengder og -typer som benyttes i Norge. Tvert imot er det for eksempel kun tilrettelagt for rullestolbrukere i en vogn, og det er kun i enkelte togtyper det er mulig å tilby en dyrefri seksjon.

Dyrefri seksjon er for Xs vedkommende avsatt i den enden av toget hvor NSB Stille er. Bakgrunnen for dette valget, er ønsket om å redusere spredning av allergener. Derfor er det valgt den endevognen som er adskilt med dør fra nabovognen. Sammenfallet av de fysiske kravene som stilles av togproduktene Dyrefri og Stille har gjort denne samlokaliseringen naturlig. Tilsvarende behovsammenfall finnes f.eks. når det gjelder plassering av stellebord på handikaptoalettet og plassering av rullestolplasser i familievogn på grunn av felles nytte av heis. Samlokaliseringen er ikke i noen av disse tilfellene ideell, men illustrerer behovet for kompromiss når arealet er begrenset.

Det er ikke plassreservering på de strekningene Type Q trafikkerer. Det innebærer at muligheten til å sikre samlokalisering av hunder til én vogn er langt dårligere. Siden problemstillingen med førerhunder og servicehunder i tillegg gjør at hunder rettmessig kan forekomme i alle andre vogner, har NSB ikke sett det formålstjenlig å merke egen vogn som 'Dyr tillatt'. NSB’s strategi har derfor vært å holde alle dyr borte fra Dyrefri, hvor heller ikke førerhunder eller servicehunder er tillatt, heller ikke for gjennomgang. NSB kan imidlertid ikke hindre at kunder bringer med seg allergener, og i liten grad hindre at kunder ikke retter seg etter skilting fordi ordinær bemanning er én konduktør per enkeltsett type Q. NSB er tilbakeholdne med å markedsføre dette som et tilbud til husdyrallergikere, da det er vanskelig å garantere kvaliteten av tilbudet.

NSB avviser ikke at det hadde vært mulig å sette av en egen vogn for reisende med dyr, men de mener det ville gitt en dårligere løsning for husdyrallergikere. 'En dyrefri vogn' er i tråd med kravet i tidligere utkast til forskrift for universell utforming av tog. En slik løsning, hvor det heller ikke er tillatt med førerhunder/servicehunder o.l., er ment å sikre flest mulig husdyrallergikere et tilbud, også de som er ganske allergiske. Dette løsningsprinsippet, som NSB oppfattet som det beste sett fra brukerorganisasjonenes side, ble lagt til grunn i designfasen. Forskriftsforslaget ble i sin tid anbefalt av FFO. Dersom 'en dyrefri vogn' endres til 'en vogn for kjæledyr', vil det kunne forekomme dyr i alle vogner. En slik endring innebærer også at NSBs personell skal håndheve forbud mot dyr i fire vogner, noe som er langt mer utfordrende å gjennomføre i praksis. NSB legger derfor til grunn at for noen husdyrallergikere vil en slik endring skape et hinder for å kunne reise med NSB. Situasjonen er annerledes på de lange strekningene der det er 'en vogn for kjæledyr' fordi plassreserveringen gir NSB mulighet til å styre kunder med kjæledyr dit de ønsker.

NSB opplyser også at de har gjennomgått henvendelser og klager for 2015, og det er ingen andre som har klaget på dette.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Forbudet mot diskriminering Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 første ledd. Allergi anses som en nedsatt funksjonsevne som er vernet mot diskriminering, jf. Ot.prp.nr.44 (2007-2008) s. 90.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 6 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 7.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 6.

Universell utforming

Offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 annet ledd første punktum. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 annet ledd annet punktum.

Det er ikke plikt til universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemmelser i lov eller forskrift om innholdet i plikten til universell utforming, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 fjerde ledd.

Brudd på plikten til universell utforming etter § 13 regnes som diskriminering, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 12 første punktum. Diskriminering som skyldes mangelfull fysisk tilrettelegging er uttømmende regulert i §§ 13- til 17 for de rettssubjekter og på de områder disse bestemmelsene gjelder. Regelen innebærer at det ikke kan utledes ytterligere krav av hovedregelen om forbud mot diskriminering i § 5 når det gjelder universell utforming av fysiske forhold i virksomheter rettet mot allmennheten, jf. Prop. 88 L s. 181.

Bevisregler

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om NSB AS diskriminerer A ved at det kun er dyrefri sone i stillevognen på X.

Ombudet har vurdert om denne klagen skal behandles etter bestemmelsen om universell utforming i dtl § 13, eller etter den generelle diskrimineringsbestemmelsen i § 5.

Samferdselsdepartementet har arbeidet med en forskrift om universell utforming på rullende materiell, blant annet tog, hvor det helt spesifikt ble angitt at en adskilt vogn for allergikere vil være en del av universell utforming. Forskriften ble imidlertid trukket. Det foreligger derfor ingen standarder for universell utforming av tog som ivaretar behovene til allergikere. Ombudet og nemnda har praksis på å behandle spørsmål om tilrettelegging for allergikere etter den generelle diskrimineringsbestemmelsen (jf. blant annet ombudets sak 10/864 om manglende forbud mot kjæledyr i heis i sameie, nemndas sak 28/2011 om manglende forbud mot kjæledyr i flykabin, og nemndas sak 09/2010 om lukt på kjøpesenter). Også i forarbeidene til dtl er det implisitt uttalt at spørsmål om fysisk tilrettelegging kan falle inn under diskrimineringsbestemmelsen, jf. Ot.prp.nr. 44 (2007-2008) s. 103: «Etter departementets syn kan manglende tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne sees som en form for indirekte diskriminering. Både fysiske forhold, rutiner, retningslinjer og praksis kan «tilrettelegges» eller endres for å hindre at mennesker stilles dårligere på grunn av nedsatt funksjonsevne. Forbudet mot indirekte diskriminering regulerer når mangel på slik tilrettelegging medfører diskriminering.»

Nemnda har tidligere behandlet en sak mot NSB (sak 1/2011 ). Saken gjaldt spørsmål om NSB bryter plikten til å sikre universell utforming av virksomhetens togsett ved at rullestolbrukere har begrenset tilgjengelighet til NSBs nattog og restaurantvogn, eventuelt om NSB diskriminerer rullestolbrukere på grunn av nedsatt funksjonsevne. Saken ble vurdert under forbudet mot diskriminering i dtl 2008 § 4. Nemnda uttalte følgende om forholdet mellom dtl 2008 § 4 (videreført i dtl 2013 § 5) og i dtl 2008 § 9 (videreført i dtl 2013 § 13): Ettersom forholdet mellom diskriminerings- og tilgjengelighetsloven §§ 4 og 9 kan synes noe uklart, vil Nemnda bemerke at det ikke uten videre fremtrer som selvsagt at § 4 aldri vil kunne benyttes i tilfeller hvor den bakenforliggende årsaken til den tilsynelatende diskrimineringen, er manglende universell utforming. Riktignok heter det i § 4 syvende ledd at diskriminering «som skyldes mangelfull fysisk tilrettelegging, er uttømmende regulert i §§ 9 og 12». Det er likevel ikke uten videre klart hva som ligger i dette, og om det alltid må ses slik at diskrimineringen «skyldes» manglende universell utforming når det kommer inn også andre årsaksfaktorer som konkret fører til at personer med nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre. I vår sak kan det stilles spørsmål om den påståtte diskrimineringen «skyldes» at NSB har nøytrale bestemmelser om priser for å overnatte i sovekupé, uten å ta hensyn til at dette setter rullestolbrukere i en dårligere stilling enn andre, heller enn at den «skyldes mangelfull fysisk tilrettelegging».

Ombudet legger etter dette til grunn at manglende forbud mot dyr i alle vogner, bortsett fra stillevognen, reiser spørsmål om indirekte diskriminering av allergikere.

Er A stilt dårligere enn andre passasjerer?

Det første ombudet må ta stilling til, er om A er stilt dårligere enn andre passasjerer. Ifølge dtl § 5 foreligger det forskjellsbehandling når en eller flere er stilt dårligere på grunn av sin nedsatte funksjonsevne. Det er ikke enhver ulempe som faller inn under vilkåret om å være stilt dårligere enn andre.

A anfører at han får et dårligere tilbud enn andre fordi det kun er dyrefri sone på stillevognen. A viser til at det er et forbud mot bruk av både PC og mobil og å høre på musikk i stillevognen. NSB har opplyst at det er lov å bruke PC og mobil så lenge det er touch-skjerm og ikke tastatur.

Samferdselsdepartementet har tidligere foreslått å forskriftsfeste krav til en adskilt seksjon i tog for allergikere. Til tross for at forskriften er trukket, har NSB valgt å oppfylle kravene ved kjøp av nytt togmateriell. Forskriften sier ingenting om hva en adskilt seksjon for allergikere vil bety i praksis. Ombudet mener at det likevel er åpenbart at en adskilt seksjon ikke kan gi det samme tilbudet til allergikere som for resten av passasjerene som kan benytte alle tilbudene på toget. Ombudet er enig med NSB i at det må gjøres en interesseavveining mellom ulike behov. Det er flere grupper som må akseptere en viss ulempe når det gjelder tilbud på tog. For eksempel kan ikke synshemmede med førerhund benytte seg av stillevognen da det ikke er tillatt med dyr der.

Ombudet viser også til at det med dagens teknologiske utvikling, ikke innebærer en nevneverdig ulempe at passasjerer ikke kan bruke PC eller mobil med tastatur i stillevognen.

På denne bakgrunn er ombudet kommet til at A ikke er stilt dårligere enn andre ved at det kun er dyrefri sone i stillevognen på X. Den ulempen han opplever ved å måtte benytte stillevognen innebærer med andre ord ikke diskriminering av ham på grunn av hans nedsatte funksjonsevne.

Konklusjon

NSB AS handler ikke i strid med forbudet mot diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 ved at det kun er dyrefri sone i stillevognen på X.