Det ble i klagen anført at bussholdeplassen i Oksvalkrysset og tilstøtende veg, samt gangatkomsten til holdeplassen ikke oppfyller kravet til universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at bussholdeplassen og tilstøtende veg ikke er i tråd med kravet om universell utforming. Akershus fylkeskommune har likevel ikke handlet i strid med plikten til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13, i det en utbedring vil være uforholdsmessig byrdefullt for fylkeskommunen.

Når det gjelder tilgjengelig gangadkomst til bussholdeplassen konkluderer ombudet med at det foreligger brudd på plikten til å sikre universell utforming jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.

• Saksnummer: 11/1863
• Lovgrunnlag: Dtl § 13
• Dato for uttalelse: 14. mars 2014

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

Akershus fylkeskommune er eier av fylkesvei 156 og har ansvaret for blant annet universell utforming av holdeplasser langs fylkesveien. Statens vegvesen utførte, på vegne av Akershus fylkeskommune, arbeid for å utbedre holdeplassen i Oksvalkrysset. Ombyggingen av holdeplassen ble ferdigstilt sommeren 2013.

Partenes syn på saken

Klager:

Klager hevder at plasseringen av bussholdeplassen ved Oksvalkrysset innebærer en fare for sikkerheten til personer som skal benytte seg av den. Begrunnelsen er at veien har mye trafikk og at det ikke er anlagt fortau slik at man kommer seg trygt til holdeplassen. Dette innebærer en særlig risiko for bevegelseshemmede, synshemmede og hørselshemmede.

Klager hevder også at stigningsforholdene ut mot fylkesveien er sterkt kritikkverdige både for kjørende og myke trafikanter, spesielt vinterstid. Klager har vist til at heller ikke selve utformingen av bussholdeplassen oppfyller kravene til universell utforming som fremgår av Statens vegvesens egne håndbøker.

Klager viser til Rambøll-rapporten hvor det fremgår at «en senkning av fylkesveien og justering/optimalisering av tverrfallet slik at stigningsforholdene for trafikken opp fra Oksvalsveien blir tilnærmet akseptable. Ytterligere forbedring kan oppnås dersom hovedveien (fylkesveien) forskyves 1-2 meter vestover.» Klager hevder at ved en forskyvning av fylkesveien vestover blir det plass til fortau - ikke gang- og sykkelvei - utenfor deres borettslag. Klager opplyser at hun har tatt kontakt med grunneier som er villig til å avstå noe areal som er nødvendig for en optimal avkjøring til Oksvalsveien.

Akershus fylkeskommune:

Akershus fylkeskommune opplyser at bussholdeplassen i Oksvalkrysset ble flyttet av trafikksikkerhetshensyn, sommeren 2011. Dette ble bestemt etter en befaring sommeren 2010, etter at fylkeskommunen hadde mottatt «bekymringsmeldinger» fra busselskapet som kjører rutebuss i krysset. Planen var å etablere en ny holdeplass som tilfredsstiller kravene til universell utforming. Fylkeskommunen opplyser at det foreligger godkjent reguleringsplan for ombygging av krysset, men gjennomføring av denne innebærer svært store kostnader, og dette prosjektet må eventuelt prioriteres opp mot andre aktuelle trafikksikkerhetstiltak på Nesodden.

Fylkeskommunen opplyser at krysset ikke er ulykkesbelastet, og at det var enighet under befaringen om at det bør gjennomføres tiltak av mer kortsiktig karakter, i påvente av prioritering av en eventuell fullstendig kryssombygging. «Straksløsningen» var å etablere holdeplassen i nordgående retning mellom de to armene av Oksvalveien.

Fylkeskommunen mener at forholdene er blitt bedret, både med hensyn til trafikksikkerhet/trygghet og tilgjengelighet. Fylkeskommunen erkjenner imidlertid at ikke alt er i tråd med kravene til universell utforming, som at holdeplassen ligger i en svak kurve. Dersom det skal bli tilfredsstillende stigningsforhold i krysset må Oksvalveien bygges om, og dette vil innebære investeringskostnader i størrelsesorden 20 millioner kroner.

Når det gjelder å anlegge fortau opplyser fylkeskommunen at dette vil ytterligere utbedre tilgjengeligheten til holdeplassen. Da bør det anlegges fortau langs fylkesvei 156 i minimum 200 meters lengde i retning nord. Å anlegge fortau her har ikke vært en del av prosjektet, og at dette må tas som et eget tiltak, og må prioriteres av Nesodden kommune, opp mot tilsvarende ønskede tiltak andre steder langs fylkesvegnettet. Fylkeskommunen anfører videre at dette tiltaket ikke vil være spesielt kostnadskrevende, men det må antakeligvis utarbeides reguleringsplan.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13 tredje ledd pålegger offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Brudd på plikten til universell utforming etter § 13 regnes som diskriminering, jf. § 12 første ledd.

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av
hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, jf. § 13 andre ledd.

Plikten til universell utforming rekker så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, jf. § 13 tredje ledd første punktum. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde vil den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen måtte veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører. Det følger av loven at det særlig skal legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, om virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30 andre ledd bokstav b).

Ombudets vurdering

Ombudet vil innledningsvis fastslå at Akershus fylkeskommune er en virksomhet som har plikt til å sikre at virksomhetens hovedløsninger er universelt utformet etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 13. Virksomheten har derfor plikt til å tilrettelegge de deler av virksomhetens lokaler/uteområder som benyttes av allmennheten på en slik måte at flest mulig, uavhengig av individuelle forutsetninger, vil ha tilgang til virksomhetens tjenester og service.

Det første ombudet må ta stilling til er om bussholdeplassen og tilstøtende veg, samt gangatkomsten til holdeplassen tilfredsstiller kravet til universell utforming.

Er bussholdeplassen og tilstøtende veg, samt gangatkomsten til holdeplassen universelt utformet?

Verken lovteksten eller forarbeidene gir noen presis angivelse på hvilke krav som skal stilles til bussholdeplass og tilstøtende veg. Ombudet ser imidlertid hen til veiledning i Statens vegvesen sin Håndbok 232 Tilrettelegging for kollektivtransport på veg og vegvesenet sitt hefte av 3. september 2012 «Universell utforming av bussholdeplasser». Det fremgår av sistnevnte blant annet at:

«Maksimal stigning til holdeplass, helst 1:20, men for kortere strekninger inntil 3 meter kan 1:12 brukes.»

Når det gjelder å anlegge fortau i retning nord på fylkesvei 156 for å sikre gangatkomst til holdeplassen, viser ombudet til Statens vegvesen sin Håndbok 232 kapittel 4 hvor fremgår at for å sikre tilgjengelighet for alle trafikantgrupper bør det tilrettelegges for trygg gangatkomst også der passasjerer ferdes langs vegen. Ved all planlegging av kollektivtrafikk skal hensynet til trafikksikkerhet veie tungt, og dette gjelder hele reisekjeden, herunder til og fra holdeplassen.

Fylkeskommunen har erkjent at ikke alt ved bussholdeplassen er i tråd med kravene til universell utforming. Fylkeskommunen viser blant annet til at holdeplassen ligger i en svak kurve og at Oksvalveien ikke har tilfredsstillende stigningsforhold. Fylkeskommunen har også erkjent at for å utbedre tilgjengeligheten ytterligere bør det anlegges fortau langs fylkesvei 156 i minimum 200 meter i retning nord.

Ombudet må derfor vurdere om Akershus fylkeskommune har dokumentert at det foreligger omstendigheter som medfører at det vil være en uforholdsmessig byrde å sikre universell utforming av bussholdeplass og tilstøtende veg, samt gangatkomst til holdeplassen.

Vil krav om universell utforming av bussholdeplass og tilstøtende veg være uforholdsmessig?

Det er fylkeskommunen som har bevisbyrden for at det vil være en uforholdsmessig byrde å gjøre bussholdeplassen og tilstøtende veg, samt gangatkomsten universelt utformet.

Fylkeskommunen har opplyst at krysset ikke er ulykkesbelastet, og at det derfor ble gjennomført tiltak av mer kortsiktig karakter, i påvente av prioritering av en eventuell fullstendig kryssombygging.

For at det skal bli tilfredsstillende stigningsforhold så må fylkesvei 156 bygges om forbi krysset, samt at Oksvalveien også må legges om. Fylkeskommunen opplyser at det foreligger godkjent reguleringsplan for ombygging av krysset, men at gjennomføring av denne innebærer svært store kostnader, og at dette prosjektet må eventuelt prioriteres opp mot andre aktuelle trafikksikkerhetstiltak på Nesodden. En ombygging av krysset er krevende og vil innebære investeringskostnader i størrelsesorden 20 millioner kroner.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har i sin praksis lagt til grunn at før forskrifter til standardlovgivning foreligger er det kun mindre tiltak som kan pålegges etter § 9. I sak 40/2010 uttaler Nemnda: ”[…] forarbeidene er svært klare på at lovgiver ønsker en skrittvis oppfyllelse av kravet om universell utforming. Etter Nemndasoppfatning får dette først og fremt betydning for anvendelsen avforholdsmessighetsbegrensingen i dtl. § 9, ved at de tiltak som kan pålegges for eksisterende bygninger, må være enkle tiltak.»

Nemnda uttaler videre at:

«Nemnda finner at det vil stride mot lovens system og klare anvisninger i forarbeidene dersom Nemnda i en slik mellomperiode skal foreta de prioriteringer som er tenkt å tillegge, og også bør tilligge andre organer.»

Denne vurderingen av hva som vil være uforholdsmessig byrdefullt vil også gjøre seg gjeldende i denne saken. Så lenge det ikke er gitt forskrifter for universell utforming av bussholdeplass og tilstøtende veg finner ombudet, som ovenfor presisert, at det må foretas en noe innskrenket forholdsmessighetsvurdering ved anvendelsen av § 9, nåværende § 13.

Ombudet har i vurderingen også sett hen til de utbedringer som er foretatt og som fylkeskommunen har opplyst å ha bedret trafikksikkerhet/trygghet og tilgjengelighet. Det er blant annet anlagt et venterepos med kantsteinhøyde i tråd med Statens vegvesens håndbøker, og det er anlagt fortau langs Oksvalsveiens nordre arm.

Ombudet ser at store høydeforskjeller i terrenget i området rundt bussholdeplassen byr på utfordringer. Ombudet har etter en helhetsvurdering kommet til at det å sørge for at bussholdeplassen og tilstøtende veg innfrir kravene til universell utforming medfører store kostnader og vil innebære en uforholdsmessig byrde for Akershus fylkeskommune, jf. dtl § 9 tredje ledd.

Det fremgår av vedlagte bilder i saken at fortauskant ved bussholdeplassen er hevet slik at passasjerer kommer lettere av og på bussen, herunder rullestolbrukere. Ombudet ber imidlertid Akershus fylkeskommune om å oppfordre busser som stanser ved bussholdeplassen om å være oppmerksom på stigningsforholdet og sørge for at bussen senkes slik at alle passasjerer vil kunne stige av og på bussen på en god og trygg måte.

Vil krav om universell utforming av gangatkomst til bussholdeplassen være uforholdsmessig?

Når det gjelder å anlegge fortau i retning nord på fylkesvei 156 for å sikre gangatkomst til holdeplassen så har fylkeskommunen opplyst at slikt tiltak ikke er spesielt kostnadskrevende, men at det i så tilfelle antakelig må utarbeides reguleringsplan, og at slikt tiltak må prioriteres opp mot tilsvarende tiltak andre steder langs fylkesvegnettet.

Ombudet har merket seg fylkeskommunens opplysning om at dette tiltaket bør prioriteres av Nesodden kommune. Fylkeskommuner skal supplere kommuner og stat som forvaltningsmyndighet. Det er fylkeskommunene som skal få hele regionen til å arbeide sammen mot felles mål. Herunder hvilke grep som kan tas for å forbedre kollektivtrafikken og få bedre utnyttelse av veiene på tvers av kommunene. Ombudet mener at Akershus fylkeskommune som veieier av fylkesvei 156, vil ha det overordnede ansvaret for planlegging og utnyttelse av veien, eventuelt i samarbeid med Nesodden kommune.

Ombudet kan på denne bakgrunn ikke se at det er sannsynliggjort at det vil medføre en uforholdsmessig byrde å anlegge fortau for å tilrettelegge for en trygg gangatkomst til holdeplassen slik at man sikrer at bussholdeplassen er tilgjengelig for alle trafikantgrupper.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at bussholdeplassen og tilstøtende veg ikke er i tråd med kravet om universell utforming. Akershus fylkeskommune har likevel ikke handlet i strid med plikten til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13, i det en utbedring vil være uforholdsmessig byrdefullt for fylkeskommunen.

Når det gjelder tilgjengelig gangadkomst til bussholdeplassen konkluderer ombudet med at Akershus fylkeskommune bryter plikten til å sikre universell utforming ettersom det ikke er anlagt fortau i retning nord på fylkesvei 156, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.